未来一段时期促进生态退化地区振兴发展的重点举措

刘峥延

从总体上看，我国生态环境仍很脆弱，生态系统质量和功能不高，生态安全形势依然严峻，生态退化的趋势尚未得到根本扭转。加大对生态退化地区的扶持力度，促进生态退化地区振兴发展、绿色发展，是全国同步实现现代化和建设“美丽中国”的重要支撑。当前，需要尽快划定生态退化地区的范围，进一步明确发展思路，强化重点任务实施，推进体制机制改革创新，保障扶持政策和资金，扎实推进生态退化地区振兴发展。

一、生态退化地区范围的初步考虑

生态退化地区是我国具有重要生态功能的地区由于人类活动造成了生态系统要素不断减少、生态功能不断退化、生態面积不断萎缩、生态产品供给不断减少的地区。其主要类型包括沙漠化地区、石漠化地区、水土流失地区和冻融侵蚀地区等。同时，建议在划定时要兼顾当地经济社会发展水平和所在省份的发展程度综合评判。

本研究以重点生态功能区为基础，结合《全国生态功能区划》中生态敏感性评价结果、《全国主体功能区规划》中生态脆弱性评价结果和学界研究成果中生态脆弱区空间分布，参考全国生态脆弱区重点保护区域的划定，选择重点生态功能区中生态敏感度高、生态脆弱度高的地区划为我国生态退化地区。

生态退化地区规划范围共涉及三江源草原草甸湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、科尔沁草原生态功能区、浑善达克沙漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、阴山北麓草原生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、三峡库区水土保持功能区，共14个国家重点生态功能区域。此外，建议将辽河、黄河、长江、珠江等滨海三角洲湿地和渤海、黄海、南海等滨海水陆交接带纳入生态退化地区范围。

二、生态退化地区发展现状特点

生态退化地区主要是由于人类活动的干扰，生态退化与贫困往往相伴而生，我国正在逐步加强生态空间管控，持续推进生态修复和建设重大工程，并在不适宜人类生存的生态退化地区开展了生态移民搬迁工程。

（一）经济社会发展水平较低

生态空间对开发建设有严格管控要求，而生态退化地区往往基础设施历史欠账多，公共服务能力落后，发展任务繁重。国家重点生态功能区为保护生态环境丧失了大量的发展机会，导致大多居住在国家重点生态功能区的居民成为“生态贫民”。通过对比分析发现，我国重点生态功能区与贫困县重合率较高，全国有436个县既是生态功能区又是贫困县，重点生态功能区县中有64.5%是贫困县，而贫困县中有52.4%是重点生态功能区。既是重点生态功能区又是贫困县的比较集中的地区分布在青藏高原、陕甘宁地区和西南地区。

（二）生态空间管控逐步加严

《全国主体功能区规划》将重点生态功能区规定为限制和禁止开发地区，限制或禁止进行大规模高强度工业化城镇化开发。后来在主体功能区管控基础上，我国又出台了包括生态保护红线政策在内的国土空间管控政策。目前全国已基本完成生态红线划定，正在对划定结果进行优化调整，即将形成生态保护红线全国“一张图”。国家公园体制试点稳步推进，逐步建立以国家公园为主体的自然保护地体系，国家级自然保护区增加到474处。每年开展针对自然保护地的“绿盾”专项行动，深入实施自然保护区监督检查专项行动，严格加强自然保护地管控。

（三）持续实施生态修复和建设工程

我国地域类型复杂、生态环境脆弱、人地矛盾突出，沙漠化、盐碱化、水土流失等生态环境问题的类型多、范围广、影响大。截至目前，全国已经实施了京津风沙源治理工程、沿海防护林工程、长江防护林工程、珠江防护林工程、平原农田防护林工程、太行山绿化工程、石漠化综合治理工程、绿色通道工程、湿地保护与恢复工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、三江源生态保护和建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程、林业血防工程等16项世界级重点生态工程。全国森林面积达到42.62亿亩。尽管生态修复和建设工程取得了一定成效，减缓了生态退化进程，但生态退化的恶化趋势仍未得到根本扭转。

（四）开展了较大规模的生态移民搬迁

生态移民搬迁属于易地扶贫搬迁的一部分，我国需搬迁的建档立卡贫困群众约三分之一居住在深山石山、边远高寒、荒漠化和水土流失严重地区及水土、光热条件难以满足农业生产需要或不具备基本发展条件的地区。1983年，中国政府就针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况，探索实施“三西吊庄移民”扶贫。2001年，在内蒙古、贵州、云南、宁夏4省（自治区）开展易地扶贫搬迁试点，随后又陆续扩大到全国17个省（自治区、直辖市）。2001年至2015年，全国累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，支持地方搬迁贫困群众680多万人，“十三五”时期实施易地扶贫搬迁仅千万人。

三、未来一段时期生态退化地区振兴发展的重点任务

未来一段时期，应以生态退化严重的内蒙沙漠化防治区、黄土高原水土保持防治区、西南喀斯特石漠化防治区作为主战场，有效遏制生态退化的趋势。政策和资金要适当向经济社会发展相对落后地区倾斜，帮助其夯实绿色发展的基础条件，补齐高质量发展短板。将生态退化地区建设成为国家生态安全的核心载体、生态经济发展实验区、人与自然和谐发展区和生态产品价值实现的探索区。把提升优质生态产品供给能力作为生态退化地区振兴的主要抓手，实施一批生态修复重大工程，加快补齐基础设施和公共服务发展短板，发挥生态地区比较优势，培育发展生态特色产业，探索走出一条生态优先、绿色发展的新路子。

（一）提升优质生态产品供给能力

划定并严守生态保护红线。对生态保护红线方案进行优化调整，将生态保护红线落实到地块，明确生态系统类型、主要生态功能，通过自然资源统一确权登记明确用地性质与土地权属，形成生态保护红线全国“一张图”。在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，确保生态保护红线落地准确、边界清晰，完成生态保护红线划定和勘界立标。将生态保护红线作为相关综合决策的重要依据和前提条件，履行好地方保护责任。建立目标责任制，把保护目标、任务和要求层层分解，落到实处，各有关部门要按照职责分工，加强监督管理，做好指导协调、日常巡护和执法监督。发挥生态保护红线对于国土空间开发的底线作用，生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理。

开展生态保护与修复。实施生态保护与修复重大工程，以县级行政区为基本单元制定实施生态系统保护与修复方案，深入开展山水林田湖系统性保护修复试点工程。优先保护良好生态系统和重要物种栖息地，建立和完善生态廊道，提高生态系统完整性和连通性。分区分类开展受损生态系统修复，采取以封禁为主的自然恢复措施，辅以人工修复，改善和提升生态功能。按照陆海统筹、综合治理的原则，开展海洋国土空间生态保护红线的生态整治修复，重点加强生态保护红线内入海河流综合整治。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系。提出国家公园及各类自然保護地总体布局和发展规划，正式设立一批国家公园。完成自然保护地勘界立标并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。

（二）完善基础设施建设

有序实施生态移民工程。对有条件的地区逐步推进生态移民，推动人口适度集中安置，降低人类活动强度，减小生态压力。利用经济价值高、区位优势突出的中心区、功能齐全的城市规划区土地搬迁群众，合理规划布局安置区业态，在产业园区、商贸城、物流城等发展空间大，能激发搬迁户内生发展动力的区域安置。落实搬迁群众就学和就医问题，衔接迁出地和迁入地低保、医保和养老保险等问题。搬迁群众迁出后，闲置、废弃的农村集体建设用地及腾出的宅基地，根据实际情况大部分转化为生态用地用于生态保护和修复，在不影响生态环境情况下，少部分土地通过土地指标增减挂钩，产生的相应收益用于支持易地扶贫搬迁及迁出群众后期生活保障、生产发展。

加强生态退化地区基础设施建设。在生态退化地区的基础设施建设在规划设计时应充分考虑保护生态系统的整体性和完整性，尽量减少对生态环境的负面影响。在生态退化地区居民集中分布地区加强市政设施建设，补齐规模小、功能弱、布局散的短板，增强城镇综合承载能力和公共服务能力。结合生态退化地区的人口分布、城镇体系、产业布局、生态环境等因素，加强水资源控制工程、跨区域调蓄水工程和节水改造工程等水利工程建设，推进区域内骨干电网升级改造，合理规划布局能源通道，加快推进新一代信息基础设施建设，全面提升基础设施支撑水平。

健全防灾救灾体系。在生态退化地区重点加强气候、水文、地质等灾害预防预警能力，加快灾害监测地面网站基础设施建设和突发事件预警信息发布系统建设，提高自然灾害早期预警、风险信息共享及发布能力，提高灾害预警信息发布的准确性、时效性和社会公众覆盖率。开展生态退化区灾害风险隐患与减灾能力普查，建立灾害风险数据库，形成支撑自然灾害风险管理的全要素数据资源体系。

（三）推进“生态+”产业发展

探索“生态+”产业新业态。充分挖掘利用农业多种功能，大力推进水中经济、林下经济、山上经济等农林牧渔产品发展模式，加快发展农业观光体验、电子商务、文化创意等新产业、新业态，不断发掘产业附加值。推进生态与健康、旅游、文化、休闲的融合发展。深化旅游业改革创新，依托大景区，大力挖掘历史传承、人文题材，把美丽乡村旅游、红色旅游、节庆旅游、运动休闲、养生保健、“农家乐”“民宿”等串点成线、连线成面，配套发展导游、餐饮、购物等服务业，通过生态旅游业实现带动多产业发展。积极推进生态产品全产业链建设，按照纵向延伸、横向联结的思路，引入和培育龙头企业等产业链的核心组织，通过股权、品牌、战略合作等途径链接产业链各节点，推进一二三产融合发展。

做强区域生态产品公用品牌。加强生态产品品牌建设，提高品牌整合力度，推进绿色产品品牌标准化建设，把小品牌、散品牌、弱品牌整合成区域性生态产品大品牌，形成规模优势，统一标准、统一要求、统一宣传，扩大品牌知名度和影响力。加强品牌安全监管，坚持源头治理、标本兼治、综合施策，着力构建质量追溯制度、企业诚信机制、质量监管体系“三位一体”的安全监管模式。倒逼生产经营方式转变，推动产业可持续发展。建设生态产品标准认证标识体系。构建统一的绿色产品标准、认证、标识体系，实施统一的绿色产品评价标准清单和认证目录，健全绿色产品认证有效性评估与监督机制，加强技术机构能力和信息平台建设。

（四）完善有利于“外迁内聚”的基本公共服务体系

提高基本公共服务统筹层次。提高中央和省级财政向生态退化地区转移支付力度，转移支付资金重点支持提升生态退化地区公共服务水平，提高基本公共服务统筹层次，各级各部门完善企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善基本医疗保险制度，不断提高基本医疗保险统筹层级。巩固完善义务教育管理体制，增加中央财政对义务教育转移支付规模，强化省、市统筹作用。

以生态公益性岗位为抓手提高就业水平。加大生态公益岗位的扶持力度，推动生态保护与扶贫就业相结合，适度扩大生态公益行岗位规模，明确生态公益性岗位中央和地方事权财权分配机制，提高生态公益岗位收益保障水平，将生态公益性岗位向零就业家庭、困难家庭倾斜，加强就业困难人员就业援助，提高就业水平。全面落实小额担保贷款、岗位补贴、社保补贴、培训补贴、税费减免等扶持政策，重点支持城镇失业人员、失地农民和返乡农民工、大中专毕业生和转业退伍军人自主创业。加强培训基地建设，建设高级技能人才培训基地，构建技能人才培训网络。实施农民工职业技能提升计划和免费职业培训行动，提高就业基本能力。建立失业调控长效机制，防范和化解失业风险。

优化公共服务空间布局。通过易地搬迁实现人口外迁内聚，加强居民聚集区公共服务水平，通过公共服务布局引导人口布局改善，降低对生态系统的干扰，提升居民生活质量。推进城乡义务教育均衡发展和各类教育协调发展，进一步提高教育教学质量。鼓励普惠性幼儿园发展，加快实施学前教育推进工程。按照人人享有基本医疗卫生服务的目标要求，构建健康促进新模式，加快完善基层医疗卫生服务网络。规划建设加强疾病防治、妇幼保健、爱国卫生等公共卫生服务，加强重大传染病防治，提高卫生监督、应急救治、食品安全风险监测和突发公共卫生事件应急处置能力。

四、对策措施

加快建立生态产品价值实现机制，围绕完善市场化多元化生态补偿机制、建立生态产品市场交易机制、建立“生态+”产业市场规范制度等方面加强对生态退化地区的政策扶持。

（一）完善市场化多元化生态补偿机制

加大重点生态功能区转移支付力度，结合生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点完善补偿标准，提高草原奖补标准，向公益林补贴标准看齐，充分考虑成本上升因素提高造林等生态建设工程补助。推进横向生态向补偿，综合考虑生态产品供给地区的生态产品质量、付出的生态保护成本和损失的发展机会成本等因素，完善测算方法，建立横向生态保护补偿标准体系。进一步合理配置生态补偿资金，提高资金使用效率，建立奖惩分明的激励约束机制，对生态保护任务完成较好、生态产品质量提升的地区加大补偿力度，除资金奖励外，还可以在基础设施建设、公共服务供给等方面提供政策性倾斜;对于生态产品质量下降的地区，则不予补偿或扣减资金，更加合理的分配补偿资金，提升生态补偿效果。

（二）建立生态产品市场化交易机制

明确自然资源产权，遵循市场经济规律和市场机制原则，通过产权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等方式，促进生态产品权益的市场交易。从自然资源产权的角度来看，主要是确定各类转让、出租、抵押、继承、入股等权能归属。从环境产权角度来看，主要是合理开展环境产权的初始分配并建立统一规范的市场。大力发展绿色信贷，支持以林权、水权等资源类权益和用能权、碳排放权、排污权等环境类权益作为抵（质）押的绿色信贷。建立财政补助、金融机构融资相互协作担保机制，对于绿色信贷支持的项目，符合条件的按规定给予财政贴息支持。完善各类绿色债券发行的相关业务指引、自律性规则，积极推动金融机构发行绿色金融债券，支持符合条件的绿色企业上市融资和再融资，引导各类机构投资者投资绿色金融产品。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度，鼓励和支持保险机构创新绿色保险产品和服务。

（三）建立“生態+”产业市场规范制度

研究建立生态产品市场化交易的管理标准，依法依规保护生态产品市场的供需双方权益，建立品牌认证制度和市场信息发布制度，积极培育生态产品评估机构，完善生态产品交易流通的管理体系。加强品牌安全监管，坚持源头治理、标本兼治、综合施策，着力构建质量追溯制度、企业诚信机制、质量监管体系“三位一体”的安全监管模式。建设生态产品标准认证标识体系。构建统一的生态产品标准、认证、标识体系，实施统一的生态产品评价标准清单和认证目录，健全生态产品认证有效性评估与监督机制，加强技术机构能力和信息平台建设。

（作者单位：国家发展改革委国地所）