第三次分配：两条“铁律”三步“好棋”

徐永光

第三次分配的命脉在于自愿、透明，

有公众广泛参与，善款善用，不断做大慈善蛋糕

最近，中央财经委员会会议提出构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，以实现共同富裕的目标。追求效率与公平的统一，实现共同富裕，是社会主义核心价值观的重要体现;而把第三次分配列入基础性制度安排，令公益捐赠、民间慈善实现破圈，成为全社会关注的热门话题。

关于第三次分配的鲜活案例

我国经济学界和公益慈善界比较早关注到第三次分配问题。2004年，我与时任中华慈善总会会长范宝俊在全国政协十届二次会议上提交《提案》，谈到了三次分配：“社会分配机制，应包括三个层次：第一次分配通过市场，按照竞争性原则进行，出现贫富差距;第二次分配通过政府，按照强制性原则，以税收和社会政策调节分配，缩小贫富差距;第三次分配通过社会，按照志愿性原则进行公益捐赠，通俗地说就是‘富帮穷。正是通过‘三次分配使社会资源分配趋于公平。”提案强调，三次分配需遵循市场——竞争性原则、政府——强制性原则、社会——志愿性原则依法合规有序进行。

《提案》把救助贫困地区失学儿童的希望工程作为第三次分配的现实案例：“中国青少年发展基金会希望工程捐款每支出100元，就有89.8元从城市转移到农村;有87.7元从发达地区转移到贫困地区;有88.2元从中高收入阶层转移到收入阶层。”

上述数据，来自于《希望工程效益评估报告》，这是国家科技评估中心（联合国技术评估机构唯一中国会员单位）在希望工程10周年（1998年）的时候做出的。

对希望工程的捐款是否出于自愿的问题，97.8%的个人捐赠者回答“是自愿”，0.6%说“不是自愿”，1.6%表示“说不清楚”。集体捐赠者的回答与此类似。

希望工程募捐不仅强调自愿原则，还设计了公开透明的一对一资助模式。每一笔捐款都有明确的资助对象，每一笔捐款背后都有一双监督的眼睛。公开透明、公众参与和直接监督成了希望工程最好的“保护神”，而希望工程的成果呈现又进一步激发了公众的参与热情。

最令人欣慰的是，在2008年汶川发生8级地震时，地处四川重灾区的146所希望小学新建校舍零死亡，堪称奇迹。由中科院青年捐建的北川希望小学与当时伤亡惨烈的北川中学仅一墙之隔，地震中希望小学原有旧楼全部坍塌，新捐建的教学楼岿然不动，439名师生全部安全转移。造就这一“奇迹”，有赖于希望小学建设有一套严苛的质量监控和验收程序，青基会系统、地方政府和捐款人都是这个监督系统的责任人。

又比如，由香港民众发起的苗圃行动为内地捐建了数百所希望小学，他们会在希望小学建成后组织志愿者参与验收。验收时，志愿者带着皮尺，丈量建筑面积与设计图纸是否有误差。在验收某省一所希望小学时，他们发现建校地点变了——这是因为当地政府调整学校布局，没有与捐赠者和捐款受理方中国青基会沟通。苗圃行动认为，这是违约行为。我当时作为中国青基会负责人，立即承认违约，未待善后问题处理，就先由中国青基会给苗圃行动退回了全部捐款。

《评估报告》的重点是对希望工程直接效益的评估。关于“希望工程的救助是否减轻了受助学生家庭的负担”这个问题，受访的543名受助生家长中，65.7%的家长表示“希望工程助学金切实减轻了家庭的负担”;34.1%的人表示，“负担有所减轻，但是孩子上学还是有困难”;0.2%的家长说，“钱太少，给和不给无所谓”。

除此以外，针对希望小学的办学条件、生源和师资、地方对基础教育的重视程度、对促进精神文明建设发挥的作用等方方面面，评估报告都进行了調查、分析和评价。

可见，第三方评估是确保捐款使用（即第三次分配效益）的必要环节。企业投资的效益，要拿财务数据说话;政府财政支出，也有严格的事前审核、事后审计制度。但是，公益资助往往是捐赠方或捐赠执行方说了算，受助方几乎没有什么选择权和话语权。“情怀最伟大，过程很享受，结果不重要”的烂行布施现象在公益行业殊为常见，白白浪费了许多捐赠。因此，对于第三次分配，全社会需要形成一种共识：对于没有经过效益评估的公益项目，不可轻信;由资助方任性决定“撒钱”的公益模式，应该杜绝。

当年，中国青基会专门筹集了100万元专项资金，用于希望工程的效益评估。在上世纪90年代，这是一笔巨款。现在“翻旧账”，是因为上述数据放在今天依然有非常重要的借鉴价值。

自愿、透明是“铁律”

中国所有成功的公益品牌，都恪守自愿和透明两条“铁律”，把社会信任作为生命线。

当下中国社会，最缺的不是钱，而是信任。民以食为天，食品安全这个天大的问题到现在都没有解决好，市场制造的信任危机，莫此为甚;在政府层面，官员腐败频发，反腐一直在路上。公益慈善已经成为社会信任的最后一道防线，如果这道防线也被突破，中国将不可避免陷入习近平总书记在2014年提请党内警惕的“塔西佗陷阱”。

10年前发生的“郭美美事件”，正是“塔西佗陷阱”的真实案例，其负面影响至今没有消除。郭美美并没有花过红十字会一分钱，只是几句不靠谱的话祸及红十字会。其后，任凭你怎么说，包括独立调查、专业人士背书，公众还是不依不饶。时任中国红十字会领导赵白鸽无奈叹息：“一个小女子毁了百年老店。”

小女子哪来如此能耐？事实上，红十字会吃亏就吃在透明度不够这个问题上，媒体的推波助澜亦“功不可没”。这个事件影响之大，居然成为国际研究领域的中国案例。这样的悲剧，千万不要重演。

在第三次分配制度构建中，是否坚守自愿的原则，同样关乎成败。2014年全国两会前夕，一位全国人大代表发表了一段“高论”：“慈善立法什么概念？每个人的工资，必须要有一笔钱给慈善公益，就像现在纳税一样。”这位代表还拿出了一份“开征慈善税”的议案，一时引爆舆论热点。

情急之下，我写了一篇文章《以权谋捐可以休矣》，以习近平总书记“要把权力关在笼子里”为理据，针对一些地方党政部门用行政手段大刮“慈善风暴”，对企业和城镇居民进行地毯式派捐，把慈善当成“第二税源”的现象，指出“以权谋捐的过程是绑架民意，伤害爱心，后果是掏空社会，搞死慈善”。文章还引述了民政部老部长、中华慈善总会创会会长崔乃夫的话：“这是对慈善事业的破坏！”

慈善捐赠依法属于民间公益行为，对于“以权谋捐”、用行政手段派捐，法律是明令禁止的。《公益事业捐赠法》第四条规定，“捐赠应当是自愿和无偿的，禁止强行摊派或者变相摊派”;同时还规定，只有 “在发生自然灾害或者境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠”。这里把“捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时”作为前提，因此主动动员给政府捐款亦于法无据。

《慈善法》第三十条的规定更为严格：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动”，连政府“可以接受捐款”都没有出现。《慈善法》第三十二条规定：“开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派”;第一百零一条规定：“开展募捐活动向单位或者个人摊派或者变相摊派的，由民政部门予以警告、责令停止募捐活动;对违法募集的财产，责令退还捐赠人;难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的;对有关组织或者个人处2万元以上20万元以下罚款。”

对于公权力而言，“法无授权皆禁止”，但这一条规矩在慈善捐赠领域常常被抛到脑后。很多事实已经证明，公权力介入第三次分配，不仅难以做到“自愿”，也不能保證“透明”，带来的必然是风光一时，但伤害长久，后患无穷。

第三次分配作为基础性制度安排，是在国家政策支持引导下的民间行为。民间的事情民间办，政府依法监管，奖优罚劣;社会自觉监督，用脚投票;慈善行业订立行规，自清门户;慈善组织公平竞争，优胜劣汰。让自愿和透明两条“铁律”真正成为捐赠文化的自觉，让第三次分配制度的构建不走弯路。在制度保证上，应该认真贯彻落实习近平总书记在中共十八大提出的“尽快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。

32年前开始的实谓“穷人帮更穷的人”的希望工程，尚且可以动员社会广泛参与，在中国已经成为世界第二大经济体的今天，社会组织在第三次分配制度构建、实现共同富裕目标中更应当有所作为。

公众参与，培育第三次分配根基

民间公益的根基在于公众参与，第三次分配同样如此。这个原本不是问题的问题，最近却被一些人误读为要“劫富济贫”。无论是误读还是误导，都是非常有害的。在这里，我还是用希望工程的案例来说明。

希望工程实施之初，只向公众募捐：捐款20元可以资助一名失学儿童一个学期的书本杂费，捐款人都会收到受助儿童的感谢信。1992年，我们推出“希望工程百万爱心行动”，开始了1对1结对救助模式，一次性捐款人民币200元，可以帮助受助儿童完成小学学业，受助孩子与捐款人建立通讯联系，报告学习成绩。结果，当年希望工程结对资助失学儿童突破了32万，达到过去三年总量的10倍。

“希望工程向社会揭示了中国农村地区教育发展和数百万儿童因家庭贫困而失学的严重现实，而儿童问题、教育问题、贫困问题，正是社会最为关注的热点。希望工程聚合了这三大需求，建立了以需求为导向的资源动员管理机制。让需求—刺激—供给（捐款）—反馈成为一个不断放大的良性循环系统。在这一个系统中，捐款人有强烈的参与感和成就感。贫困地区受助儿童的成长，满足了他们精神上的需求，供给者同时又成了需求者。捐、受双方互为需求，互为供给，双向受益”——以上是我当年对希望工程需求导向和公众参与产生无可抑制热情的一份心得记录。20年后听到国际公益专家何进讲“公益要形成一个闭环系统”，这与“不断放大的良性循环系统”乃是异曲同工。

1992年，邓小平同志以“一位老共产党员”名义，两次匿名为希望工程捐款5000元。广西百色地区的25名失学儿童，因为邓小平同志的捐款而得以重返校园。25名孩子“写给邓爷爷的感谢信”经媒体披露后，带来了难以估量的社会影响。领导人不是运用权力，而是尊重慈善事业的规则，以一名普通共产党员身份参与，不仅产生了“不令而行”的强大号召力，还彰显了民间公益的纯粹性。

在希望工程实施30周年的时候，习近平总书记肯定了希望工程“创新社会动员机制”的价值。这个评价同样适用于所有的民间公益事业，完全可以作为第三次分配的一个重要评价指标。

中国第三次分配的规模尚小，还有巨大的发展空间。2019年美国慈善捐赠为4496.4亿美元，占该国当年GDP2.1%。与之相比，中国在慈善捐赠绝对数上相差18倍，占GDP比重上相差12倍;在捐赠人结构上，美国的捐赠82%来自于个人，15%左右来自基金会，来自公司的捐款不超过3%，而在中国的捐款总额中，公司占到60%以上。这些数据给了我们两个提示：其一，假如中国年捐赠总量达到GDP的1%，就会过万亿，为当下规模的六七倍;其二，捐赠比例结构需要改变，公众参与有巨大提升空间。

公益捐赠是第三次分配的源头，主要来自私人自由支配的财产。在美国，无论富人、中产阶层还是穷人，一般会拿出个人收入的2%捐献给慈善。慈善家很少拿公司的钱做捐赠，而是捐献个人财产，包括股权和遗赠。企业财产为股东所有，并非经营者自由处置的财产，因此动员企业捐款需要谨慎。

企业首先应该履行好法定的社会责任，包括给消费者提供合格产品，保障员工权益，保护环境、依法纳税和维护股东权益。企业把蛋糕做大，已经在为第一、第二次分配“造血”，为共同富裕贡献了力量。慈善捐赠，是企业自愿担当的社会责任，不应强制;派捐逼捐，道德绑架，杀鸡取卵，是打着第三次分配的旗号对第一、第二次分配釜底抽薪，切不可为。对于中国的企业家来说，也要有自己的定力，先做企业家，再当慈善家，不可本末倒置。

善款善用，提升效率

第三次分配显然有助于缩小贫富差距，但最忌讳成为慈善资金“搬运工”，从富人口袋里拿钱，装进穷人口袋。美国慈善家卡耐基在《财富的福音》中曾说过：“当今富人的罪恶不在于他们吝啬，而在于他们烂行布施。”国际上有许多研究文献表明，在资助行为中，如果受助者不是积极参与者，所有资助投入的结果都是负面的。

我曾有过一段痛心疾首的经历。汶川地震过去约一年后，我去了一个重灾区的村子。这个村的灾后重建主要由政府投资、对口援建和公益捐赠。宽展的水泥路修到了村口，新房盖得非常漂亮，而进到村里，却全是烂泥路。那天我住在村里，正好遇上大雨，夜里走路只能在泥水中趟。我问村民：“怎么不修家门口的路？”回答：“等政府”;再问一户家门口就是斜坡的村民：“下雨天出门很危险，会滑倒的”，回答依然是“等政府啊”。而村子里到处有地震后的碎砖瓦砾，灾后重建一年了，村民连用这些碎瓦砾给自己家门口临时铺铺路、举手之劳做点于己方便的事都不愿意，只因为有“万能的政府”。这岂止是“养懒”，实乃人性泯灭。那天夜里，我只能用“心里滴血”来形容自己的心情。

第三次分配肯定需要帮助弱势群体，但怎么帮？我们需要搞清楚给他们造成困境的原因。如果是机会不平等，比如生存条件艰难，应当和他们一起来改善生存发展条件;如果是他们自身能力缺乏，要给他们“赋能”。

农业大学教授李小云在云南西双版纳河边村做公益，精准扶贫，把政府的农民房改造项目做成“瑶族妈妈的客房”，吸引外来休闲者，让扶贫投入转化成村民的财产性收入。这是用少量第三次分配的捐赠资源，撬动和转化第二次分配的政府投资，创造出可以自我造血的第一次分配的商业模式。在这个过程中，村民自始至终积极参与做自己的事，不懂的可以学，干得不好可以改进，勤能补拙，投入和产出是成比例的。

我也参加过一些乡村振兴的调研和讨论，期间总要强调一点，“乡村如何振兴，可能很难说清楚。但‘乡村振兴，村民主体这一条是清楚的。其他方面，无论是政府投入、公益捐赠或商业投资，都是外部力量，不能越俎代庖，反客为主。”

有许多社会问题和民众需求，还没有商业机构来解决和实现产品供给，政府也还顾及不到，就可以由第三次分配的公益慈善去“托底”，或者说是先行一步——发现和解决社会问题，是公益机构的天职。比如，有些大病医保无法报销，或报销后老百姓需要承担的部分仍然很多，公益慈善可以介入，这叫急难救助。

又比如，现在义务教育可以免费，但是学前教育还是以自费为主，一些乡村儿童没有条件上幼儿园，特别是在少数民族地区，没有经过学前教育的孩子，小学一年级时完全听不懂普通话，真要“输在起跑线上”。解决学前教育难题，对于这部分孩子来说，是带有“抢救”性的、关乎贫困代际传递的问题。浙江新湖集团捐赠7000萬元，与云南怒江州政府合作创办“新湖乡村幼儿园”，在怒江州实现乡村幼儿园全覆盖。该项目获得2021年“中华慈善奖”，实至名归。此外，中国发展研究基金会是乡村学前教育公益实践的先行者，他们发起的“一村一园：山村幼儿园计划”，已经让25万名儿童受益。

第三次分配在发展社会服务、社会福利事业方面，大有可为。要鼓励社会力量发展社会服务和福利事业，这里所指“社会力量”不是商业，而是“非营利社会组织”。鉴于鲜有公益捐赠来创办这些事业，实际上是商业机构办“公益”。民办教育、医疗、养老等机构在民政部门注册为“民非”机构，实际上是拿到了办学、行医许可和养老牌照，背后操盘的基本是企业。我称这种现象为“假私济公”——“假”字本意不是真假，而是“借力”。如果没有这种变通，就不会有今天这些领域民办服务事业的发展。

如今，企业操盘办公益的局面有望得到改变。君不见，在中央第三次分配的号令和舆论推动下，全社会的捐赠热潮很快到来。腾讯、阿里两家互联网平台先后宣布投入千亿用于第三次分配。钱怎么花？据我所知，两家机构正投入很大力量做调查研究评估论证，将在推动社会创新、发展科技公益和社会服务方面做大文章。

美国的非营利部门承担了大部分的社会服务事业。美国的医院系统主体是公益性的，其中私立非营利医院占85%;美国排名前十位的大学都是私立（非营利）大学。这些大学一开始是教会或慈善家出资，如哈佛大学命名是为了纪念约翰·哈佛牧师;斯坦福大学是铁路大王斯坦福投资、芝加哥大学和洛克菲勒大学是石油大王洛克菲勒出资，现在与这些机构与家族几乎没有什么关系了。在美国，非营利机构并不是单靠捐款维持的，在其总支出中，大约两成来自捐款，三成来自政府购买服务，五成来自服务收费。非营利机构创造的GDP接近全国的10%，吸纳就业占全美10%，工资支出占9.2%。社会办教育，香港堪称世界之最。香港中小学90%以上是非营利机构，公立中小学只占非常小的比例。

我国在教育、医疗、养老、社区服务以及文化、体育、科研公益等领域依然存在需求大、供给不足的问题，要进行供给侧结构性改革。把第三次分配的资源引向这些领域，有巨大吸纳消化空间，社会企业，影响力投资将借势蓬勃发展。

投资理财，做大第三次分配本钱

基金会中心网的数据显示，目前我国慈善基金会总数为8736家，按照最低限注册资金200万元设立的为4725家，占比54%，这表明，微型化是中国基金会的基本态势。此外，全国慈善资产（基金会+慈善会）已经超过2000亿人民币，这些慈善资产主要存放在银行，大部分没有从事国家法律、政策允许的投资理财活动，年度收益不到2%，低于通货膨胀率（CPI）2.5%，说明慈善资产在缩水。

两个数据的呈现均与慈善组织税收优惠政策不落实相关。2009年11月，财政部、国家税务总局发出《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》和《非营利组织企业所得税免税收入范围的通知》。关于非营利组织免交企业所得税的收入范围，“孳生的银行存款利息收入”包括在里面，但没有包括投资理财所获得的收益。该通知发出以后，24家基金会联名致函财政部和国家税务总局，质疑两个政策规范性文件违反了上位法。因为文件出台并未按上位法规定征求民政部的意见，故文件制定部门的主体资格存在瑕疵，请求国务院对此进行合法性审查。但此事没有了下文。

2016年全国人大通过的《慈善法》第七十九条规定：“慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。”依据我国《企业所得税法》和《个人所得税法》，目前，慈善组织的捐赠收入是免税的，捐赠者无论是企业还是个人，均可享受税前扣除的优惠。我国在这个方面的政策与世界各国通行的让渡国家税收、鼓励慈善捐赠制度相比，并不落后。但是，基金会捐赠资产投资理财收益需要缴纳25%的企业所得税，这就成为了慈善事业发展的巨大障碍，我国新办大型基金会就此却步。

一些打算拿大钱办基金会的人咨询我，我给他们的忠告是：按照登记机构最低限出资，最好200万元打住，拿到慈善组织牌照就行。至于基金会公益支出，需要多少就往里面捐多少。企业和个人捐款，都可享受税收优惠。假定企业有利润1亿元，捐赠额在应税所得之12%以内，可以税前扣除。具体说来，你本需纳税2500万元，捐赠1200万元后，应税额由1亿元变成8800万元。你所捐1200万元中，有300万是政府税收让渡。个人捐赠的税前扣款额为应税额的30%，激励力度更大。

如果有人愿意拿出完税后的10亿元现金去做基金会，以后就用这笔本钱做慈善。那好，你把钱放在银行账上，利息收入可以免税，但肯定入不敷出，必须去投资理财。即便你的投资收益做到10%，也是“死路”一条。一亿元收入需要缴纳2500元万企业所得税，还剩7500万元，而《基金会管理条律》规定的非公募基金会年度公益支出需要达到注册基金的8%，即8000万元;另加支出额10%的管理费，总支出要达到8800万元，还亏1300万元，只好吃掉本金。到了年检，该基金会登记基金10亿元，现在变成了9.87亿元，年检结果为不合格。年投资收益10%算是丰年，到了欠年呢？你就等着关门吧。

以上是依据《基金会管理条例》所做的分析，后来有关部门对大基金会的支出比例虽然有所下调，但也要达到上年资产的6%以上。

慈善捐款的收益只能用于慈善，收益越多慈善就会做得越大，但为何此处非要挂着“留下所得税”的拦路牌？有人说，慈善资产投资收益免税，会影响市场公平竞争。实际上这种现象并不存在。因为慈善资产的投资增值主要是通过第三方委托投资，获得资本利得收入，并非直接办企业参与市场竞争。如果慈善机构直接兴办与之服务相关的企业，则应按照相关行业的税制依法纳税。

还有一种说法，给慈善资产收益免税会影响国家税基。这是算错了账。在捐赠端，捐赠越多国家让税规模越大，如果说影响税基，是发生在此端。慈善资产是个人或企业经国家免税后形成的资产，假定中国有万亿慈善资产，其中5000亿持有者作为机构投资人，通过委托投资进入资本市场，其撬动的市场（企业）规模可能是好几倍，这无疑会增加国家税基，而非消减。我国社保基金在资本市场上表现出色，从未听说社保基金收益免税影响了国家税基。

在世界上的其他大多数国家，慈善收益几乎都是免税的。美国的基金会非常发达，私立基金会投资收益只需缴纳1%～2%的消费税，且年度支出只要达到上年资产总额的5%即可，这其中包括行政管理费用。三十多年前，福特基金会资产有80亿美元，在这期间他们支出120亿 ，现在账上还有140亿，就是在有效投资和税收优惠支持下做大的。

国家政策选择需要趋利避害。因为税制障碍，中國不会有大基金会，也留不住、吸引不了大额慈善资产。现在中国规模在几百亿、几十亿的慈善机构、包括马云、马化腾、陈一丹、雷军、黄铮、王兴等企业和家族基金会都设在海外。据我所知，牛根生在国内注册的老牛基金会因一笔投资收益，被追缴了2.5亿企业所得税和800万滞纳金。

税收优惠不落实也制约了慈善信托的发展。民政部慈善中国信息平台的公开数据显示，从2020年9月1日到2021年8 月31日，全国备案慈善信托只有178单，对应慈善信托规模1.88亿元。其中2021年1-9月已备案完成87单，合计备案财产规模1.31亿元。五年来，累计备案的慈善信托数量为633单，财产规模34.87亿元。其发展规模远远低于预期。

慈善组织收入和慈善信托均属于《慈善法》规定的税收优惠范围，目前与《慈善法》不配套的部门性规定亟须修正。一旦我国慈善资产保值增值收益可以免税，慈善信托免税政策得以落地，“制度开闸，财源滚滚”，十亿、百亿级家族基金会和慈善信托将纷纷出现，海外慈善资产大规模回归亦乐观可期。

留住慈善资产，壮大慈善资本，助力第三次分配，切实落实慈善组织税收优惠制度，实乃当务之急。

（作者系南都公益基金会名誉理事长，国务院参事室特约研究员，

第九、第十届全国政协委员，联合国可持续金融顾问委员会委员。）