PPP 项目全过程商务控制的重要性和必要性

赵建军

（中电建建筑集团有限公司，北京100000）

1 引言

对投资类项目全过程进行商务控制可以将各种风险消灭在萌芽阶段，将风险损失降到最低。全过程商务控制，指的是利用全面风险的相关理念对风险进行识别、评估以及防控，并利用各种有效控制策略评估与控制各种风险，进而实现商务控制流程的优化，从而促使工程良性推进，为投资回收打下基础。

2 全过程商务控制的相关要素

2.1 内部环境

内部环境指的是商务内部控制体系，员工对公共私营合作（Public Private Partnership，PPP）项目的相关认识均由此来，也就是说内部环境可以影响员工对投资类项目的认识深度。控制环境指的是对建立、加强或者削弱特定政策、程序以及效率所产生影响的各种因素。其中，内部环境的范围主要包括对诚信和道德价值观念的落实、对胜任能力的重视、管理层的参与程度、管理理念以及经营风格等，以上方面都和企业内部控制制度的建立息息相关，由此可见，内部环境在控制要素中所占比重较大。

2.2 控制活动

控制活动是实现内部目标控制的重要手段之一，主要是在保证管理指令完全落实的前提下所执行的控制政策与程序。投资类项目要实现运营，首先要根据控制政策和程序进行项目的拟定，这样才能帮助管理层保证其控制目标得以实现。控制活动是企业对项目进行风险评估过后的措施实施环节。控制活动主要存在于投资类项目管理过程中，也出现在管理层与各部门功能组织中。

具体地讲，控制活动就是根据投资类项目的实际情况，将之前的基本控制根据其特性进行区分，之后形成具有针对性的应对风险手段，该方式主要服务于投资类项目内部控制目标的实现，由此可见，在投资类项目的内部控制中，控制活动是实施层面的重要组成部分。

3 PPP 项目模式对我国财政压力的影响

3.1 积极作用

3.1.1 改善预算软约束，加强地方债控制

我国投资类项目预算问题是常见的问题，很多地方政府为了提升政府公信力，增加政绩，不断地进行融资，且往往会开展超过预算的项目。在修订后的《中华人民共和国预算法》规定实施之前，地方政府的很多债务都没有纳入预算管理中，这部分债务不能被上级所监督掌控，就会产生一定的风险。

而要实施PPP 项目，往往都需经过一系列详细的设计和规划，因此，在该项目类型中，融资环节取代了传统的政府信用背书，从而让部分风险视线分离。在具体操作过程中，因在PPP 项目进行前，政府出资与社会资本出资在项目初期就已经商定好出资比例以及风险控制等问题，所以，这可以在一定程度上对政府的资金进行控制，该过程也提升了资金趋向的透明度，有利于上级部门的监督管控，可以帮助地方性政府更好地对地方性债务进行控制。

3.1.2 平滑财政支出减轻政府融资压力

因为我国PPP 项目模式发展较晚，存在许多不完善的地方，因此，PPP 项目并不适用于所有的工程性项目。在我国，该模式主要应用于民生工程，例如，市政工程和交通建设工程。这类工程和其他建筑工程的特性一样，周期长，且回报不稳定。与其他工程的区别在于，该类工程的投资金额较大，属于准公共产品。如果这类工程由社会资本力量直接承建，会出现影响力不足，那么该工程的使用寿命会受到影响。如果该类项目由政府部门全部出资筹建，则会带给政府较大的经济压力，且融资的利息金额较大，影响政府财政管理。

PPP 模式可减轻的压力具体体现在以下2个方面：

1）政府不需要全额出资，通过与社会资本力量合作，在拓宽融资渠道与资金来源渠道的同时，不需要承担全部的经济压力与经济风险。

2）在使用者付费的回报机制下，政府部门不需要承担所有的支出责任。换句话说，即使政府在付费和可行性缺口补助的回报机制下，政府部门也不需要承担传统模式下，从项目建设开始，到运营期间所产生的融资利息，因此，地方政府的财政压力会有所减少。

3.2 消极作用

3.2.1 对财政风险管理的负面影响

风险分配与风险转移是PPP 项目模式的特点，政府部门与社会资本力量合作的同时，成本较低的一方可以承担双方都可能会承担的风险，风险承担能力强的一方承担双方都不能承担的风险，但这并不意味风险降低或者风险消失。

对于政府方面来讲，PPP 项目模式中，其承担的隐形责任要比社会资本力量更多，如法律风险、政策风险、土地税收风险等。以上风险会贯穿整个PPP 项目，从设计到项目生命结束，一直存在。所以，政府在进行PPP 项目招标时，会对社会资本力量进行严格审核，以将风险控制到最低，将该责任转化为负债。由此，可以得到PPP 项目的债务矩阵（见表1）。

表1 PPP 模式债务矩阵

从表1 可以看出，政府可以直接度量的风险有直接显性负债与直接隐形负债，但是，该负债模式中存在一定程度的不确定因素，如果要进行风险评估，评估结果可参考意义不高。对地方政府而言，这笔债务的风险性不能确定，所发生的时间也不确定，不利于政府的债务风险管理[1]。

3.2.2 过于依赖PPP 模式可能存在过量投资

目前，我国的基础设施建设还没有完全完成，地方政府还需要对此进行规划建设，但是资金成了大问题，融资的压力过大，且利息高，融资平台并不多，是目前政府部门遇到的主要问题，也是政府选择与社会资本力量进行PPP 项目最主要的原因，因为PPP 模式可以有效解决地方性债务压力。

但是，在使用PPP 项目模式缓解政府财政压力的同时，预算约束和财政限制依然存在，政府部门的支出责任很难直接规划到预算控制中，此外，PPP 项目的建设周期长，有的项目甚至要十多年才能完成，地方政府人员为了提升自己的政绩，通常会采用PPP 项目建设的短期行为，若长此以往，会导致投资过量。

4 投资类项目全过程商务控制中存在的问题

4.1 缺乏风险意识

投资类项目风险贯穿于整个项目，这些风险阻碍了项目的推进与发展，因此，投资类项目要密切关注各个建设环节的风险，并对这类非风险进行科学评估，风险评估可以帮助投资类项目量化风险，在风险发生之前做好防范措施。

4.2 授权审批制度不完善

各参建单位完善的授权是项目资料合法合规的前提，然而当前我国在这一方面存在的不规范行为主要体现为：（1）未规定授权审批流程；（2）无书面审批单；（3）没有按规定完善投资类项目的货币资金内部控制；（4）没有货币资金业务严格的授权审批制度；（5）没有投资类项目管理岗位规定或指派业务人员办理有关现金结算的经济业务；（6）没有明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施。

4.3 信息的沟通与交流体系不完善

投资类项目的商务部门是该项目的主要部门，而商务控制活动所涉及的部门较多。因此，各部门之间的沟通尤为重要。优化信息与沟通系统是大势所趋，是保证投资类项目在运营过程中出现问题时能够及时做出应对的基础[2]。

5 优化投资类项目全过程商务控制的相关策略

5.1 完善内部环境

要提高投资类项目管理层对内部控制的认识程度，需要提升内部控制环境，可以从提升管理层人员知识体系入手。在具体的实际操作中，可以在投资类项目中开展管理层员工关于内部控制的专业学习，进一步实现自上而下的内部控制策略，从而完善内部控制制度。

5.2 增强风险意识，完善风险评估机制

投资类项目风险防范机制作为投资类项目管理的预防机制，通常需由专门员工负责商务信息的归集、录入及评估。对此，成立专门的风险控制小组非常有必要，因为风险控制小组有特定的工作方式，可以对风险识别，且在处理过程会有专门的流程，能够及时处理出现的问题。

投资类项目的风险往往会存在于项目立项、建设、运营、回收各个阶段。例如，在立项阶段是否合法合规办理手续、手续是否及时和完整，会直接影响项目建设期的顺利推进和项目审计的进程。由此可见，各个环节的风险是互为条件、环环相扣的。所以，风险的及时化解，问题的及时处理，都是商务控制的重要工作环节。概言之，全方位、全过程商务控制的关键点在于提高风险防范意识并完善相关机制。

5.3 加强相关部门的信息沟通

加强与相关部门之间的信息沟通工作，可采取的措施有以下3 方面：

1）加快投资类项目的信息系统建设；

2）加快合同管理系统、客户信息管理系统等管理模块的集成工作；

3）对已有的模块要提高在流程中的普及，从而有效提高项目信息管理的电子化水平。

6 结语

在经济新常态以及城镇化发展加快的背景下，地方政府的融资需求增加，这意味着要以另外的方式缓解融资压力。对此，政府引入地方资本力量参与到公共服务建设中，已成为以后政府性项目发展的必然趋势。目前，在中央的大力推广之下，我国各个省份都积极参与PPP 项目建设，在短短几年时间，入库项目超过7 000 个，总投资额超过110 000 亿元人民币。与此同时，由于在积极实施PPP 项目过程中，往往会面临不可小觑的风险，且这些风险会贯穿整个PPP 项目建造周期以及生命周期，故而不论是政府部门还是地方资本力量都要警惕其带来的风险，并采取对应的预防与解决措施。