新疆公共卫生服务均等化研究

□文/徐 荣 唐先滨

（新疆大学政治与公共管理学院 新疆·乌鲁木齐）

［提要］本文通过科学构建指标体系，分析健康中国战略背景下新疆地区基本公共卫生服务均等化实施情况，指明公共卫生服务资金投入差异明显、城乡居民卫生资源不均等严重、卫生资源配置不合理、卫生资源利用效率差距大等问题。并提出统筹全疆健康事业发展、推进公共卫生服务下乡、均衡配置医疗卫生资源、提高卫生资源利用效率等建议。

一、引言

人民健康是实现美好生活的基础，基本公共卫生服务是国家公共服务中的重要内容，全民健康是全面小康的重要基石，是全面建成小康社会的核心目标，实现基本公共服务均等化是2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。新疆地区的公共卫生事业发展取得了一定成绩，但制约其公共卫生服务事业发展的体制性、机制性、结构性矛盾仍然突出。公共卫生服务供给质量和能力与满足群众日益增长的多样化的健康需求还有差距。通过横向与全国平均水平对比、纵向比较新疆与全国在四个健康水平指标上的比率变化，可以肯定新疆居民健康水平已经实现明显的提升，有望在2030年基本实现国家设定的健康指标。

二、新疆公共卫生服务均等化存在的问题

公共卫生支出是衡量地方政府在公共卫生领域投入的重要标志，政府在公共卫生领域的预算对于地方卫生事业发展有着基础性的影响。同时，地区和城乡间不同的经济发展水平也对居民享受公共卫生服务的水平与质量有较为明显的影响。中央和新疆不断在推进公共卫生服务均等化上投入资金、出台政策、制定标准、调控体系、配置资源，地区固有的基础与实现既定标准之间的差距在弥合，但地区间的差异却在加剧。不同发展水平的地区与城市之间卫生资源的利用效率差异拉大。

（一）公共卫生服务资金投入差异明显。推进公共服务均等化，需要更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们公共产品和服务的需要。新疆地区卫生健康公共支出逐年增长，但增长率不够稳定，2013年较2012年增长26%，而2016年较2015年增长率仅为4%。全国平均卫生健康支出占比一般公共预算支出稳定在8%左右，2015年新疆卫生健康投入为244.01亿元，占其一般公共预算支出3，804.87亿元的6.1%，而后这一比例在下降。

克拉玛依市、哈密市、阿勒泰和和田四个地区在辖区面积、人口数量和经济能力上均有明显差异，地理位置分别处于新疆中北部、东疆、新疆最北处和南疆，有充分的地域代表性。以上四个地州在一般公共预算支出和公共卫生财政支出上差距明显，且在公共卫生财政支出占一般公共预算支出的比重（百分比）上也呈现出较大差距。人均公共卫生支出是该地方公共卫生支出总体与人口数量的比值，反映该地方居民所享有的公共卫生服务价值、水平和质量。以上四个地区人均公共卫生支出分别为1，592元、1，339元、1，442元和1，141元，人均地区生产总值分别是：153，647元、86，805元、43，464元和12，094元。人均公共卫生支出比人均地区生产总值是一地区居民在公共卫生领域的“恩格尔指数”，是该地区居民在公共卫生领域的支出占人均生产总值的比重，体现该地区人民所享受的公共卫生服务质量和水平，以及可提升空间。数据显示了南疆和田等地区人均公共卫生支出比人均地区生产总值较高为9.43%，与其他北疆与东疆地区（如克拉玛依1.04%）差异悬殊。

（二）城乡居民卫生资源不均等严重。城乡居民的经济实力强弱影响着公共卫生服务水平的高低，城镇人口和农村人口在公共卫生服务资源享有和使用上差距较大。以财政分析提到的四个典型地州为例，从全疆人均生产总值排名第一的资源型城市和第十四位的全国重点贫困地州，分析人均公卫支出比人均地区生产总值和乡村人口比城镇人口的两组数据，发现这两者之间呈现出一定的比例关系，如图1所示。城镇人口居多的地区人均地区生产总值要高于农村人口居多的地区，且在人均公共卫生支出上也要高于农村人口居多的地区。（图1）

图1 人均公卫支出比人均地区生产总值和乡村人口比城镇人口统计图

农村人口与城镇人口的比值和当地居民所享有的公共卫生投入与人均地区生产总值的比值之间有这样的解释关系：一是因为政府对于公共服务事业投入的公平性考虑因素，人均公共卫生支出相比较人均地区生产总值来讲在各地州之间变化不大，在模型考虑中可以忽略人均公共卫生支出的微量的大小差异；二是农村人口占比越多，农村人口与城镇人口比值越大，人均地区生产总值也就相对农村人口占比较小的地州越小；三是农村人口占比越少，人均地区生产总值就相对农村人口占比较大的地州来说越大。综合看来，如果忽略掉较小的各地州之间的人均公共卫生支出差距，就能得出以上两组比值的相关性。

（三）卫生资源配置不合理。根据国务院办公厅于2015年3月印发的《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，制定了“2020年全国医疗卫生服务体系资源要素配置主要指标”。南疆和北疆在人口数量分布上规模相当，均为1，100万左右。从公共卫生服务系统的资源分配体系来看，各地区每千人口享有公共卫生服务资源的差异很大。国家2020年全国医疗卫生服务体系资源要素配置主要指标中，每千人口机构数为1.2，每千人口床位数为6，每千人口注册护士数为3.14，每千人口执业或助理医师数为2.5。

新疆14个地州均未达到2020年每千人口机构数国家标准1.2，故采用十四地州的平均数0.76来衡量各地区的水平差异。每千人口机构数超过全区平均水平的地州共有7个，除巴州之外，其余地州均处于北疆与东疆；14个地州在每千人拥有床位数上达到国家标准的有7个，各个地州在这一指标上表现较均衡；在每千人口拥有注册护士数上达到国家标准3.14的分别是哈密市、乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市，而5个南疆地区均未达到国家标准，这表明南疆地区缺乏基层专业技术人员；每千人口执业或助理医师数上，达到国家标准2.5的有7个在北疆和东疆地区，南疆仅巴州达标为2.78。

通过对比，北疆和东疆表现较好，南疆在以上4个指标中巴州领先，达到标准的地区分别有：1个、3个、0个、1个。只有每千人口床位数基本符合要求，在卫生技术人员、执业助理医师、注册护士等人力资源方面，有待加大投入和培养。综合来看，南疆公共卫生服务能力薄弱，人才结构性矛盾突出，基层专业技术人员匮乏。

（四）卫生资源利用效率差距大。医院诊疗人次的多少与地区人口数量、地区经济发展水平和医疗卫生条件关系较为紧密，医院诊疗人次这一指标可以直接反映该地区居民就医频率，从而反映医疗水平与质量、医疗服务可及性与利用等方面的情况。病床使用率可以较为典型地体现一地区基础医疗资源的使用效率与发挥价值大小，也可反映该地区基础医疗资源的被利用程度、投入增加的迫切程度等。

通过分析各个地州医院诊疗人次与2018年年末该地州的总人口，将2019年地区公办与民办医院诊疗人次比该地区2018年年末总人口，数据显示：克拉玛依市、乌鲁木齐市的百分比最高，分别为9.47和7.59；昌吉回族自治州与哈密市表现次之，分别为3.21和3.18；其余地区均低于平均值2.88。

为了衡量新疆各地州在医院诊疗人次和病床使用率上的表现，以14个地州在三个项目的数据为总体，分别计算其标准差、平均值和变异系数。得出以下结论：医院诊疗总人次比年末总人口的变异系数为0.85，说明14个地州居民平均每年医疗诊疗次数差异较高；为了验证这一说法，计算得出14个地州医院诊疗人次的基尼系数，结果为0.4218。公立医院与民营医院在病床使用率上平均值差异较大，说明民营医院的资源没有被充分的利用和发挥。民营医院病床使用率的变异系数为0.47，远高于公立医院病床使用率0.08，说明各地区间民营医院的病床使用率情况已经高度变异，公立医院的病床使用情况在正常变异范围之内。

三、新疆基本公共卫生服务均等化对策建议

（一）统筹全疆健康事业发展。城乡、区域基本公共服务均等化的推动，是实现经济社会协调发展的重要环节，也是实现城乡和区域协调发展的重要举措。2019年，克拉玛依市、哈密市、阿勒泰地区和和田地区在公共卫生财政支出占一般公共预算支出的比重分别为7.80%、7.00%、5.46%和6.63%。这表明，各地方政府对于公共卫生服务的重视程度不一样，相应的各个地区公共卫生服务提供的质量和水平也就有所差异。要解决这个问题，不能一味追求数字上简单整齐划一的均等，而是要对南疆地区加大投入，关注区域发展的协调性。更要调整公共财政支出结构，探索建立公共服务的财政投入增长机制。

（二）推进公共卫生服务下乡。剔除了人口基数对总体数据的影响，克拉玛依市、哈密市、阿勒泰和和田4个地区人均公共卫生支出比人均地区生产总值分别为1.04%、1.54%、3.32%、9.43%。这说明和田地区居民所享受的公共卫生服务占其地区生产总值的比重过重，公共卫生服务有经济压力，可能存在质量水平提升困难的实际问题。在乡村振兴和民生改善的过程中，要关注城乡发展的协调与带动，特别是要更加关注人民健康水平和生活质量。农牧区的基本公共卫生服务基础设施建设尤其薄弱，要注重项目执行效果和老百姓的获得感，注重各地州居民健康水平和公共卫生服务体系建设在绩效考核中的比例。坚持安全稳定、经济发展和人民福祉三管齐下，保障和改善民生，为实现新疆人民的美好生活打基础、助推手。

（三）均衡配置医疗卫生资源。公共卫生资金投入的空间分布对各地区的健康需求满足的程度存在较大差异，空间分布公平性较差。医疗卫生资源配置上，新疆各个地州差异明显的指标主要是每千人拥有护士数和每千人拥有执业（助理）医师数，各地区间医疗卫生机构数与床位数差异较小。这说明部分地区存在公共卫生人力资源紧缺、硬件设施未充分发挥价值的问题。要重点关注这些地区的公共卫生服务事业发展，提升新疆人民健康水平。尝试深入推进医疗卫生事业的帮扶与援助工作，从内地或北疆借调优秀的管理人才、卫生技术人员为南疆的医疗卫生事业注入新鲜活力与原动力。

（四）提高卫生资源利用效率。公立医院的诊疗人次与病床使用率均高于民营医院，民营医院现有资源并未被充分开发和利用。居民就诊意愿受信任与保障、医疗服务质量等因素影响。鉴于民营医院较低的资源利用效率与价值发挥作用，建议地方政府积极展开民营医院的整治工作，督促其提高医疗服务质量，或进行转制与整合，以确保有限的医疗卫生资源得到更充分利用，发挥民营医院的社会价值。另外，各地区之间也存在着卫生资源利用效率差异较大的问题，南疆地区医院诊疗人次与地区人口数量比值低于全疆平均水平，这与当地基本公共卫生服务水平较低，医疗设备与技术落后有关。要加强南疆地区医疗卫生技术人员培养，抽调或定点帮扶南疆医疗卫生事业，使得硬件资源被充分开发、利用，更要注重其自身发展的独立性、稳定性、可持续性。

四、结语

全疆各族人民勠力同心，新疆维稳态势向好。在国家西部大开发、脱贫攻坚等利好政策下，新疆也在逐渐完善其公共服务体系，在公共卫生服务信息化、现代化上有了显著成绩，居民健康水平提升明显。要实现基本公共卫生服务的发展水平与总体质量再提升，需要进一步均衡公共卫生资源配置、提高资源利用效率，统筹全疆卫生事业发展。