新疆生产建设兵团自然灾害防控治理法治运行考察*

申艳红，高 媛

（新疆大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830047）

一、引言

党的十九大以来，党中央明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的工作总目标，作为国家未来五年发展与改革的重心，这必将引领中国进入一场深刻变革。2020年初，一场史无前例的新型冠状肺炎疫情席卷全国，引发了国人高度关注和思考。2021年夏季，我国河南省多地又遇极端暴雨洪涝灾害，公共突发事件防控治理再次成为当前公共危机治理的焦点，成为政府治理能力现代化的一个挑战。为国家和地方敲响了完善公共危机治理的警钟。风险社会下，公共突发事件不断呈现出多样性和复杂性，需要我们对各类公共突发事件都提高防控治理意识和能力。“从整体的政府危机治理视角，常态下的危机防控是对风险和危机的最佳控制和解决阶段，寓非常态于常态制度建设之中，此阶段是公共危机治理中长期而普遍的管理核心。”[1]自然灾害的防控治理是较为传统的公共危机治理领域，自然灾害领域的防控治理及法治建设的经验，对我国公共危机治理的完善有一定积极意义。

新疆生产建设兵团（以下简称新疆兵团）作为新疆维吾尔自治区的重要组成部分，承担着屯垦戍边的重大职责，履行着开发和保卫中国边疆的历史使命。在推动新疆经济发展、维护社会稳定、巩固国家边防等方面作出了具有历史共识性的辉煌贡献。改革开放40年来，新疆兵团在自然灾害防控治理领域不断强化理念，加强制度建设和法治建设，取得了显著成就。新疆兵团自然灾害防控治理及其法制建设影响着整个新疆区域生态安全及可持续发展战略的实施。新疆兵团自然灾害治理领域还需要将公共危机治理运行的体系机制不断进行总结和深化，实现公共危机治理规范化和法治化的良好运行状态，有助于更好地促进新疆地方公共危机治理体系和治理能力不断提升。

二、新疆兵团自然灾害防控治理法治运行现状与成就

“自然灾害是指自然异常变化而造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件。”[2]“新疆兵团土地面积7.06万平方千米，占新疆总面积的4.24%，约占全国农垦总面积的五分之一。”[3]由于其所处的“两周一线”①新疆兵团14个师的170余个农牧团场大多分布在天山南北的塔克拉玛干、古尔班通古特两大沙漠边缘以及2 000多公里的边境沿线，呈现“两周一线”的格局。的特殊地理位置，常发暴雨、大风、冰雹等气象灾害、地震灾害、洪水灾害、雪灾等自然灾害。新疆兵团自然灾害有破坏性大、损失严重、灾害发生频次高、强度大、灾害链现象突出、影响周期长、灾害影响范围广、跨行政区域等特征。基于自然地理区域上的现实基础，新疆兵团贯彻实施了一系列自然灾害防控治理的措施。

（一）新疆兵团自然灾害防控治理法治运行现状

1.贯彻实施了较完备的自然灾害防控法律法规

自然灾害防控法律制度是指由国家制定或认可的关于灾害防治的法律、行政法规、地方性法规、政府规章及其他规范性文件的总和。随着建设社会主义法治国家进程的不断推进，新疆维吾尔自治区颁布实施了突发自然灾害事件的地方性法规和地方政府规章，兵团地区也在自治区政府的统一领导下，贯彻实施了自然灾害事件防控应对的法律规范。兵团地区目前施行的自然灾害防控管理的地方性法规、地方政府规章以及规范性文件二十余件，涉及到各个领域：包括地震灾害、气象灾害、地质灾害、自然灾害救助、防灾减灾以及环境保护与评价等各个领域和部门。其中，自治区人大及其常委会制定的地方性法规9件，涉及到气象灾害3件、地震灾害1件、地质灾害2件、其他方面3件。①自治区人大及其常委会制定的地方性法规有：《自治区气象条例》《地质环境保护条例》《自治区实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》《自治区实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》《自治区实施〈气象灾害防御条例〉办法》《自治区实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》《自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》《自治区环境保护条例》等。自治区人民政府制定的地方政府规章6件，主要涉及气象灾害的3件、地震灾害、生物灾害及自然灾害救助类各1件。②自治区人民政府制定的地方政府规章有：《自治区实施〈森林病虫害防治条例〉办法》《自治区防沙治沙若干规定》《自治区实施〈中华人民共和国地震安全性评价管理条例〉若干规定》《自治区气象灾害预警信号发布与传播办法》《自治区实施〈自然灾害救助条例〉办法》《自治区大风暴雨暴雪天气灾害防御办法》等。由不同领域及部门制定的地方规范性文件数量较多、涉及较广，多以“办法”“意见”“通知”的形式公布。其中涉及地震灾害领域的规范较多，如：《自治区人民政府办公厅关于发布实施<新疆维吾尔自治区防震减灾规划>的通知》《自治区地震灾情上报实施细则》等。

2.初步形成地方性应急预案体系

应急预案预先制定工作程序和行动方案以应对可能发生的重大突发事件，统筹安排突发公共事件事前、事发、事中、事后各个阶段的工作，是落实“预防为主”方针的有效措施。兵团各师市在自治区政府和兵团的统一领导之下，根据各师市特点和发展新需要，参照自治区及兵团突发公共事件总体应急预案，按地区或灾害类型编订了适应各师市的各类应急预案，构成了目前兵团自然灾害预案体系。其中包括：突发公共事件总体、专项、各部门、团场、企事业单位应急预案，形成兵团、师市、团（镇）自然灾害应急预案体系，涉及地震灾害、气象灾害、地质灾害等各个部门性预案，兵团应对自然灾害应急预案框架体系初步形成。

3.制定了防灾减灾规划

防灾减灾救灾工作是以农业生产为基础的兵团危机治理工作的重点，2018年，为了深入贯彻国家加强防灾减灾救灾工作的决策部署，紧紧围绕新疆社会稳定和长治久安的总目标，聚焦维稳戍边职责使命，提高兵团综合防灾减灾能力，新疆兵团党委作出了《兵团关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》，并依据《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》《新疆维吾尔自治区综合防灾减灾“十三五”规划（2016—2020年）》及有关法律法规，制定了《新疆生产建设兵团综合防灾减灾规划（2016—2020）》。《规划》为“十三五”期间自然灾害治理工作确立了指导思想、基本原则与规划目标，明确了自然灾害防控治理的方向与路径。

（二）新疆兵团自然灾害防控治理成就

1.理念转变：以防为主，防抗救结合

我国已颁布并实施了一系列与自然灾害应急管理有关的法律法规，各地方颁布了一系列的适应于本行政区域内灾害特点的规范性文件。以《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》为例，共八章内容，其中第二、三、四章规定了防震减灾规划、地震的监测预报、预防。从相关法律法规和应急预案的内容可以看出，立法坚持常态减灾和非常态防灾相统一，由“救灾”向“防灾”转变，强化常态减灾工作，越来越适应兵团常发灾害的特点。

2.职能转变：综合联动，统筹协调

过去政府主要工作重点在经济建设上，对于自然灾害应急管理工作重心是在危机应急处理阶段，还存在“重应急、轻预警，重灾后救助、轻灾前防减”[4]的现象。目前，随着政府应急管理理念的转变，各行政机构职能也相应调整，更加注重灾害系统管理、协同治理。过去的由单一部门负责应对突发自然灾害事件，已经转变为党政统一指挥、应急部门综合协调、有关部门配合联动、兵地和武警部队协同参与的灾害应急管理工作格局。上下衔接、协调有序、运转高效的自然灾害救助应急工作机制不断健全，综合联动机制初步建立。

3.实效增强：制度完善，治理见效

“十二五”期间，在自然灾害防控管理法制指导下，兵团地区灾害综合保障能力有所提升，基本建成兵、师、团三级应急救灾物资储备库,落地建设2个师级、5个团级救灾物资储备库。根据规划，“十三五”期间，兵团继续投入1.3亿元建设已列入规划的6个师级和28个团级救灾物资储备库。新疆兵团还建立健全了覆盖兵团和师市、团（镇）、社区的灾害信息员队伍。目前初步建立了兵-师-团-连四级近1 200名灾害信息员队伍，进一步加强灾情信息报送工作。兵团民政局还开展灾情信息员培训活动，每年约培训信息员200余人次。兵团地区累计创建了94个“全国综合减灾示范社区”。

在一系列措施之下，兵团在2017—2018年，因自然灾害造成的直接经济损失、农业直接经济损失、受灾面积及农作物绝收面积相较于往年明显降低，并且呈下降趋势。其中因自然灾害导致农作物受灾面积每年平均约35万公顷，而近十余年农作物受灾面积不断减少，2017年6.12万公顷，是近十余年受灾面积最小的年份；2018年农作物绝收面积下降至0.8万公顷，也是近十余年绝收面积最小的年份（见图1）。①数据来源：《兵团年鉴》2007—2018年，乌鲁木齐：新疆生产建设兵团年鉴社，经整理计算得。2018年，直接经济损失及农业直接经济损失分别为10亿元、6亿元，为近十余年最低损失①数据来源：兵团统计局《新疆生产建设兵团2018年国民经济和社会发展统计公报》，新疆生产建设兵团统计局网站，网址：http://tjj.xjbt.gov.cn/c/2019-03-22/7227966.shtml.访问日期2020年3月10日。（见图2）。

图1 2007—2018年兵团农业因灾受损情况

图2 2007—2018年兵团农业因灾直接经济损失

三、新疆兵团自然灾害防控治理法治运行面临的挑战

（一）自然灾害防控法规体系尚需完善

2018年，新疆兵团制定通过了《兵团综合防灾减灾规划（2016—2020年）》，其中主要任务涉及“认真贯彻落实《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，为实施综合防灾减灾规划，进一步完善防灾减灾救灾法规制度，规范防灾减灾救灾工作”。由此反映出兵团自然灾害防控领域法规建设上的使命，梳理现有法规体系，发现不足，推进完善建设。

首先，自然灾害的地方性立法之间尚需进一步协调配合。从立法主体来看，我国防灾减灾相关法律是不同背景下由不同部门制定的，其所涉内容在具体灾害领域范围内，发生复合型灾害时，法律法规之间如何协调配合、行政部门之间职权如何协调配合等问题仍需完善。目前，兵团实施的《自治区实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》《自治区实施<中华人民共和国防洪法>办法》《新疆维吾尔自治区气象条例》等地方性法规，从内容来看仅针对单个灾种，而自然灾害具有衍生性，单行法的立法模式虽然针对性强，实际却不适用于这种“灾害链”的情况。在突发复合型自然灾害时，如地震引发城市交通瘫痪、大面积停水停电时，《防震减灾法》对此就无法提供综合性的应急指导和依据。这种“一事一法”的立法思路，在当前越来越复杂的复合型自然灾害应对中，一旦出现新的灾害类型，往往会使应急救援工作无法可依而陷入混乱状态。

其次，自然灾害防控法规规章规定尚有不足，政府部门权责规定不明。如《自治区实施<中华人民共和国防震减灾法>办法》第二十九条规定：“县级以上人民政府应当建立健全紧急救援联动指挥机制以及区域和相关部门之间的联动机制。”虽从指导原则上确定了协调联动的原则，但具体条文中并未明确各机关部门之间的职权如何划分、如何协作，也未规定在发生复合型灾害后责任由谁承担、责任大小如何划分等问题。如《新疆维吾尔自治区防沙治沙若干规定》第十九条规定“各地、州、市、县人民政府可依照本规定，结合当地实际，制定实施办法”。兵团地区位于南疆的师市，多位于塔克拉玛干沙漠边缘，防沙治沙工作形势依然十分严峻，尚缺少对该《规定》进行实施办法的规定。兵团虽没有制定法规和规章的权力，但在师市一体化改革下，兵团作为地方政权的组织形式之一，在行政管辖范围内，可以根据兵团当地实际，制定规范性文件，不仅可以具体执行诸如《新疆维吾尔自治区防沙治沙若干规定》这样的政府规章，还可以加强自身灾害防控治理制度化建设。

（二）自然灾害应急预案修订相对迟缓，预案体系完整性建设尚需增强

2006年《国家自然灾害救助应急预案》出台之后，国务院再次公布修订后的《国家自然灾害救助应急预案》，对组织指挥体系、灾害预警响应、信息报告和发布、国家应急响应、灾后救助与恢复重建、保障措施等方面进行了规范和完善。2018年，国家进行了机构体制改革，成立了国家应急管理部，将自然灾害与事故灾难的防控应对管理工作集中归口管理，民政部原有的自然灾害防控工作也归属到应急管理部。职能部门的整合转隶变化，必然影响到相关应急预案的职责变动。《国家自然灾害救助应急预案》中涉及大量的分散的职能部门的职责分工，需要基于行政组织机构的变动而进行重新设定和调整。新疆兵团的《自然灾害救助应急预案》，现行修订的时间是2011年，至今已有将近10年，针对《国家自然灾害救助应急预案》的修订，以及当前应急管理职能机构的改革变化，都需要及时作出回应性的更新和完善。

此外，应急预案体系完整性建设有待增强。兵团在总体预案、专项预案、部门预案、团场、企事业单位应急预案以及兵团、师市、团（镇）层级性预案中，兵团总体预案和专项预案较完备，而各个团场、企事业单位的应急预案相对薄弱，预案的公开程度也不够。兵团在各个部门性专项预案中，对于地震灾害、地质灾害、自然灾害救助预案规定比较详细，而气象灾害、洪水灾害防控应急预案规定尚需完善。

（三）灾情报送制度运行不畅，灾情报送不够及时

自然灾害发生后，及时准确地上报灾害情况，对汇总和分析信息，有针对性地采取措施进行灾后救援与恢复重建，具有重要意义。关于灾害情况报告时间，《自治区人民政府突发公共事件总体应急预案》中规定，特别重大、重大或者较大突发公共事件发生后要立即报告，最迟不得超过2小时。《八师石河子市突发公共事件总体应急预案》规定，要按照《分级标准》立即如实向师市报告，最迟不得超过1小时。在灾情报送具体实施情况来看，灾情上报时间仍较迟缓。以2015年为例，兵团各级上报灾情信息548条，初报平均上报时间为灾情发生后2.4天，最快上报为0.07天，最迟上报为24天；其中，地震灾情信息上报最快，平均上报时间为0.02天，旱灾灾情上报最慢，平均上报时间为13.11天。可见，灾情上报时间上存在时间长、速度慢的问题。

（四）预警机制在制度上和应用上仍有不足

自然灾害公共事件，从无到有、从酝酿到最后发生都会经历一个事件演变的生命周期，具有一定的可预测性、可预警性，对此应急预案都在体系中的预警预报条目下有一定预设。《新疆生产建设兵团自然灾害救助应急预案》规定的灾害预警中规定了预警响应，其中规定“各灾害预警部门及团场以上单位应当根据自然灾害风险预报灾害信息，启动预警响应，及时向社会发布规避灾害风险的警告”。对此发布预警的主体包括预警部门和团场单位，对预警发布的主体没有统一，这会造成体系上权威确立的集中性和统一性的缺失。在对预警级别发布方面，该预案规定“按照自然灾害发生的严重性和紧急程度，将预警分为四级、三级、二级和一级四个级别。当达到预警级别时，各灾害预报部门按照有关规定及时发出预警，预测灾害的发生趋势及可能对特定区域内的职工群众生命财产造成的威胁或损失程度”。从此处规定可看出，对于四个级别的预警发布依据的标准、发布的形式都缺少具体的操作规定。

（五）应急响应机制在应用上略显不足

预警机制和应急响应机制是两个相互分离又紧密衔接的部分，但是在实践中却将这二者混同运用。从规范层面来说，二者有很清晰的界限，前者是时刻准备着，预警信息的发出，是提醒做好充足的防御。而应急响应的发布则是突发事件已经出现，需要启动紧急应对并及时按灾害已经发生的严重程度选择适当的应急响应级别。但由于《新疆生产建设兵团自然灾害救助应急预案》中只规定了预警级别发布和应急响应，中间没有一个突发事件启动的程序，即没有规定宣布进入突发事件状态的主体和具体程序，导致突发事件缺少一个法律上的启动标志。实践中有各类各级的应急响应往往是被动下的事实状态，针对的对象主体不明确，时间起点也不明确。响应的主体是不是就是宣布进入突发事件紧急状态的主体？在实践中都存在疑惑。从2010年到2017年，新疆兵团民政局共启动灾害应急响应的次数多达106次①数据来源：《兵团年鉴》2012—2018年，乌鲁木齐：新疆生产建设兵团年鉴社。，应急响应的级别主要集中在三、四级，二级应急响应三次，一级响应零次。随着自然灾害影响的逐渐扩大，动态损失在短时间内剧增，相应的应急响应级别也应逐级的上升，但从统计来看，却缺少之后动态变化中的应急响应级别的更新。这在历次自然灾害的应对中，对于公众来说无法准确理解和配合不同的应急响应的发布级别。

四、新疆兵团自然灾害防控治理法治建设完善

（一）不断完善地方性法规规章，细化实施办法和细则

“兵团受中央和新疆维吾尔自治区双重领导”[5]，贯彻实施国家各项法律法规规章，国家和自治区的各类法律法规是新疆兵团自然灾害治理中的基本依据。自治区人大及政府应完善修订现行的地方性法规和地方政府规章，及时修正不适应现实需求的灾害法律文件，明确在应对复合型灾害需要各机关部门协同联动时的主体权力、职权划分、责任承担方式以及监督管理内容。从中央立法的经验来看，地方立法也可将成熟的应急预案体系以及以规定、办法、章程存在的文件逐渐上升为地方政府规章，作出权威具体的立法规定，加强本地区在自然灾害的应对法制建设方面的系统性，充分发挥法律规范的作用。

兵团各师市可以根据国家和自治区的自然灾害法律法规体系，结合本地区实际情况及时制定实施办法，各团场、各部门制定具体实施细则等规范性文件。《自治区防沙治沙若干规定》中明确各地、州、市、县人民政府可依照本规定，结合当地实际，制定实施办法。《自治区大风暴雨暴雪天气灾害防御办法》规定县（市）以上气象主管机构负责主要工作，交通、公安、民政等有关部门，应当按照职责分工落实防御措施，与气象主管机构建立互联互通的灾害信息共享机制，加强应对工作的协调联动。兵团可以依据实际情况制定具体实施办法，落实具体职责范围及其分工，以及以上各个部门之间衔接工作，如资料传递、数据对接等工作的具体办法。

（二）完善各级各类自然灾害应急预案的修订

实践中各级各类应急预案是“以案代法”的形式发挥着规范性的效力。无论从实体上还是程序上都要加强其科学性和法治性，继续完善兵团自然灾害各类应急预案的修订。新疆兵团地区虽初步形成了地方性应急预案层级体系，但从预案内容来看，要避免“上下预案一般粗”“原则的话多”的现象。上级预案多为原则性规定，兵团在制定本地区应急预案时，应具体落实到可操作性上，结合兵团灾害常发类型和特征，制定预案细则，真正做到具体可行，体现出因地制宜、措施得当、责任明确等。要加强预案体系完整性建设。在各个兵团、师市、团（镇）层级性预案中，各个团场、企事业单位的应急预案需要根据各个单位或部门的实际情况细化具体规定。在专项预案中，各级政府依据本地实际情况及时评估、检验、修订预案，建立规律性修订预案制度，使其更加合理可行，增强预案的科学性和可操作性。

2018年3月，国家成立了应急管理部，2016年修订生效的《国家自然灾害救助应急预案》在国家机构改革的基础上需要作出一定修订和完善。新疆兵团《自然灾害救助应急预案》从出台到现在也有长达10年之久的时间，需要在本次地方应急管理部门整合基础上，作出相应职能分配和运行机制安排调整，及时完善应急预案的修订。

（三）加强灾情信息员培训，完善灾情报送制度

在制度完善上，要求成员选拔具有严谨性，从党员干部和群众代表中选聘具有良好的政治素质和较强的社会责任感的公民担任信息员的工作。近些年来，新疆兵团民政局采取走出去和引进来的培训制度，派员参加国家民政部救灾司和国家减灾中心的业务培训；同时，也邀请国家民政部救灾司等专家来授课，主要针对灾情统计制度、灾情统计报送制度、灾害信息管理和灾情报送评估等内容培训。由此，足以反映出新疆兵团信息员培训业务有了一定加强，但培训的实效需要在具体业务上得到运用和体现。以2014至2016年为例①数据来源：《兵团年鉴》2014—2016年，乌鲁木齐：新疆生产建设兵团年鉴社。：上报灾情信息分别为661条、548条、329条，而灾情平均上报时间为16小时、2.4天、12小时。从2014—2016年信息报送实效来看，制度化的熟悉度和工作效率仍需在培训之后得到不断提高。

（四）完善公共危机信息公开制度，加强信息平台建设

“行政公开有助于增进政府与公众间的相互信任与合作，通过为公众提供服务来充分体现政府的实力和影响力。”[6]我国政府于2007年颁布了《政府信息公开条例》，确立了保障公民知情权、促进政府政务公开透明、监督政府依法行政的立法宗旨和目的。2019年对此条例进行修订，在原有立法目的基础上，又增加了建设法治政府和发挥政府信息服务的功能，进一步提升了法治政府建设的高度。

从立法层面来看，《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》均规定行政机关负有及时、准确地公开政府信息的义务。在地方立法中不断完善信息公开的范围、程序、以及责任制度，常态下就要求行政机关建立健全信息发布和协调制度，充分体现准确性、及时性，以保障公民知情权。在遇有紧急性的公共突发事件时，基于事件的紧迫性和高度动态性，准确性和及时性都难以实现，政府的第一使命是帮助人民战胜公共危机，最大限度保护生命与财产安全。“政府资讯固以公开为原则，然资讯‘公开’究非唯一、至高之价值。遇有更优越之公、私利益，仍须退让。”[7]因此，政府危机治理中《突发事件应对法》所确立的信息公开制度在价值排列上，“‘应对危机’的目标具有优先性是不言而喻的”[8]85。

由此，在面对政府危机管理中信息公开时，要处理好几种矛盾关系“信息的准确性与及时性，信息的全面性与选择性，信息的中立性和倾向性”[8]87。信息在公开和保密这对矛盾中，要以三个有利于来衡量，即有利于为普通公众有效应对公共事件提供充裕的讯息；有利于提高公众对政府危机管理措施认同度；有利于阻止谣言的产生和传播，消除社会因公共危机产生的恐慌心理。针对自然灾害防控管理领域，要区分和识别信息的状态，建立起信息分类系统，设立政府危机管理中信息筛查和审查机制，建立官方发布渠道，同时针对突发事件应对及善后处理工作，建立健全新闻发布会制度，不断丰富和完善信息平台的系统搭建。

（五）完善灾害预警和应急响应机制

《国家自然灾害救助应急预案》规定了预案的启动条件，而预案的启动宣告主体和程序却没有相应规定。这个问题在地方预案上可以作出补充，在保持与国家总体预案一致的前提下，新疆兵团应急预案中，可以规定应急响应发布的主体为预案的启动主体。因为虽然是应急响应的发布主体，但该主体却具有评估和判决灾情严重程度的决策权，而灾情的严重程度恰恰就是决定启动预案的依据。新疆兵团可以细化规定，由应急管理部门的应急指挥中心发布应急预案的启动。

《国家自然灾害救助应急预案》规定了灾害预警预报，即根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济背景数据库，进行分析评估，及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量作出灾情预警。由此看出，这是一个预警的概括规定，对监测部门、预警评估和发布部门都没有作具体的规定。新疆兵团自然灾害应急预案中，对预警的表述也是称为“预警响应”，对此要做一定的理念上的修正和措辞上的完善。预警是监测和发布机构对社会的专业性提醒，并非是对应急指挥中心作出决定的响应，而且恰恰预警的行为都是先于应急指挥中心的应急措施，“响应”用语不够准确，发布预警相对妥当。我们需要完善监测和预警系统的设置，监测部门应尽可能多元设置，要修正较为单一的预警机制，提倡设立全民参与的多渠道监测模式。但应当对预警监测和发布机构的职责进行合理分工，对科学专业性的预测和建议进行评估。预警发布是行政权力决策的具体实施，需要综合考量政治、经济、社会的因素，作出高低恰当的预警级别决策。由此，监测和预警发布两个主体职责分工程序上要严谨设计。预警发布机构应为风险监测和综合减灾部门所享有，并由本部门领导决定发布。从当前地方应急管理部门的整合并轨来看，新疆兵团的自然灾害预警预报体系需要适当调整，原减灾委员会从一个具体管理自然灾害部门，演变为一个应急管理部门议事机构，其在原有的《新疆兵团自然灾害救助应急预案》中的职能，要相应的调整到现在应急管理部门下的各个机构，如应急指挥中心和综合减灾部门。

此外，当应急预案启动之后，对应急的各项权力实施会集中到应急指挥中心，而当前应急指挥中心在国家应急管理部成立后，成为了地方各级应急管理部门的一个独立机构。自然灾害应急预案的启动，应急响应的级别发布，结束应急的发布等宜于集中于这个职能机构来行使，而且对于发布的程序和形式、发布级别的上下级别的调整、应急措施的实施等内容都应当在应急响应的各个级别中分别对应规定。新疆兵团自然灾害救助应急预案中对应急响应的发布主体和发布程序都需要顺应地方应急管理部门的整合裁并，进行具体化规定，同时将应急响应的级别高低调整做出相应的操作规定。

（六）加强灾害救助物资库建设，完善自然灾害救助体系

新疆为应对逐年频发的自然灾害，提高就近和及时救助的能力，2013年开始建立物资储备库，并建成中央物资储备库1座（乌鲁木齐库），此后每年都有审批建设各种级别的物资储备库。①数据来源：《新疆年鉴》2014年，乌鲁木齐：新疆年鉴社。2014年于田地震，民政部从中央救灾物资喀什储备库向新疆生产建设兵团地震灾区紧急调拨救灾储备物资，就体现出物资储备库在资源、地域和时间上的效率和价值。这个经验也开始被新疆兵团借鉴，在2016年应对灾情的过程中，新建的7个救灾物资储备库，②数据来源：《兵团年鉴》2017年，乌鲁木齐：新疆生产建设兵团年鉴社。体现出了积极作用，但仍体现出制约性。为加强防灾减灾工作体系建设，2017年新疆兵团发改委将新疆兵团的6个师、28个团场列入了国家“十三五”综合防灾减灾能力建设规划，决定支持多灾易灾地市县建设救灾物资储备库，并且新疆兵团将继续投入1.3亿元建设救灾物资储备库，进一步提高防灾减灾救灾的综合能力，将物资库建设得更加便捷高效。

同时，在完善自然灾害救助体系方面，由于民政业务划分的原因，长期以来灾害救助与社会救助、医疗救助等民政日常管理各自服务，产生一定割裂和衔接不畅问题。社会救济方面制度体系较完备，如兵团已有《兵团特困人员救助供养实施办法》《兵团特困人员认定办法》《兵团最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》《加强社会救助兜底脱贫工作意见》等一系列的社会救助工作规范运行制度。但常态下的社会救助与应急及恢复期的灾害救助在协调上仍需要体制上的衔接，尤其2018年国家应急管理部建设之后，民政部门灾害救助工作划归应急管理部主管，新疆兵团灾害救助工作也必然需要继续加强救助体系上下联动、机制畅通、便捷高效的建设。

五、结语

2018年2月，中共中央通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》，根据这次改革方案，国务院职能部门增加了应急管理部，并于2018年4月正式组建挂牌。新疆兵团也于2019年夏完成了应急管理局的机关转隶整合工作。国家应急管理部整合了原11个部门13项职能，职责包括自然灾害在内的各种灾害类型的管理和应对，中国进入“大应急时代”。发展离不开安全稳定的社会环境，国家治理现代化不仅需要系统不断升级、配置规范科学，运行良好的体制机制法制体系，更需要在治理理念上和宗旨上不断追求源头治理、体系治理、法治治理的良好局面。法治建设是对政府管理制度规范化、体系化建设的确认、提升和保障，新疆兵团自然灾害防控治理在国家应急管理大部制改革时代背景下，基于已经取得的法治建设成就，在深入总结经验与措施的基础上，需要进一步完善提升自然灾害防控治理水平，推进“一案三制”的危机管理体系化建设，使自然灾害的应对措施更加法治化、科学化。