中国民族区域治理方式的历史沿革

◇ 文/中共呼和浩特市委党校 宝 娃

2021年8月27日至28日，中央民族工作会议在北京召开。习近平总书记在会议中强调，要以铸牢中华民族共同体意识为主线，推动新时代党的民族工作高质量发展。铸牢中华民族共同体意识，并非只停留在思想层面，而是完整的系统工程，包括政治基础、经济基础、文化基础、社会基础、法治基础以及组织基础等。

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路和制度保障。实行70余年，运行效果颇为显著，有效促进了我国民族认同与国家认同的和谐统一。民族问题是人类发展历程中长期存在的社会现象，涉及包括政治、经济、文化、社会等各个方面。民族问题也是社会总问题的重要组成部分，如何处理国家内部的民族矛盾已成为世界性课题。

中国自秦始皇统一天下以来就是一个统一的多民族国家，少数民族区域治理自古就存在。习近平总书记指出：“一部中国史，就是一部各民族交融汇聚成多元一体中华民族的历史，就是各民族共同缔造、发展、巩固统一的伟大祖国的历史。”纵观中国历史，各个朝代在少数民族聚居的边疆地区，都采取一定的“自治”方式，都试图用间接或直接管理方式来实现边疆少数民族对中央政府的认同，以及中央政府对民族地方的有效管控，其目的是维护国家统一。而中国共产党的民族区域自治制度在维护国家统一、确立民族地方对中央政府的服从、尊重少数民族风俗习惯等方面的制度功能，体现出历史延续性。因此，探究民族区域自治制度的形成和发展，要分析民族区域自治制度的历史根源。

一、中国古代的民族区域治理

中国历史上就是多民族国家，历朝历代对少数民族问题都非常重视。我国古代中原王朝在解决民族问题上的治边思想核心是文化中心论，即“夷夏之辨”。受“夷夏观”思想影响下的民族区域治理方式，如羁縻怀柔、郡县制、腹边互动等，都主张“大一统”“和而不同”“因俗而治”。我国古代民族区域治理的治理经验为国家统一、民族团结积累了宝贵的经验，具有正面的价值。

发达的农耕文明是中原王朝夷夏观形成的物质基础。中原地区平原经济带是我国自古以来农业经济的主要分布地，其物质文明与精神文明的发展都是草原经济地带和边远山区所不能比拟的。古代中原王朝依靠农耕文明的日趋发达，逐渐扩大居地、繁衍人口、发展经济，形成了中原文明。古代中国治边思想大多为“守中治边”，视中原地区为本根，边疆地区为枝叶，边疆少数民族地区的治理居于从属地位。

（一）羁縻怀柔

“羁縻”有笼络牵制的含义，“羁”字意为马笼头，“縻”字意为马缰绳，形象地表达了中原王朝对边疆的控制。羁縻政策始于秦汉，兴于唐宋。唐朝时期，中原王朝设置“羁縻州”来管理少数民族。元朝将西南少数民族地区兴起的土司制度纳入行政体制管辖范围。明朝土司制度因发展过快被打压。到了清朝，改土司制度为流官制。

德化怀柔是中国古代中原王朝对“四夷”进行的治边方法。然而仅仅依靠道德感化这一条途径，绝不能将“四夷”归化，所以北魏高闾曰：“远人不服，则修文德以来之；荒狡放命，则播武功以威之”。这句话阐述了文德与武功二者的辩证关系。

通过梳理历史我们发现，我国古代中原王朝对少数民族地区的管理是从间接统治逐渐转为直接统治，管理体制也从有差异逐渐转为无差异。这为近代构建和管理统一多民族国家积累了宝贵经验。

（二）因俗而治

“因俗而治”，不仅尊重了少数民族实际，且有效维护了边疆稳定。比如辽代的“南北面官”制度，南官主要负责税赋徭役、军事等方面的事情，北官主要负责民族管理方面的事情，这也是封建朝代首次尝试“一朝两制”的制度探索。元朝时期，在建立行省制的框架下，首次开始实施土司制度。明代完善土司制度，并对一些官员按照民族差异进行分别任命，有效加强了封建王朝对西南少数民族地区的管理。

（三）腹边互动

经济和文化之间的交流以及民族融合，不断丰富和发展着中华文化的内涵，更激发了边疆地区经济建设的活力，促进了边疆地区的经济繁荣。促进互动和融合，是封建朝代发展民族地区经济、实现社会稳定的重要政策，主要包括自然资源开发、畜牧业生产、减少税负压力等途径。通过以上途径，促进了各族人民的经济文化交流，加快了内地与边疆地区的一体化进程。

中央集权与羁縻制度在漫长的中国历史长河中是始终存在的，并产生了广泛而深远的影响。我国封建时期的治边政策在发展中逐渐完善，并日益成为一个完整的体系。在“大一统、和而不同、因俗而治”的思想指引下，治边政策基本都奉行治边、安边的政策，在追求统一中关注差别，有效推动了华夏民族的形成以及长远发展，对我国民族区域自治制度的提出以及实施奠定了历史基础。

二、中国近代的民族区域治理

二十世纪初，受舶来的西方“民族主义”观念冲击，中华民族意识由“自在”走向“自觉”，封建帝制的终结和多利益主体的斗争使近代多民族国家的民族区域治理面临着巨大的挑战。

（一）从“自在”到“自觉”，中华民族意识觉醒

二十世纪初，西方民族主义理论被译介到中国。梁启超基于中国内忧外患的现实，认为中国之所以饱受侵略的苦难，关键原因在于“民族主义在中国犹未发展”。西方国家已完成“民族—国家”的建构，而中国仍沉醉于“夷夏观”。我国先进的知识分子开始意识到“中国”只不过是世界中的一国，“四夷”也不是蛮夷，“华”与“夷”同是民族。因此“中华民族”一词正式出现在历史舞台，中华民族意识开始觉醒。

在上世纪80年代末，我国著名的社会学家、民族学家费孝通先生提出了“中华民族多元一体格局”的观点。他认为，中华民族从“自在”到“自觉”的转变是在近代以来与西方列强斗争中产生的，而不是在民族间交往发展中得来的。

（二）近代中国的利益矛盾

近代中国，由于帝国主义的入侵和我国半殖民地半封建社会的性质，我国主要存在三对利益矛盾，分别是封建王朝与帝国主义之间的矛盾，革命派与保皇派之间的矛盾，以及各民族间的矛盾。这三对矛盾激发了中华民族意识的觉醒，长期以来受到压迫和剥削的少数民族要求实行“民族自决”，实现自治。

（三）近代我国民族区域治理的失败

清朝政府在边疆问题的处理中，习惯于遵循“因俗而治”的方法。清末推行“新政”，即在蒙古区域实施移民实边政策；在台湾、东三省和新疆地区设置行省进行直接管辖；在西南地区进行“改土归流”；在西藏地区则采用修桥筑路、兴办学堂、统一度量衡等手段。“新政”的推行并没有缓和民族关系，但“新政”在制度层面对于民族关系的形成和发展具有一定的积极作用。

辛亥革命推翻了清王朝，让两千多年的封建专制为之一扫。中华民国创立的《中华民国临时约法》将民族关系和边疆治理纳入宪政体制中，这代表着我国民族区域治理正式步入宪政轨道。民国初期，北洋政府提出建立联邦共和国政治体制——联省自治作为民族区域治理理念，但孙中山认为这是各地军阀割地自保、对抗中央的手段，因此在北伐开始后便无人再提。

近代积贫积弱的中国始终无法摆脱被侵略的命运，“民族—国家”的设想也被逐渐湮没。资产阶级革命派的本质也决定了中国民族问题不能从根本上予以解决。中国共产党登上历史舞台，在解决中国民族问题上开始探索一条新的道路。

三、中国共产党的民族区域治理

十月革命后，马克思主义传入中国。马克思主义认为，民族问题是随着民族的出现而随之出现的，解决民族问题要经历三个阶段，从民族平等到民族联合再到民族融合。但是民族融合并不是民族同化，民族同化是强势的、单方面的民族变化。中国共产党把马克思主义民族理论基本观点和我国的基本国情相结合，制定民族政策，并不断创造性地继承和发展，最终形成了具有创造性、特色性的制度——民族区域自治制度，妥善地解决了我国的民族问题。

（一）中国共产党的艰难抉择与艰辛探索

在马克思主义的指导下，中国共产党对于革命以及中国发展道路的认识更加全面，对于民族问题的解决也有了新的探索。

从建党之初到上世纪30年代中期,我党在这个时期集中探求的是解决民族问题的政治制度，提出“自治区域”的主张，主导思想和政策是实行联邦制、民族自决。中国共产党之所以提出这样的主张,主要是由以下两方面原因决定的。首先是因为当时国际国内环境错综复杂。在国际上,苏联通过实行联邦制来处理国内的民族问题效果良好，而国内军阀之间明争暗斗，政权、社会缺乏稳定性。因此，中国共产党认为应该在结束军阀统治、实现局部统一的基础上，组成真正民主的联邦共和国。其次是因为处在幼年时期的中国共产党对国内民族问题的认识不够深入。随着中国共产党的不断成熟和对我国基本国情认识的日渐加深,中国共产党开始认识到联邦制不适合我国国情,初步主张用民族区域自治来解决国内民族问题。

中共二大上，当时人们所提及的民族问题仅仅指代的是蒙、藏、疆等，而到六大时，黎人、台湾人等均被纳入到民族问题解决的范畴中。在抗战后，党对民族以及民族矛盾有了更深层次的认识，开始基于“民族”的视角来思考社会性问题。

1938年，中宣部杨松最先提出了“中国境内各民族”，并倡导“中共境内各民族自决”。但这里“民族自决”的含义不是独立建国，而是要建立一个“各民族共同的祖国”，所以这时的“民族自决”的含义已经极其接近“民族自治”。

从抗战爆发到抗战结束,这时全国的主要矛盾是中华民族与日本帝国主义之间的矛盾。人们开始认识到国内各民族需要团结一致，共同抵抗敌人。在这一阶段，国内联邦制、民族自决以及自治并行。但在制度上已经开始更多地强调“自治”。理论层面的研究也顺利推进，各种成果纷纷涌现。

在马克思主义民族理论的指导下，随着对我国多民族国情的认识的不断加深，党更多地运用“中华民族”的说法，强调对各个民族的尊重与能力发挥，创建更大的团结主体，结成坚不可摧的抗日力量。

历史上，民族不平等的问题始终存在，民族隔阂也必然存在。近代后，中国社会性质发生变化，列强介入，开始怂恿“民族自决”，严重威胁到国家主权。中国共产党一针见血地指出，阶级矛盾是造成民族关系问题的关键所在。抗战爆发后，中国共产党认识到抗战建国要依靠全国各族人民，单靠汉族是无法肩负起这一艰巨事业的。只有全国各族人民共同联合起来，才能真正实现对外反侵略，对内消除民族压迫，建立新中国。

抗战胜利后,中国共产党逐渐摒弃了联邦制和民族自决，初步创建了民族区域自治制度，并不断完善和调整。这是党在制度层面的一次重大创举。

（二）中国共产党在坚持中完善

党在初创民族区域自治制度时面临着一系列困难，如理论准备相对不足、民族地区民主观念有所欠缺、中华民族认同感不够强烈等。但经历了70多年的探索和实践，我党总结了中国解决民族问题的方式方法，就如何增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文明、中国共产党和中国特色社会主义的认同，以及怎样贯彻落实好党在民族问题上的各项方针政策，作出了相应的工作部署，明确了长久的目标和任务。

作为我国的基本政治制度，民族区域自治制度对于解决民族问题而言具有重要指引意义。民族区域自治制度是老一辈共产党人的集体智慧结晶，体现了人民的智慧，是适合我国实际的开创性制度。在几十年的发展运用中，该制度的生命力得到了充分的证明,在如今我们不仅要继续实施，还需要开拓、推进、创新落实。习近平总书记指出，“同世界上其他国家相比，我国民族工作做得都是最成功的。”并强调“毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度，不断为解决世界民族问题提供中国方案、贡献中国智慧。”

（三）不断夯实铸牢中华民族共同体意识的政治基础

习近平总书记在2018年参加内蒙古代表团审议时指出，加强民族团结，根本在于坚持和完善民族区域自治制度。在第5次中央民族工作会议上，习近平总书记指出，要以铸牢中华民族共同体意识为主线来推动民族工作的高质量发展。坚持和完善民族区域自治制度是铸牢中华民族共同体意识的重要制度基础。

民族区域自治制度的核心是“两个结合”，即统一与自治相结合，民族因素与区域因素相结合。统一与自治相结合是在少数民族聚居地方设立自治机关，行使自治权，统一是前提。自治地方在不违宪的前提下，被允许制定自治条例和单行条例。因此，统一是前提，自治是手段，而不是目的，自治和统一并非并列关系。

我国的民族区域自治是民族因素与区域因素相结合。习近平总书记指出，民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。民族地区的少数民族在民族地区发展的过程当中，在维护民族团结的过程当中，应承担更多责任。

“两个结合”的核心就是维护国家统一和民族团结，更深层次的意义就是铸牢中华民族共同体意识。因此，是否坚持好、完善好民族区域自治制度，不仅仅是保障少数民族权益的问题，而是是否做到维护国家统一和民族团结、真正夯实铸牢中华民族共同体意识的问题。

为保障各民族共同团结奋斗，实现各民族共同繁荣发展，夯实铸牢中华民族共同体意识的政治基础，必须完整准确全面贯彻党的民族政策。但民族政策要根据民族的发展、民族关系的发展而进行调整。调整的目的就是要不断维护民族平等和团结。几十年的实践证明，我们坚定不移地坚持的民族区域自治制度既契合了马克思主义民族理论的基本观点，也符合了我国客观存在的基本国情，具有先进性、科学性、创造性。民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义制度体系的一大支柱、社会主义政治文明的一大特色，未来必须始终坚持且不断完善，有效夯实铸牢中华民族共同体意识的制度基础。