农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用制度研究

孟令欣

摘要：伴随着城镇化的不断推进和农村转移人口的不断增多，随之而来的是大量农村宅基地及农房的闲置和空置，造成了宅基地资源的极大浪费。另外，还存在着因历史文化、自然形成、继承或建新未拆旧等多种原因而产生的“空心村”、空置住宅等问题。我们要重视制度的引领和规范作用，着力服务乡村振兴和乡村产业发展，要坚持农民主体地位和盘活利用底线。下一步深化农村闲置宅基地和住宅的盘活利用，需要进一步完善农村宅基地制度，系统构建宅基地管理政策体系，强化盘活利用的配套保障措施。

关键词：农村闲置宅基地;闲置住宅;盘活利用;

1农村宅基地和住宅闲置类型及其成因

1.1“一户多宅”或超面积闲置

因“一户多宅”或超面积导致的闲置类型，大多属历史遗留问题，主要是受一些传统观念、宅基地管理不力等因素影响而产生的建新不拆旧、批少建多、超占超建现象。随着我国农业和农村经济的不断发展，农民的生活水平也在不断提高，农民对居住环境和条件的要求也随之提高。很多农户选择到更好的地块去重新建房，不断延伸农村居民点。或者受传统观念即如“老宅永远属于自己的”影响而不愿意拆旧，或者由于农村宅基地管理缺位或管理不力，对建新拆旧执行不到位，导致农村旧宅基地闲置现象严重。调研发现，很多农民认为老宅属于祖辈世代相传的私有财产，是“自己的”，因此，不需要拆旧交回集体。这种观念在农民心中根深蒂固，尤其是在欠发达地区。此外，客观原因也导致建新不拆旧的情形。

1.2外出务工的不定期闲置

随着我国工业化、城镇化的不断发展，大量农民因就业、教育等原因从农村转移到城市，但由于城市的房价以及生活成本相对较高，他们很多却不能真正在城市落户，在农忙时节或节假日，仍然会回到农村。而在这些农民外出务工期间，就形成了农村宅基地及农房的季节性或不定期闲置。有关调查结果显示，有30.4%的宅基地是因家庭成员长期外出务工而被闲置，长期外出务工也因此被认为是闲置宅基地的最主要原因。由于农村宅基地和住宅是外出务工农民的最终归宿，这种因农村劳动力转移导致的宅基地和农房闲置，就是一种短期的和阶段性的闲置，而非永久闲置。

1.3落户城镇等长期闲置

伴随着新型城镇化的进程，部分农民进城后在城镇定居甚至买房落户城镇，但依旧保留其在农村居住的住宅。根据第三次全国农业普查结果，截至2016年底，99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有商品房的占8.7%。住宅作为个人的私有财产，村集体不能无故拆除，住宅所占的宅基地自然就不能收回，加之目前关于进城落户农户宅基地退出规定还不明确，未形成系统的规范，因此，其原有的农村宅基地和住宅长期处于空置状态。另外，城镇居民因继承农村房屋并合法占有农村宅基地的，因其实际定居或长期居住在城市，他们既不流转农村住宅，也不主动自愿交回所占宅基地，因而，这些农村宅基地和住宅实际上长期处于闲置状态。

2盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的路径

2.1加强宅基地管理立法

据统计，全国3.41亿亩城乡建设用地中，农村宅基地就占了近2亿亩。这么庞大的宅基地面积如果没有一部专门的法律去规范，怎么能解决目前宅基地粗放利用、农房30%空置率之状态？！怎么能解决1.2亿亩城镇化进程中建设用地之缺口？！因此，必须综合吸收学界宅基地研究的最新成果，在充分借鉴全国“三块地”改革试点区新做法、新经验的基础上，遵照“土地制度性质不能改变，国家粮食安全不能动摇，农民利益不能侵害”的原则，解放思想，大胆探索，按照宅基地“三权分置”政策要求，尽快制定出台农村宅基地制度管理的專门法律法规——《农村宅基地管理法》。

2.2培育盘活利用主体

盘活利用宅基地的过程中，仍需兼顾宅基地的“保障性”权能和“财产性”权能，依据盘活利用的不同方式以及区位因素来划分闲置宅基地的盘活利用主体。例如，为满足村民居住需求而以转让方式为符合申请宅基地的农户审批宅基地，以这种方式盘活的需将主体限制在本集体组织成员内，毕竟宅基地制度建构的初衷是保障“户有所居”，当下的社会实践还不足以抹杀宅基地的“保障性”权能。而以出让，出租、入股等方式利用闲置宅基地的，可以扩大为村民、政府、投资者、城镇居民等主体。另外，返乡人员可依托闲置宅基地资源开办乡村产业项目，减少劳动力“季节性迁徙”的困扰，实现家门口就业。企业也可利用农村宅基地资源建设厂房、生产车间等，为农村地区创设就业岗位，拉动农民就业和经济增长。

2.3创新盘活利用机制

盘活和利用闲置宅基地和闲置住宅，需要结合宅基地的区位因素和地理条件。在传统农耕区，保障农户宅基地合法权益的前提下，进行村庄改造，提升村庄宅基地的集约化程度，节约土地资源;推行新建住宅，在闲置宅基地上建造公寓式住宅，缓解居住用地使用压力，保障户有所居;实行宅基地复垦，增加耕地存量，为保障建设用地“占补平衡，增加挂钩”提供可持续的动力，守住耕地红线保障粮食安全。在生态功能区，以“易地搬迁”为抓手，集中安排原居民，将宅基地拆除整治，结合当地地理优势，发展特色农业林业，将生态保护和农民发展有机结合，在保护生态环境的前提下，增加农民收入。在社会功能区，打造特色农业品牌形成产业，依托于特色农业产业发展乡村旅游业，将闲置宅基地作为农家乐，民宿，生态园或者建造公共设施，为休闲旅游提供空间场所。

2.4建立配套措施及运行保障机制

落实宅基地“三权分置”政策，除了修改完善现行《物权法》《土地管理法》等法律法规中有关宅基地制度管理规定，进行专门的宅基地立法外，还需要建立并完善盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅盘的配套措施与运行保障机制，包括宅基地农户资格权和使用权登记制度，宅基地农户资格权有偿使用制度和有偿退出机制，宅基地使用权抵押运行机制，宅基地“三权分置”风险防范措施等。同时，还要做好农户宅基地的顺畅退出，对于农户宅基地有偿退出的补偿方式、补偿标准、补偿主体、权利基础，有偿退出行为的法律性质等都必须明确;还要做好集体经营性建设用地顺畅入市，对于集体经营性建设用地使用权的出让金和租金的收取标准和收取方式，有偿使用与招商引资的利益衡平，市场化平等利用机制和市场竞争机制的建构等也要进一步明确。

结语

综上所述，宅基地在集体建设用地中所占比重最高且蕴含着巨大的财产价值。如何有效盘活利用闲置宅基地以便统一于城乡建设用地市场并服务于乡村振兴战略，是农村土地总体利用急需解决的问题。宅基地紧缺与闲置浪费现象同时并存，宅基地低效和不合理利用问题尤为突出，急需深化宅基地制度改革。依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。由此可见，优化利用闲置宅基地和闲置住宅是我国深化农村宅基地制度改革和全面乡村振兴的重要一环。

参考文献

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