美国州立公园规划探析——以北卡罗来纳州州立公园为例

邓 锐

李超骕*

2013年中国首次提出了“建立国家公园体制”这一理念[1]。国家公园体制是生态文明体制改革的重要组成部分，是构建国土空间开发保护体系的主要制度设计。目前，我国正大力建设以国家公园为主体的自然保护地体系。然而，自然保护地体系的构建仅凭国家公园层面的体制建设仍显得单薄[2]：国家公园数量有限且保护地的生态级别较高，尺度较小或代表地方生态文化的区域一般不会被纳入国家公园保护地的范畴。因此，有必要在构建国家公园与自然保护地体系的同时，完善省域及区域层次的公园体系，从而满足地区的资源保护、休闲娱乐和环境教育需求，促进国土空间可持续发展。

美国国家公园历史悠久，其长期发展建立起一套较为完善的规划体系。国内外学者对美国公园的研究主要集中在国家公园层面，评析与探讨美国国家公园体系建立的历史演变[3]、美国国家公园的资源保护理念、规划体系[4]等领域，研究视角较为宏观；在州立公园的研究领域，刘海龙研究了美国州立公园体系的发展、特征与评估[5]，桂玲莉等研究了美国州立公园系统规划的整体结构[6]，对美国州立公园规划的具体内涵与政策意涵缺乏深入细致的案例探究。

与国家公园相比，美国州立公园在补充国家公园中保护自然生态的前提下，强调满足州内居民户外休闲游憩的需求。由于审批难度较国家公园低很多，并且由州政府和其他资本共同运营，州立公园数量和规模得到快速增长，并在美国公园体制中有着非常重要的位置。国家公园是从国家层面建立自然或文化遗产区域；而州立公园是从州的层面上建立起来的休憩娱乐场所和保护地，在分工上互相明确但又有相互补充的作用[7]。州立公园的出现拉动了地方经济，缓解了区域级别的旅游休闲压力，也促进了教育与科研。

北卡罗来纳州州立公园系统发展历史悠久，分类体系伴随着州立公园法案的建立而逐步完善，成为美国最早一批有着完善规划体系的州立公园系统，而州内的米切尔公园亦是美国东南部第一个州立公园。虽然美国每个州可以根据自身的资源特色建立有针对性的州立公园规划方案，但主要规划方法和规划管理框架是基本一致的。北卡罗来纳州州立公园系统作为美国最早一批完善的州立公园规划体系，其规划内容与框架极具代表性与研究价值。因此，研究北卡罗来纳州州立公园规划管理有助于进一步深入探究美国州立公园从宏观规划到具体布局与综合管理状况。而北卡罗来纳州公园系统涵盖丰富，包括州立公园、州立自然保护地、州立娱乐区、州立步道、州立河流和州立湖泊等多种州立公园系统类别[8]，其规划体系涵盖全州综合户外休闲规划、系统规划、战略规划、总体规划和管理规划，体系层次清晰内容完善。基于此，本文以美国北卡罗来纳州州立公园为例，探析美国州立公园的规划层级和规划内容，并简析美国公园规划的特征与要点，提出与健全我国公园规划体系、改善规划实施和管理相关的具体政策建议。

1 美国州立公园的定位

美国国家公园和州立公园分别有独立的规划与管理系统。从功能来讲，国家公园的保护功能更加突出，是在保护的前提下为国民提供生态游憩服务。而州立公园则侧重满足本地居民的休闲、游憩需求；同时，州立公园对于广大城市居民的可达性通常高于国家公园，在国家公园资源普遍不足的美国东海岸及广袤的中部地区，州立公园是国家公园的重要补充。不同于城市公园，州立公园常会设立在本州历史文化生态具有优势的区域，一般在郊区居多，能提供更多样化的游憩活动，是一种融合了城市休闲和保护地特征的公园类型。由此可见，州立公园的定位是承担服务美国国民游憩活动的主体，亦有补充保护本州重要的自然和文化遗产的职能[5]。

2 美国州立公园规划层次

美国州立公园规划体系通常是基于本州资源环境特点建立，州内的多种类型公园与保护地系统都包含该规划体系中。在规划前期，通过GIS地理信息系统对全州公园进行系统性评估，对州内现有公园分布状态进行调查与分析并建立数据库[9]，评估人口、土地与财政支出的关系；通过公众参与过程确定公园规划的优先事项，并作为规划各环节的重要参考。

州立公园规划系统层级从总体到个体，由目标提出到实施管理，有着完整的规划层次和全面的法律保障。规划体系依据联邦层面的法律、法规以及州政府层面的法规进行制定。州政府通过立法获得财政支持并用于支出公园体系建设。

通过调研评估以及法律依托，使规划的制定具有科学和法律的保障。如：全州综合户外休闲规划(SCORP)作为州在城乡社区、城市和地区中所有公共户外休闲的指南，须每5年报备和更新一次SCORP，才有资格获得水土保持基金的资助。

规划的每一个层次是一定时期公园系统的优化。具体而言，州立公园的规划包括了规划对象为整个州的全州综合户外休闲规划、州立公园系统规划和州立公园战略规划，以及针对个体公园的州立公园总体规划和州立公园管理规划(图1)，形成了从近期到远期、从宏观到微观的动态规划体系。

图1 美国州立公园规划层次(作者绘)

3 北卡罗来纳州州立公园概述

北卡罗来纳州州立公园系统创建于1916年，以米切尔山的保护和利用为目的建立了北卡罗来纳州的第一个州立公园。“二战”后州立公园得到快速发展，建立了自然保护区域和自然遗产计划。之后，随着国家公园法案的落地，州立公园在政策、资金和土地利用上得到保障，在娱乐设施、历史文化和环境教育方面发展迅速[10](图2)。可见，州立公园的发展是伴随着法制的健全、资金的流通、土地使用扩展、环境教育发展而进行的。

图2 北卡罗来纳州州立公园历史发展(作者根据北卡罗来纳州公园系统历史文件绘制)

随着公园的发展，公园的主要任务除了保护资源和环境外，更多的要为当地居民提供就近的娱乐场所，同时也承担着一部分教育研究的功能。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要[11]。

随着人口规模的扩大以及政府和其他资金的支持，北卡罗来纳州州立公园迅速发展，从狭义的以“州立公园”为名的自然区域扩展到广义的州立公园系统(图3)。至2017年12月31日，北卡罗来纳州州立公园系统由79个单位组成。包括了六大类别：州立公园、州立自然保护地、州立娱乐区、州立步道、州立河流和州立湖泊。由北卡罗来纳州的公园管理局(DPR)统筹规划。具体管理方式有直属管理类型和合作管理类型。多方合作是州立公园进行组织管理的重要方式，目的在于更好地筹措资金与人员来保护自然资源。合作管理条款(co-management provisions)是多方合作参与治理的法律保障。

图3 北卡罗来纳州公园系统(作者根据北卡罗来纳州公园系统规划文件绘制)

公园管理局与土地信托组织合作帮助公园管理部门确定重要资源并联系土地所有者，与基金组织的合作获取项目资金资助，这可以在较短的期限内获得土地所有权或租售权并有了资金保障；公园管理局与科研组织或相关保护组织机构合作进行自然资源修复与管理。科研机构或相关组织通过向公园管理局进行申请，得到调研的授权，所得资料用于后续资源库的补充或自然资源修复管理；公园管理局与专业的商业经销商供应商合作进行商业项目的运营，这个合作主要依靠特许经营合同和商业使用授权来实现。目前有41个公园在北卡罗来纳州公园管理局的直接管理下运行，其余单位通过合作方式进行管理运营。

4 北卡罗来纳州州立公园规划内容

美国国家公园体系的法律制度完善，规划内容和具体实施管理都在法律体系的准则下进行构建。具体而言，美国国家公园的管理立法由多个层级构成：1)国家公园基本法，适用于全国的国家公园系统，如《国家公园管理局组织法》；2)针对某个国家公园的专项立法；3)适用于所有公共土地和管理机构的单行法，如《荒野法案》(The Wilderness Act)、《濒危物种法案》(Endangered Species Act)[12]。这类全国性的国家公园立法一般不做新建设施的限制或禁止性规定，各州根据州情设置其他法律法规。北卡罗来纳州根据《北卡罗来纳州宪法》制定了《州立公园法》《北卡罗来纳州道路规划法》等。这些法规明确了州立公园系统的资源及其当前用途，州立公园系统资源的使用预计趋势，因此各项规划内容都应在这些法律法规的基础上进行。

4.1 北卡罗来纳州全州综合户外休闲规划

自1965年联邦土地和水利保护基金(LWCF)法通过以来，为了使各州有资格获得水利保护基金的援助，需要制定一项全州范围的综合户外休闲规划(SCORP)，以解决与改善公共户外休闲需求[13]。

州户外休闲规划的内容由LWCF法案的计划指南决定。主要包括评估该州户外休闲资源和设施的需求和供应；评估生态保护优先事项；保障公众参与执行计划；确定规划过程和实施方法等。北卡罗来纳州的户外休闲规划根据公众调查结果确定该州未来需要重点规划的户外场所类型：线性公园、自然公园、文化历史公园、社区公园以及野生动物园和各类小径和野餐场所，并制定发展目标。同时，北卡罗来纳州综合户外休闲规划对州立公园的土地利用亦给出了明确的定位与发展指引：州立公园范围内80%以上的土地均须进行严格的保护，另外少于20%的土地应被高效地用于居民的户外自然学习、野餐与露营、游泳与徒步等多元化的休闲与游憩活动。

全州综合户外休闲规划是州立公园规划的纲领，是作为全州范围内游憩资源保护、规划和发展的总体指导文件[14]。户外休闲规划的制定为其他规划做出了基本的目标导向，也提供了基础的公众调查信息。规划的内容和目标指导其他规划的开展和执行。

4.2 北卡罗来纳州州立公园系统规划

州立公园系统规划关注全州范围内公园各个要素之间的相互关系与作用，强调州立公园作为一个系统的整体性和协同性。北卡罗来纳州根据该州的州立公园法案要求，州立公园系统规划于每5年编写一次，其任务有：评估现有公园在全州范围内的作用；确定当前州立公园系统中的不足并提出纠正建议；评价现有州立公园系统的资源及用途，识别由这些用途造成的冲突并提出解决方案；评估资源使用趋势，详细说明这些趋势可能对州立公园系统产生的影响，并提出应对方法[15]。

北卡罗来纳州州立公园系统规划在规划内容上主要有3个板块的内容：保护自然和文化资源；评价现有州立公园的主题并加以利用；完善自然教育体系。

自然资源保护管理的主要目标是对自然进化的生态系统进行长期保护[16]；文化资源管理的主要目标是保护和保留具有历史意义的特征。在自然资源保护管理中有以下几类措施：生态燃烧措施、入侵物种管理、生态恢复策略、自然资源清单和检测以及科学研究等(图4)。

图4 北卡罗来纳州州立公园自然资源保护管理措施(作者根据北卡罗来纳州州立公园系统规划文件绘制)

为了让每个州立公园的自然和文化资源能够被充分保护和利用，北卡罗来纳州成立了专门的委员会对本州的考古、地质、风景、娱乐和生物资源进行评价，并根据公众需求和评价结果对各个公园进行主题划分，这使每个公园能提供独特的自然资源和公共娱乐项目。

自然教育体系规划是美国州立公园系统规划中不可缺少的一部分。大多数州立公园都有自己独特的课程指南，称为环境教育学习体验(EELEs)。EELEs与北卡罗来纳州标准学习课程相互配合，针对北卡罗来纳州小学及初高中分年级及主题制定了相关课程，旨在提高学生探索科学、社会研究、生物和语言艺术方面的能力。

4.3 北卡罗来纳州州立公园战略规划

州立公园战略规划的对象为全州州立公园，一般以5年为一个规划周期对全州公园进行战略指引和宏观方向把控。战略规划会提出州立公园的总体发展目标，并提出相应的行动策略以及如何评价这些行动实施的绩效标准。

北卡罗来纳州州立公园的战略围绕规划与休闲娱乐、自然资源保护与利用以及教育科研进行目标制定，并包含了内部运营和管理的相关内容。具体有：增加公园游乐设施可用性；优化娱乐和休闲设施；改善自然和文化资源保护利用；培养高绩效员工以及志愿者及资本运营管理(图5)。为了计划的落实，战略规划还为以上目标制定了评价方法，以年度为单位进行评估和总结。

图5 北卡罗来纳州州立公园战略规划目标及策略(作者根据北卡罗来纳州州立公园战略规划文件绘制)

可以看出，北卡罗来纳州州立公园的战略规划从目标的制定到目标的实施和评价有很强的可操作性。在内容上除了结合系统规划内容外还增加了管理方面的内容，资本的介入让州立公园土地利用最大化，培养高绩效的员工和志愿者使公园内部长久稳定的发展。这样从内部和外部有效解决了公园运营与管理的问题。

4.4 北卡罗来纳州州立公园总体规划和管理规划

总体规划和管理规划的对象都为州立公园个体。总体规划本质上是公园发展的蓝图，会随着公园自然资源和娱乐需求的发展而发展。管理规划则更偏向于公园日常管理和运营的指导手册，为公园资源环境管理的优先事项和特定管理方向提供概念管理框架，并与总体规划的目标相一致[17]。

总体规划一般5年进行一次调整，规划内容会根据每个公园自身开发情况而有所不同，但主要内容都会包括如土地开发的评估、生态资源的评估、周边社区与环境开发的评估、游憩场所的评估和扩建以及公园基础设施的完善等[18]。涉及的部门包括国家公园和娱乐管理部门、设计团队、公园工作人员、国家公园咨询委员会、社区、区域研讨会负责部门以及项目网站负责部等。

管理规划(General Management Plan，GMP)的主要目标仍是围绕着州立公园自然资源保护；推动休闲娱乐系统；增加环境教育机会几个方面进行。北卡罗来纳州的州立公园法案要求，每个属于北卡罗来纳州公园系统的单位都需设有单独的管理规划，每5年进行修订。在管理规划修订之前，会有管理规划GMP会议，会议主要目的是了解游客和公园咨询委员会(PAC)的意见，并结合公众调查意见和其他公共会议数据最终生成管理规划方案。管理规划会根据系统规划将公园进行主题分类，对公园的现有资源和设施进行分析，同时附上管理运营说明[19]。

5 北卡罗来纳州州立公园的规划特点评析

5.1 多层次的规划体系

北卡罗来纳州州立公园点状分布在全州各个区域，使其对于不同地区的居民均有较好的可达性，是对国家公园的重要补充。其同时具备重要的游憩娱乐价值，亦对区域生态环境和历史文化有一定的保护作用。

1)全州综合户外休闲规划是对不同绿地系统功能和娱乐活动的平衡，对土地资源保护和娱乐活动划分进行总体定位，属于综合性的框架规划。其受到法律文件保护，全州需首先报备州立公园系统规划才能获得水土保持基金的资金资助，以此来确定全州休闲游憩类用地的土地利用方式，以便后续规划。

2)州立公园系统规划比户外休闲规划更加具体，内容上偏重于全州范围资源清单的梳理。它将全州范围内州立公园进行资源整合，制定特色主题，以便更好地对资源进行利用，达到休闲娱乐和生态文化保护的目的。

3)州立公园的战略规划是对全州综合户外休闲规划和系统规划的实施提出战略行动方法和具体的绩效评价指标，这样便能更好地将规划方案进行落地。

4)州立公园的总体规划是针对每个公园具体的规划方案，为了确保方案的实施和后续公园运营中的具体问题，每个州立公园亦有单独的管理规划。

5)总体而言，州立公园规划体系以全州综合户外休闲规划作为全州土地功能利用和管理休闲娱乐活动的纲领文件，是州立公园系统利用国家财政基金的基础，是先导性的规划文件。州立公园系统规划是以全州州立公园为对象的，围绕资源系统进行展开的规划，与综合户外休闲规划在对州立公园功能规划上有着平行关系。在此基础上，战略规划对上述规划的行动方案进行制定，对方案实施后如何评价进行说明，在层次关系上有着自上而下的逻辑关系。在规划层次的末端，是针对每个州立公园的总体规划和管理规划，其内容是按照上层规划提出的目标和要求对每个州立公园的具体项目和运营管理进行规划。

6)州立公园的规划拥有完善的规划层级，从宏观到具体，从总体户外活动规划到每个公园的管理规划界限清晰，有着自上而下的规划体系，同时在规划内容上也有平行的关系。多角度保证了州立公园规划体系的正常运行，且通过立法作为保障。每项规划目标具有关联性和及时性，当自然和文化资源情况变化时，各项规划能及时调整，具有灵活性。规划内容上涵盖了从规划前调研到后期实施管理，这对项目的落实和运营有重要意义。

5.2 独立的综合管理规划

GMP是州立公园的每个具体单元都需要具备的独立规划。它的价值在于明确每个州立公园系统单位的功能、运营方式以及向立法者和公众明确公园具体计划。GMP的设置使得每一个公园可以根据自己的资源特色和开发现状进行针对性管理，是美国州立公园从规划到管理方式的重要体现。管理规划分析每个公园的外部及内部威胁并处理资本运营需求，因此各公园管理部门可对管理规划流程进行修改，以便更加灵活地应对突发情况。此外，GMP还承担了每个公园在运营管理中与游客沟通的重要职能，游客可以通过每个公园独立的GMP的具体管理运营内容了解各公园的开发过程和运营实施计划，并将意见或建议反馈到公园管理部门以便制定新一轮的GMP，形成管理到规划的联动。

在全州层面上，州立公园的管理规划会延续系统规划的主要目标，承接具体项目任务；并结合每个公园单位的具体情况将自身发展目标反馈给全州的系统规划，形成一个独立个体到全州整体的协作规划关系。

5.3 多方合作与协调

在保护当地资源方面，北卡罗来纳州与当地各类型保护组织有着密切合作。建立自然资源库，让公园管理局及时掌握州立公园的资源变化、生态变化、环境承载力等动态信息，也为科学研究提供了基础数据，实现监测、研究、评估、管理的综合体系。在州立保护地的管理上，与多机构进行合作，如林业部门、渔业部门等，进行合作管理。在土地开发管理上，地方土地信托基金可以帮助州立公园确定土地关系①，便于后期开发与管理。在娱乐休闲功能利用方面，商业机构和各类私人组织与州立公园合作，进行场地的租赁、设备的提供或者共同管理。在环境教育方面，设置多个环境教育中心，并与社区进行合作，延续国家公园应行使的教育职能，使得环境教育更贴近社区，为全州各地儿童提供方便；在科研方面，州立公园与大学等科研机构的合作，注重公园服务于科学，科学服务于公园的准则[20]。

可见，在美国州立公园的规划中，不仅有各级别的政府参与，还涉及社会商业机构、社会非营利组织、教育和科研机构以及广大群众。这样的多组织参与可以实现资金保障、人员保障、科研保障等，是推进社会共同进步的共赢措施。

5.4 基于线上线下的多元公众参与

1969年通过的全国性的《环境政策法》明确要求将公众参与机制纳入规划决策，因此不管是国家公园还是州立公园都充分保证了公众参与性。

美国州立公园的公共参与作为规划的重要部分，体现在规划前期的公众投入调查、规划过程中公众游憩意愿调查以及规划管理实施中对招商的决策参与。公众可以通过网络、会议和演讲等多种途径参与，参与范围广泛，参与度高。同时，从前期信息公开到咨询结果的反馈和沟通都有固定程序和模式。在北卡罗来纳州立公园的规划中公众参与主要有4个阶段(图6)。首先是宣传，通过项目网站、新闻稿和网络进行；之后的阶段为信息交流以及反馈咨询，主要通过开放日、听课、公众评论、社区小组等形式，过程中需与市民随时沟通，让市民了解项目的多种方案并提供咨询，同时及时吸收市民的意见反馈；最后选择最优方案与公众达成共识[21]。

图6 北卡罗来纳州州立公园公众参与的4个阶段(作者绘)

通过线上线下多元的参与方式让信息途径最大化，参与公民多元化。通过信息宣传交流，到咨询反馈，最后达成共识这样的过程，让公众参与的有效性大大增加。这样广泛多元有效的参与，既可以让民众了解规划的全过程，提升市民的责任感和支持度，也有助于形成对国家资源管理的广泛投资[22]。

6 讨论与启示

美国州立公园系统建立历史悠久，规划系统完善。本文以美国北卡罗来纳州州立公园为例，针对其规划的内容层级、特征与要点进行了系统研议。值得注意的是，美国州立公园的规划管理相对独立，大多由州公园管理局主导，因此在管理和运营中也面临以下问题与挑战。1)由于州政府和公园管理局在公园管理职权上有所交叉，如土地管理权限、自然资源保护与开发权限等，这会导致在土地开发管理中出现一些隐患。如州立公园立法中虽然禁止州政府为发展州立公园的休闲娱乐功能而损害生态环境，但没有明确州政府参与自然资源管理的权力边界，因此在面对部分资源敏感型的土地开发，政府和公园管理局会面临保护与开发的矛盾。2)运营维护资金不足亦是州立公园的常见问题，由于州立公园的资金一部分依靠土地信托组织与基金扶持，存在不确定性和不稳定性。每年州政府的财政拨款一部分来源于联邦，形成联邦-州合作制的关系，因此州政府的财政来源也存在政治不稳定的因素，这就造成州立公园运营维护资金的问题。

虽然中美两国公园系统在空间类型、与人居要素的相互关系、土地产权及利用等方面存在较大差异，但在生态保护、休憩与环境教育的主体目标上是一致的，因此可考虑借鉴其经验。目前我国在进行公园体制改革中，省级层面体制建设仍有待完善，并亟须解决规划体系和政策法规较为缺失、自然资源的保护归属不清以及开发和保护间的矛盾。须改变当前省级公园重叠多牌设置、多头管理的现象，建立统一的规划框架及体系以保障和规范省级自然保护地。在这一过程中，应打造完整的规划体系、精准定位规划层次与对象，健全自上而下规划体系的同时亦应重视公园综合管理规划的编制；落实从国家层面到地方层面的相关法规和政策，并进行责权细分。下放部分职权到地方政府，健全有省级特色的地方制度。协同各利益相关方综合处理土地、资金、环境保护等多维度的问题，促成多元合作方案。此外，应结合多种手段将公众参与过程融入公园规划的编制与决策。扩展公众参与渠道，通过网络与社交媒体、公共咨询等多种途径丰富公众参与途径；同时建立完整的信息沟通和双向反馈机制，促使公众主动有效地参与公园的规划与管理。

注释：

① 美国土地信托模式是开发者(委托人)购买一块生地(raw land)，再将该土地所有权信托给受托人，签订信托契约，受托人发行土地信托受益凭证，而由委托人销售该受益凭证给市场上的投资人，受益凭证代表对信托财产(土地所有权)的受益权，销售受益凭证所得资金用来改良土地，然后将土地出租给由该开发者组成的公司。受托人收取租金，负有给受益凭证持有人固定报酬的义务，并将剩余租金用来买回受益凭证。