基于流程优化视角的政府采购问题及对策分析

王永全

(内蒙古自治区阿拉善盟公共资源交易中心，内蒙古 阿拉善 750306)

政府采购是政府支出的重要组成部分，具有数量大、影响大、市场性、行政性等特征，而且政府采购的物品的使用人和需要人是分离的，实施和管理的过程中具有复杂的利益相关性。因此我国在2002颁布了《中华人民共和国政府采购法》，并且在2003年正式实施，通过法律不断约束政府采购行为。但是我国政府采购中仍然存在很多问题，比如政府采购预算编制不合理、采购执行过程中监督管理工作不到位、采购完成后评价不完善等，这些问题导致政府采购资金利用不到位，采购对经济的宏观调控作用减弱，阻碍了我国政府采购的进一步发展。

1 用流程优化视角对政府采购进行分析

1.1 流程优化介绍

流程优化源于企业管理，是指对企业目前的业务流程进行梳理，在维持现有框架的基础上，对现有的流程进行改良和优化，以帮助企业取得最佳的效果。流程优化是企业适应新环境的一项举措，企业为了在衡量绩效的关键点取得突破性的成效，就要对原有的流程进行反思，致力于解决企业管理的短板。

流程优化的思想之后被应用到各个领域，也被应用到政府管理的领域，比如政府预算管理、政府危机管理、政府绩效管理等，旨在对政府管理的薄弱环节进行分析，从而进行管理流程的优化，使政府的管理流程更加的标准化和规范化，以提高政府的办事效率，更好地打造服务型政府。

1.2 政府采购介绍

政府采购主体：政府机关、事业单位、社会团体。

政府采购对象：货物、工程和服务。

政府采购资金：财政性资金。

政府采购规模巨大：政府是国内最大的消费者，占GDP的重要组成部分。

政府采购具有非营利性和公共性：政府采购是政府的一种公共行为，是为公共利益考虑的一种公开透明的政府购买行为。

政府采购具有政策性：政府可以通过优先采购民族企业的产品，从而起到对民族企业的扶持作用[1]。

1.3 用流程优化视角对政府采购进行分析

根据我国政府采购相关法律规定，我国政府采购的流程为，首先政府要进行政府采购预算，即为了满足在一个财政年度的公共需要，政府为各预算单位编制采购货物、工程和服务的采购计划。其次政府根据采购货物、工程和服务的特征选择合适的采购方式，选择合适的代理机构发布公告或者进行供应商的推荐，然后进行现场评审，最终进行成交，之后为采购合同的履行工作，最后为政府进行验收，进行采购绩效考核，[2]政府采购流程如图1所示。

图1 政府采购流程

以上政府采购流程在大数据和政府绩效管理的背景下还存在着一定的缺陷，比如政府采购预算不合理、随意性大、采购预算执行过程中监管不到位、采购结果缺乏事后评价、没有进行严格的绩效评价。因此政府采购过程中这些问题的存在都需要对政府采购的流程进行优化，使政府采购更加的规范，提高采购资金使用效率，更好满足公众的需要。

2 流程优化视角下政府采购过程中存在的问题

2.1 政府采购预算重视程度不高、制度不完善、编制不合理

政府采购预算是政府预算管理中的一项重要的环节，它是整个政府采购的起点，采购预算编制的好坏直接影响到政府之后一年之内的工作进展，但是我国政府对政府采购预算认识不是特别深，因此也没有特别重视。对待预算凭借经验行事，或者好一些也只是简单地进行预算编制，但是缺乏一个动态管理的过程，并没有考虑之后的预算执行、预算调整、决算的过程。

而且整个采购预算制度也不完善，许多政府部门并没有建立相应的采购预算制度，很多事项并没有进行法律的明文规定，这就导致一些政府部门在进行政府采购的时候随意性较大，没有一个明确的规定去制约。这也导致了一些贪污腐败问题的发生，而且发现问题时，也无法进行有效追责，造成互相推诿。

在预算编制时，我国政府大多会采用增量预算的编制方法，即在前一年基础上进行预算的编制，这种方法虽然比较省事省力，但是并没有当年的实际情况，因此预算编制比较粗糙。而且我国预算编制的时间也比较短，预算编制人员需要在30天左右的时间里，在充分考虑当年财政收支的情况下，进行实际调查，因此预算编制往往不太准确，在具体执行的过程中就会碰到各种各样的问题。另外我国预算编制内容往往不全面，政府在将一些公共需要的采购资金编制在预算时，会对一些本单位采购资金没有编制在预算中，因此编制的内容往往存在不全面的问题。最重要的是，政府采购预算没有进行绩效考核，即预算是非绩效预算，没有认真考评每一笔预算资金的使用效果以及是否应该支出，这就造成预算的随意性非常大，财政资金也没有发挥最大的效用，资金的使用效率没有提高。

2.2 政府采购方式具有多样性、采购程序具有复杂性

根据《中华人民共和国政府采购法》，我国政府采购具有6种方式，即公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。2014年，法律规定竞争性磋商成为法定的政府采购方式，其中公开招标是政府采购的主要方式。

公开招标的流程具有复杂性，首先政府要进行招标准备工作，即选择合适的招标代理机构，制定招标方案和招标文件，发布招标公告，出售招标文件，接受投标。其次供应商进行投标，购买招标文件，然后编制投标文件并且递交。之后为开标、评标、定标环节，整个环节要有记录，要进行审查和公正，防止一些不正当行为的发生。以上公开招标的流程具有复杂性，操作起来耗时耗力，而且在此过程中，政府是委托人，而政府采购代理机构是受托人，这样很容易导致委托人和代理人之间的责任划分不清，使采购人作为采购主体人的责任意识不强，而且采购代理机构往往参差不齐，其服务的质量很容易被质疑，而且政府采购的价值初衷往往会发生背离[3]。

在评标的过程中是需要专家评委会的存在，评审专家的专业水准、经验，素养决定着最终采购的质量。在评标过程中，评审专家专业水准差、素养低、经验缺乏等问题导致采购出现问题。尽管我国具有采购专家库，但是并没有对专家的类型进行细分，这就导致采购服务类的专家参加了采购货物类的评审会，这两种采购对象的性质是不相同的，而且采购的要求也不一样，专家明显会有不专业现象的发生。最终影响整个采购项目的质量。

2.3 政府采购过程监管不到位，采购问题频发

采购过程要实现公平、公开、公正，那么，就要对整个采购过程监督管理，但是目前的政府采购过程存在着监督管理不到位，采购的过程出现了很多问题。

在编制采购预算时，缺乏对预算编制的监督，预算编制没有做到公开透明，而且民众的参与程度有限，预算编制的随意性很大，编制也不科学，而且预算编制精准化程度不高，没有细化。对采购预算编制缺乏监督经常会导致预算计划会发生变更，预算的执行性不强。

在采购过程中，比如在招标、投标、评标、定标过程中没有进行严格规范的监督管理，在招标的时候，招标信息的发布是否做到了公开、透明，招标文件的制定是否存在对供应商的歧视。在评标定标的过程中现场是否做到了有效地监督检查，虽然《政府采购法实施条例》起到了对采购过程的法律执行，但是具体执行有待加强。而且怎么对采购人实施监管也是一个重要的问题，采购人虽然委托采购代理机构进行采购，但是也会发生采购人指定具体供应商、专家“暗箱操作”等不法行为。因此，对采购人、供应商、采购代理机构等的监督需要加强。

在中标之后需要签订合同，目前我国政府采购合同监督机制尚不成熟。政府采购合同监督立法不完善，虽然我国已经出台了相关法律，但是执行效力不高。另外在合同履行后的验收机构也没有明确的规定。验收标准和程序仍然是空缺的。

2.4 政府采购缺乏绩效管理，资金利用效率低下

十九大报告中提出，要全面实施绩效管理，而政府采购作为一项重要的政府行为，关乎公共利益是否能够得到充分体现，所以要在政府采购预算编制、采购执行、成果验收评价等整个环节体现绩效管理。但是目前我国政府采购绩效管理机制是不健全的，这就导致我国的政府采购不是结果导向的，而是更偏向于过程导向，即关注过程，而不关注具体目标的实现，以及实现的效果。

首先我国政府采购绩效管理缺乏一个健全的法律机制去保障，因此在采购预算编制阶段，随意性较大，编制不合理，内容不精准。在采购过程中也因为缺乏对采购绩效的法律支持，而导致出现采购人承担主体责任的意识淡薄，采购代理机构在执行时出现质量不高、服务水平低下，供应商书面承诺和验收实际不符合的情况。在采购成果验收阶段，由于没有一个合理的绩效评价体系，政府采购成果的好坏得不到相对准确的衡量，为下步政府采购工作的开展没有提供有效信息。

绩效管理最重要的是指标体系的建立，对政府采购绩效管理也不例外。我国政府采购绩效指标在设立过程中，更多的是将提高政府采购资金使用效益作为自己的目标，而忽略了公共价值的实现和廉洁政府的建设。而且在绩效指标具体设置的过程中，更多地倾向于财务指标，而忽略了一些与供应商相关的指标，而且关键指标设置的不合理，往往会导致绩效评价结果不科学合理。

3 流程优化视角下政府采购过程中问题对策分析

3.1 重视政府采购预算、提高预算编制的科学性、精准性

政府采购预算在整个政府采购工作中起着非常重要的作用，关乎着政府提供公共服务的质量和政府采购资金的使用效率。

首先政府要重视政府采购预算，各级政府和部门要制定适合本单位的采购预算管理制度，在进行预算编制之前，要熟悉本单位固有的资产，以防重复采购，因此应当加强信息化建设，建立自己的数据库。在采购之前，要选择合适的采购方式，而且要明确相关人员的责任，保证预算编制过程严格执行。

预算编制要想做到精细化和科学化就必须提高预算人员的专业素质，建设高素质的预算队伍，相关单位应当加强对预算人员的培训，增强对预算业务的熟练程度。而且在编制政府采购预算时应当从整体角度出发，进行长远规划，避免因为时间不足而造成预算编制质量不高、粗制滥造的现象。

我国政府采购资金预算起步很晚，而且发展也不成熟，但是完善政府采购预算工作对政府采购的发展具有重要的意义、良好的采购预算可以提高采购资金的使用效率，减少腐败行为的发生，避免公共资源过度浪费，促进我国采购工作的良性发展，使我国采购走向科学化和标准化的道路。

3.2 发展“互联网+政府采购”，提高政府采购效率

政府采购方式具有复杂性，而且程序也较为繁琐，而且目前代理机构发展迅速，其数量远远超过了政府采购的需求，导致代理机构市场竞争异常的激烈。而且代理机构的质量也参差不齐，往往不能满足政府采购的要求，导致采购需求被扭曲，采购人的利益受到损害。另外，采购代理机构的遍地开花也为监管带来了一定的难度，许多采购代理机构会在全国范围内流动，在出现问题时，就无法进行有效追责，整个采购市场就会被扰乱[4]。

通过发展“互联网+政府采购”，采购过程就会被展示出来，采购代理机构的行为也会变得公开透明，便于监管部门进行监督管理。而且采购人也可以通过网络参与的同时，了解整个采购过程，使自己的利益可以得到保障。通过网络发现采购人、采购代理机构、供应商、评审专家的违法行为，并且可以将其放入黑名单，以净化整个采购市场，促进良性竞争。通过网络的细化管理，也会更加明确采购代理机构的责任，使其走向专业化管理，提高其服务水平。

3.3 完善政府采购监管，让政府采购提质增效

完善政府采购监管，首先要加强制度的建设，出台一系列法律法规，对采购人、采购代理机构、供应商、评审专家等主体的责任进行界定，对采购的程序要求通过法律的方式进行规定。便于在采购出现问题时根据法律进行问责。

加强对政府采购的监管，就要重视政府采购预算监管，因为预算决定着政府采购是否可以顺利进行。加强对预算编制人员的监督，使其在预算时能够严格按照部门规章进行，不随意滥用预算编制权力，使预算编制科学化和精准化，杜绝预算编制的随意性。

在进行公开招标时，应当加强公众监督，采购人应当将招标公告、招标文件等公开，让公众检查监督。而且在投标、开标、签订合同时，要时刻进行录像，做好公证，便于监督检查。另外，对于采购代理机构，要进行考核，畅通投诉和举报渠道，让政府采购在阳光下运行。

为了加强对政府采购的监督管理，加强问责是必不可少的，要对违法行为严厉打击，增强采购工作的廉洁性和规范性[5]。

3.4 加强政府采购绩效管理，提高采购资金使用效率

加强政府采购绩效管理，要从全过程来考虑。即政府采购预算绩效管理，采购过程绩效管理、采购成果绩效管理。

①加强政府采购预算绩效管理，要明确预算目标，制定预算计划，按照计划进行预算的编制，要设置合理的指标对预算的效果进行测量，便于对预算编制人进行问责，也便于提高预算编制效率，为下次预算提供经验。 ②要加强对采购执行过程中的绩效监控，在招投标的过程中，以及定标、合同履行过程中是否做到了高效、廉洁等，这些都是绩效评价的要素，而且通过设置合理的绩效指标进行过程绩效评价便于对绩效预算进行反馈，对预算不断地完善，使采购工作更加的标准化和科学化。 ③要对采购结果进行绩效评价，如果该采购项目绩效高，之后就后就可以加大对该项目的资金投入，如果绩效低，就可以减少资金投入或者停止，从而达到公共资源的优化配置，提高财政资金使用效率[6]。