美国数字基建的现状与挑战*
2021-11-13 08:31:12陈小鼎李珊
现代国际关系 2021年10期
陈小鼎 李珊
[内容提要]当前，数字基建被赋予经济发动机和加速器的重要角色。美国数字基建在存量上比较优势明显，但在增量上与后发国家相比并不突出。美国在以大数据中心和人工智能为代表的储存计算层依然强势，在以智慧城市为代表的融合应用层具备较大发展潜力，而在以5G为代表的网络通信层先发优势已逐步被其他国家赶超。为确保竞争优势，美国政府在顶层设计、核心技术研究和复原能力提升，以及开拓融资渠道、筑牢全球数字基建领域主导权等方面采取了系列举措。受成本高昂、投资短缺、人才不足、政策阻碍、隐私担忧及标准主观等多重挑战的掣肘，美国数字基建推行不及预期。美国的经验教训对我国新基建的结构比例、融资渠道、人才培养、城乡协调及参与国际规则制定等方面具有重要参考价值。
第四次科技革命出现的新技术促进了传统基础设施的转型升级，数字基建应运而生。在新冠疫情对全球产业链、供应链和价值链造成严重冲击的大背景下，数字技术不仅可以使社会交往保持物理距离，还释放出拉动经济、稳定就业的巨大潜力，数字基建被赋予经济发动机和加速器的重要角色，成为提振经济的重要抓手。数字基建与尖端科技高度捆绑，已成为中美战略博弈的关键领域。2021年6月12日，美国在G7峰会上宣布了名为“重建美好世界”的全球基建计划，旨在帮助中低收入国家建设基础设施，打造以“民主国家”为主体、由价值观驱动的“高标准高透明”伙伴关系，用以对抗“一带一路”倡议。美国学界和智库对中国数字“一带一路”十分关注，中国对美国数字基建的发展状况研究较少。本文将系统剖析美国数字基建的发展现状、主要举措与风险挑战。
一、美国数字基建的发展现状
数字基础设施建设简称“数字基建”，这一概念出自于2004年出版的《数字基建》一书，指由传感器、执行器、有线和无线通信网以及支持民用的计算机系统组成的互联网络。2016年5月,美国科技智库信息技术与创新基金会发布的《数字基础设施的政策制定者指南》将数字定义为以电子方式收集、处理和传输信息的技术系统，数字基础设施即是指全部或局部应用信息技术的基础设施。基于此，数字基建可以定义为以信息网络为基础，提供数据感知、采集、存储、传输、处理和应用等服务，用于支撑经济社会数字化发展的基础设施建设。
数字基建与传统基建一样，具有基础性、公共性和先行性等特征，但也存在明显区别。一是服务对象上，数字基建面向数字社会，提供无形的数据和信息资源，支持比特（BIT）和算力的流通；传统基建面向数字社会，提供有形的生产要素。二是技术经济特征上，数字基建轻资产，技术迭代快，竞争激烈，长期供给作用突出，边际产出效益高；传统基建是资本密集型行业，技术进步空间较小，边际产出效益呈下降趋势。三是应用场景上，数字基建可应用于工业、城市、医疗、教育等领域的互联互通，促进产业融合发展，满足新型消费需求；传统基建主要支撑城镇化和工业化发展，应用于农业、商贸、物流和制造业等传统产业，应用场景已经得到充分挖掘。数字基建和传统基建相互补充、统筹发展，传统基建可经数字化改造成为融合基建，既能有效提升传统基建的性能，破解基础设施老化的难题，又可以作为数字基建的辐射层，有力支撑数字经济社会的运转。
目前，美国境内的基础设施整体建设较早但疏于管理，老龄化问题严重。根据世界经济论坛发布的《2019年全球竞争力报告》，美国基础设施得分为87.9，在141个国家中排名第13位（表1）。虽然位居世界前列，但与美国的国际地位和经济实力并不相称，信息通讯技术采用的排名更加靠后。2021年3月3日，美国土木工程师协会（American Society of Civil Engineers）发布《美国基础设施现状报告》,美国的平均绩点仅为C-，基础设施恶化的状况仍没有得到明显改善。为破解基础设施困境、实现基建升级，数字基建被寄予厚望。作为全球首屈一指的经济与科技强国，美国的数字基建具有良好的技术基础和先发优势，目前发展领域主要涉及以5G为代表的网络通信层，以数据中心和人工智能为代表的储存计算层和以智慧城市为代表的融合应用层。
表1 美国基础设施全球排名
美国是全球最早开发商用5G的国家，但进展并不顺利。美国联邦通信委员会和Verizon、T-Mobile、AT&T三大运营商至今没有发布5G基站和用户数量的准确数据。美国国防创新委员会报告指出，美国同中国、韩国、日本在5G领域处于第一梯队，但排名相对靠后。网速方面，根据Speedcheck在2021年第一季度进行的速度测试，韩国以449Mbp网速排名第一，美国运营商只能提供43.4Mbps，速度仅为韩国的10%。覆盖率方面，目前全球有1662个城市拥有5G网络，美国以284个5G覆盖城市数量居全球第二位，仅次于中国。截至2021年1月，美国三大运营商的5G网络已经覆盖75%的国土面积，预计近期还将有5%的增长。用户体验和数量上，美国5G用户大多位于人口集中的大城市，受限于高频段网络部署的高昂成本，目前全境覆盖以低频段为主，相比4G速率提升有限，用户要不断在5G和4G之间切换，网络性能参差不齐，用户体验不佳，5G用户发展相对缓慢。截至2020年底，美国5G渗透率仅为3%左右；预计到2021年底，5G连接率将增长至14.5%左右。全球移动通信系统协会智库（GSMAIntelligence）预测，2025年美国5G渗透率将达到55%，连接数将达到2.02亿。
美国在大数据中心建设方面具有突出优势。2021年全球十大数据中心的最新排名中，美国占据六席，分别是北弗吉尼亚、芝加哥、硅谷、达拉斯、西雅图和纽约/新泽西。数量上，2020年底，由全球超大规模运营商主导的大型数据中心总数增至597个，自2015年底以来增加了一倍多，美国继续占据主要云和互联网数据中心站点的40%。在超大规模运营商中，亚马逊、微软和谷歌投资建设的大数据中心达340个，占总数的一半以上。2020年亚马逊和谷歌建设的大数据中心超60个，占2020年新增数据的一半。项目规模上，美国在超大型数据中心建设方面表现出色，2021年上半年北弗吉尼亚、硅谷、芝加哥和亚特兰大的在建项目规模都在200MW以上。除了在建的1.2GW大型项目外，仍有219个总规模达3.3GW的项目在规划筹备中。
美国在人工智能领域发展强劲。美国智库数据创新中心根据人才、研究、开发、硬件、采用和数据等6方面的31项指标，对美国、中国和欧盟的人工智能发展进行了比较和分析，研究报告显示，美国处于绝对领先地位，中国与欧洲位列二、三名。与2019年的研究数据相比，中美人工智能的差距在不断缩小。融资能力与研发投入方面，美国拥有全球数量最多的人工智能初创企业，2019年美国人工智能领域获得约143亿美元的风险投资和私募股权基金。研发支出排名全球前100的软件和计算机服务公司中，美国占58家，年均投入达1245亿美元，是中国和欧盟总和的3倍之多。融合应用方面，德勤会计师事务所发布《全球人工智能发展白皮书》评选出的全球前20个人工智能创新应用城市中，有5个位于美国，分别是旧金山、波士顿、纽约、洛杉矶和达拉斯，全球人工智能高增长企业前50名中有31家美国公司，涉及数据服务、广告营销、无人驾驶、金融和芯片等领域。此外，美国在设计人工智能系统芯片方面仍然领先其他国家，2020年美国至少有62家公司在开发人工智能芯片，远超中国的29家和欧盟的14家。
美国在智慧城市建设方面特色鲜明且潜力较大，但与后发国家实力差距不断减小。2020年，美国智慧城市的市场规模占全球的26.7%，西欧和中国分别占24.1%和22.7%。美国目前在建智慧城市数量为88座，约占全球总数的7%，与中国490座试点城市数量相比，发展较为缓慢。由于智慧城市的创新应用场景融合了多种新技术，各国根据自身技术优势也有所侧重。纳瓦拉大学IESE商学院根据城市治理、科技应用和人力资本等101项指标提出了“城市动态指数”概念，据此评选出2020年全球十大智慧城市，纽约市/新泽西北部排名第二。作为美国智慧城市发展的领头羊，纽约在人工智能融合应用方面的表现出色，市政府与思科公司合作在城市社区安装具有触摸和影音功能的智能屏幕，构建了全美最大的城市WiFi网络，并在曼哈顿西部的商住区安装电子探测仪，利用数字技术实时观测区内交通、能源和空气质量等数据。
总体而言，美国数字基建在以5G为代表网络通信层的先发优势已逐步被其他国家赶超，而在以大数据中心和人工智能为代表的储存计算层仍保持领先地位，在以智慧城市为代表的融合应用层特色鲜明且潜力较大。可以说，数字基建已经成为美国实现基建升级、刺激经济增长和促进产业转型的重要抓手。在新冠疫情倒逼之下，数字基建更是迎来了难得的发展契机。
二、美国数字基建的主要举措
自2008年全球金融危机以来，美国历届政府围绕数字基建问题的讨论就从未停止。第四次科技革命为基建升级提供了前所未有的数字技术，使数字基建成为美国政府重点关注的领域。当前，美国数字基建在存量上具有明显的比较优势，但在增量上面临后发国家的快速赶超。为确保数字基建领域的核心优势，美国政府采取了一系列措施推动数字基建发展，加强对中国的防范。
（一）加强顶层设计和战略部署。2009年以来，美国在数字基建领域实施了《美国复苏与再投资法案》《美国国家空间数据基础设施战略规划草案（2014～2016年）》《联邦大数据研发战略计划》《增强联邦政府网络与关键性基础设施网络安全》《美国重建基础设施立法纲要》等战略计划，通过数字基础设施建设提升产业竞争力、实现基础设施现代化，达到拉动经济增长的目的。
2018年2月12日，特朗普政府出台了《美国重建基础设施立法纲要》，计划发挥国会2000万美元财政拨款的杠杆作用，撬动2万亿美元地方政府和私人资本投资基础设施建设领域。其中基础设施创新转型项目的专项计划部署了数字基建的内容。2020年2月，美国联邦通讯委员会宣布，为缩小数字鸿沟，政府将实施资金规模总额为204亿美元农村数字机会基金的财政援助计划，引导宽带网络覆盖农村。
面对新冠疫情的冲击，发展数字基建既能解决隔离政策下恢复正常生产生活秩序的难题，又能在较短时间内形成有效投资、拉动经济增长，更能在中长期有力促进科技进步。2021年3月31日，拜登政府推出逾2万亿美元的基建与经济刺激计划，包括6120亿美元的基建计划、6550亿美元的家庭基建计划、4000亿美元的护理经济计划和5800亿美元的研发培训计划。其中，重点投入绿色基础设施、清洁能源开发、宽带普及和研发5G网络等“未来的高成长行业”。拜登表示将通过提高企业税来为这一庞大计划买单，但企业税的调整要到2036年才能产生所需要的2.3万亿美元资金。因此，计划一经提出便招致各界反对，8月10日在参议院审议通过的“基础设施投资法案”金额缩水近一半。
（二）重视核心技术研究。核心技术的开发与研究是美国推进数字基建的关键步骤。2018年，联邦政府发布的《美国重建基础设施立法纲要》提出设立一项200亿美元的创新转型项目计划，用于发展自动驾驶、新轨道运输、无人机和模块化基础设施等技术。根据计划，政府将为具有商业价值的创新基建项目提供联邦补助金和技术援助。2019年2月，特朗普签署了第13859号总统令《保持美国在人工智能领域的领导地位》，将人工智能技术上升到国家战略高度。2019年6月，美国国家科学技术委员会发布《国家人工智能研发战略规划2019更新版》，强调联邦机构在年度预算和规划过程中要优先考虑人工智能研发。2020年8月，白宫预算办公室与科技政策办公室联合发布了美国2022财年研发预算优先事项，重点投资包括人工智能、量子信息、5G通信网络、自动驾驶、智能制造和工业机器人等新兴技术领域。
拜登上台后提出的“美国就业计划”重点在于投资与基础设施建设相关的新兴技术。拜登呼吁国会向技术研发领域投资1800亿美元，其中包括向国家科学基金会投资500亿美元，建立专注于半导体、高速计算、先进通信、新型能源和生物工程等技术研发领域的技术局，以及投资400亿美元用于升级全国实验室的实体设备、计算能力和高速网络等科研基础设施。2021年5月12日，参议院商务委员会高票通过《无尽边疆法案》，批准在五年内投资1100多亿美元用于人工智能、先进通信、生物技术、清洁能源等关键技术的基础以及高级研究。这一法案一方面扭转了美国关键科技主要依赖私营部门的局面，强化了联邦政府的主导作用，另一方面承袭了特朗普时期“科技封锁”政策，有助于确保美国在相关技术标准制定上的核心地位。
（三）提升基础设施复原力。基础设施复原力是指基础设施抵御自然或公共危机以及迅速恢复的能力。2015年9月，联合国将建设具有复原力的基础设施列为《2030年可持续发展议程》的目标之一。突发的新冠疫情暴露了各国生物和数字领域的安全漏洞，造成了巨大的公共卫生危机和经济损失，使各国不得不更加重视提升基础设施复原力。美国土木工程师协会特别针对基础设施的恢复力提出建议，以加强经济部门的抗风险能力。在此背景下，拜登政府推出的“美国就业计划”针对提升基础设施的复原能力作出了特别部署，提出要推动各级政府对基础设施进行投资，呼吁国会提供500亿美元的专项资金，提高交通、电网以及城市基础设施的复原力，在面临类似新冠疫情等公共卫生或其他危机时，使经济和社会更具弹性，实现安全、可靠和具有弹性的基础设施愿景。政府还推出了联邦紧急事务管理局的“建设弹性基础设施和社区”项目，有针对性地提高弱势社区的基础设施复原力，利用数字技术建立基础设施预防性维护系统，提高基础设施的灵活性、延长生命周期，不仅比重建被损坏的基础设施更节省成本，还有助于防止因基础设施停摆而造成人身伤害和经济损失，从而产生巨大的经济和社会效益。
（四）拓展多元融资渠道。为解决基础设施融资难题，美国政府历来重视发挥市场机制的作用，以减轻财政负担。除政府投资外，目前美国数字基建的资金来源主要来自市政债券和私人资本。市政债券是美国地方政府融资的主要方式，极大解决了大规模公共投资的负担问题。20世纪80年代初，美国开始以PPP（public-private partnership）公私合作制模式投资基建，利用项目未来收益引入私人资本，缓解资金压力。早在2013年，奥巴马总统就曾表示政府鼓励私人资本参与基础设施建设投资，鼓励地方政府以发行债券等多种方式为基础设施建设融资。2018年，美国政府推出《美国重建基础设施立法纲要》，充分发挥联邦基金的引导与杠杆作用，以2000亿联邦基金撬动后续2万亿美元基建投资，引导和鼓励地方政府和私营资本进入数字基建投资领域，通过开展公私合营的方式，建立全新的投资收益模式，划分权责、风险共担，推进基础设施更新。
（五）筑牢数字基建全球主导地位。作为兼容安全、政治、经济和科技的综合议题，数字基建已然成为大国竞争的重要领域。“一带一路”在数字化和新型基础设施建设方面取得的进展刺激美国开始重新审视自身的海外基建政策，不断提升数字基建在国际议程中的政策优先度。出于对冲“数字丝绸之路”的目的，美国利用盟友体系重塑基建规则，并通过将基建议题安全化等手段与中国展开竞争。
首先，美国依靠盟友资源通过组建“基建联盟”和推进双边基建合作干扰中国数字“一带一路”建设。具体表现在：一是组建联盟，抢占规则制定权。2019年11月4日，美国海外私人投资公司联合日本国际合作银行和澳大利亚外交部共同推出“蓝点网络”合作倡议。这一“基建联盟”是美国与盟友共同组建的多边认证机构，力图将各国政府、私营部门和民间社会联合起来形成“米其林式”的全球基础设施发展标准和认证体系。美国虽然多次表示不应把“蓝点网络”计划看作“一带一路”的替代品，但却一再毫无根据地污名化“一带一路”，标榜“蓝点网络”计划在环保、融资和人权上的优势，旨在主导全球数字基建领域的规则制定权。2021年G7峰会期间，大西洋理事会高级研究员卡乌什·阿哈更撰文指出“蓝点网络”是七国集团实施全球基础设施倡议的秘诀。除此之外，2020年8月，美国推出了针对中国5G竞争的“清洁网络”计划，拉拢他国积极构建“清洁联盟”，制定以“美式标准”为蓝本的网络安全审查体系，将华为、中兴等中国企业列入所谓“不可信电信供应商”实体清单，遏制中国5G发展，确保美国的网络霸权。二是美日积极合作对抗数字“一带一路”。2021年4月举行的美日首脑会谈就加强5G基站和海底电缆等通信基建合作达成共识，鼓励其他国家采购由日本电气公司和富士通等日本电信设备制造商主导的5G“开放”基站。根据协议，美日计划分别投资25亿和20亿美元共同开发推广5G与6G技术。此外，首脑会议还倡导建立“全球数字连接伙伴关系”框架，以确保通信安全。事实上，无论是多边联盟还是双边合作，都是美国利用金融霸权、国际话语权、盟友体系等优势，遏制中国在数字基建领域的影响力和竞争力。
其次，拜登政府将基建议题安全化的趋势愈加明显。拜登在宣布“美国就业计划”的匹兹堡演讲中6次指涉中国，多次把基建议题提升到中美战略竞争的高度，毫不掩饰强烈的意识形态色彩，将矛头对准中国，从而凝聚两党共识、加紧推进基建计划。2021年3月3日，拜登政府发布的《临时国家安全战略方针》把建设面向21世纪的数字基础设施列入国家安全范畴，并将进一步召集盟友召开全球民主首脑会议，在新兴技术、网络空间、气候环境以及人权等领域形成共同规范，确保在共同价值观下进行广泛合作。3月,布鲁金斯学会网站发布长篇报告，梳理了自1840年至2021年间大国重大电信领域竞争案例，称当前中国政府及企业网络建设对美国构成“政治威胁”，必须从政治层面展开对华电信竞争，尤其需要警惕中国大力投入网络基础设施和标准建设。在此基础上，美国参议院外交关系委员会于4月8日发布《2021年战略竞争法案》，宣布将通过在科技、全球基础设施建设、数字连接和网络安全伙伴关系方面的投资，强化美国竞争力，把在印太区域推进具有永续性、透明度与高品质的基础设施作为确保落实东亚和南亚联盟的重要环节。这些举措表明美国已经将数字基建领域竞争上升为国家战略，全方位调动资源，确保主导优势。
三、美国数字基建面临的挑战
在持续推进下，美国数字基建在战略框架、技术融资等方面已取得一定进展。当前，新冠疫情造成了物理隔离，这部分社会需求叠加投资需求，进一步为数字基建的发展带来机遇，但在实际推进过程中也面临着诸多现实阻碍，成本、投资、人才、政策、隐私以及标准等因素的掣肘导致数字基建计划推行效果不及预期。
（一）基建升级成本巨大。美国基础设施体量庞大、年久失修，加之建筑成本高昂导致基建数字升级成本居高不下。一是耗资巨大且投入不足。根据美国土木工程师协会2021年的评估，基础设施评级为C-的美国至少需要投资近2.6万亿美元才能显著改善当前面貌，每年还需要额外投资2000亿美元才能跟上数字化时代全球基建的发展趋势（如表2所示）。2019年，美国在基础设施上的支出仅占国内生产总值的2.5%，低于20世纪30年代的4.2%。为满足未来需求，美国必须在2025年前将来自政府和私营部门的投资从占国内生产总值的2.5%增加到3.5%，才能保持在基建领域的全球竞争优势。
表2 2020～2029美国基础设施资金需求单位：亿美元
二是建筑成本高昂。以纽约长岛铁路项目为例，总建设成本达到120亿美元，即每英里轨道成本近35亿美元，高达世界其他国家平均水平的7倍。在海外基建项目方面，美国等西方国家提供建设费用造价通常是中企的2至3倍，建设周期更为漫长。纽约大学学者阿隆·利维曾对美国基建成本作了系统分析，认为工程施工、项目管理和机构因素是导致建设成本飙升的重要原因。除工程因素外，美国的商业文化提倡创新而非模仿和完善，面对日本、瑞士等全球交通创新和融合应用中心，美国人既不愿也不屑于学习。
（二）基建领域投资不足。面对高昂的基础设施升级成本，基建领域的投资一直难以持平。一方面，巨额赤字使美国财政难以为数字升级买单。根据白宫预算办公室的数据，美国政府从1967年至1997年始终处于赤字状态，在1997年至2002年出现了短暂的盈余，在2008年财政赤字显著上升，并持续保持高赤字状态。除此之外，国会办公室预计未来十年内联邦政府的年度预算赤字持续增长，财政赤字高水平将维持至2027年。截至2020年12月31日，美国联邦债务总额达到27.55万亿美元，政府很难为大规模基建计划提供足够的资金支持。而其他融资渠道受到多种原因的影响，短时间内难以满足数字基建的巨额资金缺口。
另一方面，新冠疫情加剧了基建领域的投资不足。美国现有的基础设施系统大部分由用户产生的收入流支持，随着新冠疫情的持续扩散，商业用水量下降，通勤者居家办公，机场地铁等交通基础设施几乎闲置，导致了基础设施的收入降幅较大。同时，由于新冠疫情使得地方政府部门入不敷出，地方市政和国家预算缩水，这意味着对各项公共基础设施的支持都相应减少。截至2020年6月，各州的收入同比骤降14%，美国城市联盟发现65%的城市被迫推迟或取消资本支出和数字基建项目投资。美国道路和运输建设者协会汇编的数据显示，至少90亿美元的交通项目已经被搁置。在疫情冲击下，全球外国直接投资流量从2019年的1.5万亿美元下降至1万亿美元左右，降幅达35%。封闭隔离措施延缓了现有投资项目，严重衰退的经济前景使跨国公司纷纷重新评估新项目，部分国家在危机期间采取了新的投资限制。
（三）传统工匠和高技术人才稀缺。数字基建需要大量专业技术人才，但美国当前面临严重的“用工荒”。一方面，传统工匠日渐稀缺。尽管随着技术发展以及替代性施工占比的提高，数字基建已经大大降低了用工基数，但仍然需要大量的基建产业工人。20世纪70年代之后，全球化浪潮之下，美国大量工厂迁至发展中国家，去工业化政策导致大量蓝领工人失业。基建的断代导致蓝领工人的大批流失或转岗，“工匠”在美国日渐减少。仅有的基建从业人员的工资水平也普遍高于其他国家工人，基建人力成本居高难下。
另一方面，数字基建所需的高技术人才面临更大缺口。根据《全球数字人才发展年度报告（2020）》，美国旧金山湾区在材料科学、人工智能等多个领域均处于全球引领地位，但美国城市的数字人才吸引力明显低于欧洲和亚太城市。数字人才培养的速度也远远难以满足产业需求，部分企业不得不从高等院校抢夺教师，高薪吸引数字产业人才。因此，信息技术与创新基金会向国会建议资助国家科学基金会的相关项目，为多达1000名人工智能研究人员提供竞争性奖励，鼓励其在学术界停留5年以上，培养更多的新生力量，促进整个人工智能创新生态系统的长远发展。
（四）政策因素阻碍计划落地。数字基建在计划推行及落地过程中还面临政策排序和党派纷争的政策阻碍。政策排序是新政府施政的重要考量。虽然拜登政府希望通过基础设施现代化来提振美国经济，但在优先事务清单上，控制疫情、提供经济救济、应对气候变化、促进种族平等和公民权利的行动、改革移民制度及恢复美国领导地位等毫无疑问排在前列。2021年3月6日，拜登政府推动的1.9万亿美元“纾困计划”获参议院通过，其中包括1600亿美元的新冠疫苗接种补贴、达到条件的美国家庭每人1400美元的补助金、每周300美元的失业补助金以及对州和地方政府的支持等，每一项都十分急迫。
党派纷争也成为拜登推进基建计划的阻力。如此紧迫的“纾困计划”在参议院投票中仅以50票赞成、49票反对的结果通过，没有共和党参议员投赞成票。“财政鹰派”共和党历年强调财政的预算平衡，认为大规模基建投资只会继续扩大财政赤字，坚决反对增加企业税用于基建投资的计划。拜登提出的2.3万亿的就业与基建计划在经历了数月两党谈判后缩水至1.2万亿美元。海外与国内基建计划之间很可能会相互挤压资金空间，国会是否能够批准足够的资金持续注入将成为决定海外基建方案成败的重要因素。共和党的反对使得拜登推动各项基建政策都面临重重阻碍。
（五）隐私数据缺乏法律保护。数字基础设施对隐私数据的过度搜集，容易导致个人权利和隐私被侵犯。美国民众历来对隐私非常重视，这使得美国成为信息数据与隐私权保护碰撞最为激烈的国家。数字基础设施中包含着大量信息系统，这些系统及其中的信息资源时刻面临着人为攻击、自然灾害、软硬件缺陷和突发故障等隐患。如若存在数据管理漏洞则会导致信息泄露、声誉受损、业务中断和资产损失，甚至会危及国家安全。美国已多次出现数据公司泄露用户隐私的事件，仅以行业自律作为主要调节手段显然已经不能满足数字时代的要求。美国不少学者呼吁美国政府向欧盟学习，建立严格的信息隐私权保护法律。但长期来看，过于苛刻的法律既不利于信息企业的技术创新，又会降低用户体验。如何既保障用户隐私，又不限制数据的自由流动，这是数字时代法律面临的结构性困境。
（六）认证标准主观武断。无论是“蓝点网络”计划还是“重建美好世界”的全球基建方案，美国都将高质量标准作为与“一带一路”竞争的比较优势。但所谓的认证标准存在较强的主观色彩，虽然美国宣称“蓝点网络”计划体现了《二十国集团高质量基础设施投资原则》《七国集团沙勒瓦发展创新融资承诺》和《赤道原则》中规定的优质基础设施原则，但在实际操作中则是以美国、日本、澳大利亚三国评估机构给出的质量标准为依据，实质仍然是将“美式标准”强加于人，与宣称的民主价值观驱动背道而驰。由于数字基建具有兼容地缘政治、经济安全、科技竞争等战略考量的议题集成效应，美国将数字基建与政治价值观和意识形态挂钩，推出的“蓝点网络”计划等基建方案过度政治化，意图迫使盟友和印太地区国家形成共同对冲“一带一路”的共识。然而，这些国家在中美基建倡议之间大多采取了模糊态度和投机行为。“蓝点网络”计划目前基本陷于“口惠而实不至”的休眠状态，如果缺乏相应的资金，“重建美好世界”计划也终会沦为一纸空文。即便在七国集团内部，美国标准也面临无人响应的窘境。
近年来，美国政府愈加清晰地认识到基础设施是维持对华竞争力的重要支柱，并推出了一系列方案整合原有的基建政策，改善美国基础设施现状、筹划全球基建攻势。但美国国内数字基建发展和海外数字基建竞争都面临着诸多制约因素，能否实现政策意图尚未可知。
结语
数字基建已然成为大国竞争的重要领域。在新冠疫情与经济下行双重压力叠加的背景下，数字基建因兼顾促进短期经济增长和长期经济结构转型的重要作用，成为美国宏观调控的重要抓手。随着中美战略竞争日趋激烈，拜登政府基建政策安全化趋势愈加明显，试图构建“基建联盟”对抗中国，重塑全球基建规则，阻扰数字“一带一路”建设。
中国要辩证看待和汲取美国数字基建发展的经验与教训，面对“十四五”双循环新发展格局，准确评估新基建的发展机遇和风险，以数字基建赋能国内大循环。一是协调发展软、硬基建。要想在新一轮全球数字化浪潮中抢占先机，在大国博弈中取得优势，中国需要在新基建领域进行适度超前布局，并尽快完善与新基建相关的法律法规、商业规则、技术标准和教育培训等软基建。二是开拓多元融资渠道。进一步放开投资主体的市场准入，降低民间资本的投资门槛，规范并推动政府和社会资本合作融资模式，加快科技债券、融资租赁等融资模式在新基建中的应用，吸纳有实力的数字技术企业参与投资。三是强化专业人才培养。我国新基建核心技术人才长期面临巨大缺口，为破解数字技术人才短缺的短板，需要完善高校数字人才培养体系，加大对STEM（科学、技术、工程和数学教育）专业的支持力度。人社部门要做好校企合作的桥梁，为技工院校引进数字技术课程，深化校企合作，促进产学研深入融合。开展数字经济双向国际合作，打造留学精品工程及与国外知名高校的数字经济实验室联合培养高层次数字人才。四是推进数字乡村建设。要给予农村地区适当的政策倾斜和资金支持，加快推动农村地区电力、水利、交通、冷链物流、农业生产加工等基础设施的数字化智能化转型，支持物联网、大数据等信息技术在农业生产经营管理中广泛应用；还要注重推广典型示范区的先进经验，及注重对农村劳动力进行数字技术培训。五是参与全球数字基建标准制定。首先要做好充分竞争准备，精准反击西方国家的污名化，有力反制技术遏制。其次要抓住后疫情时代数字基建的发展契机，探索和推进与欧美在数字丝绸之路建设中的第三方市场合作。再次要努力提升技术竞争力，大力推进自主创新，提高数字关键技术的自主可控，降低因供应链中断产生的脆弱性。要有意识地宣传中国数字基建经验、提供数字基建公共产品、拓展多边对话平台，将中国数字基建优势转化为国际标准。
总之，中国应抓住全球数字基建的发展契机，以数字“一带一路”为载体，开拓高水平外循环。面对美国的基建攻势，既要认清竞争实质，参与基建规则标准设定、避免被美国主导，又要管控战略竞争的强度，尽可能寻求中美两国在数字基建领域的合作空间，斗而不破。○
