突发公共危机下应急公共产品供给研究

李春来

摘   要：人类社会从早期到现代，始终面临着突发公共危机的困扰。针对不同类型的突发公共危机，社会应能及时提供相应的应急公共产品予以应对。应急公共产品供给具有爆发的突然性、后果的双向性等特征。应急公共产品的供给主体当然是政府，但随着社会经济结构的变化，私人和第三方力量也可担当一些应急公共产品的供给。三者各有利弊，也好相互配合。应急公共产品供给的最优路径，就是以政府供给为主导、私人供应和第三方供应相协助、“一主二辅”式的应急公共产品供给模式。

关键词：突发公共危机;应急公共产品;供给模式

中图分类号：F062.6         文献标志码：A         文章编号：1673-291X（2021）29-0139-05

人类社会从早期到现代，始终面临着突发公共危机的困扰。尤其到了21世纪，随着经济社会发展速度的加快各类公共危机频发，如1998年首发于泰国的东南亚金融危机、2001年由本·拉登制造的911暴力恐怖事件、2003年的SARS（重症急性呼吸综合征）危机、2004年的禽流感（由禽类流感病毒引发的人类疾病）、2008年爆发于美国的次贷危机，以及目前还在全球大流行的新冠病毒等等。这些公共危机给相关国家和地区造成了巨大的伤害。由于人类已经进入全球化时代，有些国别性、局部性的突发公共危机极易通过一系列“连锁效应”迅速传导到其他国家和地区，从而引起全球性公共危机，对整个世界产生伤害。

面对突如其来的公共危机，必须建立全面有效的应对机制加以预防、应对和消弭。关键是针对不同类型的突发公共危机，社会要能及时提供相应的应急公共产品，达到“兵来将挡，水来土掩”的效果。

本文就是围绕应急公共产品的供给问题展开论述。要厘清应急公共产品的供给问题，首先就要搞清突发公共危机的来龙去脉。

一、突發公共危机定义、特征及形成路径

（一）突发公共危机的定义

在西方，突发公共危机有一种很通俗的叫法——危机或大危机。美国当代著名的国际政治学家查尔斯·赫尔曼（Charles F. Hermann，1972）指出，“危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之前可获得的反映时间有限，其发生也出乎决策主体的意料。”[1]荷兰前外交大臣、危机研究专家乌里尔·罗森塔尔（Rosenthal U，1989）提出，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[2]。西方人还将突发公共危机划分为两大类：一类是经常发生的人们习以为常的、影响巨大的公共危机，叫做“灰犀牛事件”;另一类是出乎所有人预料的、极其罕见的公共危机，被称为“黑天鹅事件”。

我国国内对突发公共危机存在不同表述，如“突发事件”、“突发危机”、“公共危机”、“公共部门危机”等。国内专家学者对突发公共危机的集中关注和研究，是在21世纪初“SARS”病毒事件发生以后。

李泽洲（2003）认为，“突发公共事件”就是在某种状态下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[3]。李燕凌（2003）认为，公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险的事件[4]。张小明（2013）则强调，公共危机是其影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则构架产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在事件压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策[5]。华民（2003）认为，公共危机是指一种危及全体社会公众的整体生活和共同利益的突发性和灾难性事件，……是导致社会偏离正常运行轨道的一种非均衡状态，是一系列瓦解正常社会关系良好秩序的事件迅速展开，并不断增加社会风险的过程[6]。

笔者以为，所谓突发公共危机，从实质上看，就是社会在运行过程中由于自然灾害、公共卫生事件等的突然爆发引发的、危及公共安全和社会经济正常秩序的危机事件。处理好突发公共危机事件，这是任何一个负责任政府的基本职责，对于人民生命财产安全、社会和谐稳定都具有极其重要的意义。

（二）突发公共危机的特征

1.爆发的突然性

公共危机爆发之前一般有一个漫长的“潜伏”期，在此过程中人们也担心会爆发，但人们又总会一厢情愿地认为它是不可能发生的。由于信息的不对称，人们难以获得危机爆发的相关信息，危机在何时、何地以哪种方式爆发，事先都难以完全预测，更难以把握。因而，公共危机的爆发总是让人不可预测，总是出其不意、猝不及防。正因如此，本文在公共危机前面加上了“突发”二字。

2.后果的双向性

公共危机，既是危险也是机遇，其关键在于政府和社会各界如何应对它的突然到来。如果处置得当，就会促进整个事件朝着有利于问题解决的方向发展，甚至会促进经济社会的进步;但如果应对不当，事件没有得到及时恰当的处置，就会导致公共危机事件的恶性蔓延，造成巨大的人员伤亡和财产损失。这里要强调的一点是，危机爆发的第一时间就要能提供相应的公共产品予以有效应对，这是转危为机的关键。

3.影响的扩散性

公共危机的爆发，往往首先发生在某一个国家的某一个区域。但由于当今时代交通及通信手段的便利、人际交往的频繁，局部性国别性公共危机极易通过一系列的“连锁反应”迅速传导到其他国家和地区，从而产生全球性的公共危机，使整个世界都受到巨大伤害。

4.决策的不确定性

在公共危机发生的第一时间，各级政府尤其是应急管理部门必须在几乎同步的时间内，凭借十分有限的信息作出及时的重大决策，对危机进行预判并采取及时有效措施，防止灾难蔓延，比如地震后“黄金七十二小时”的处置、公共卫生事件发生后的即刻人员隔离等。显然，突发公共危机条件下的决策是在不确定性状态下做出的，决策的结果也会有很多个，这些结果的概率也难以知道。①