让每一部法规都承载民意——贯彻全过程人民民主的济南立法实践

□王春雷

2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话强调，不断发展全过程人民民主。济南市人大常委会深刻把握发展全过程人民民主的精神内涵和重大意义，坚持开门立法、民主立法，不断加强探索实践，努力让人民群众对立法工作全过程、各环节“沉浸式”参与，使立法过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用的人民民主的典范。

为“12345”立法 架起民意“连心桥”

“12345，有事找政府。”如今在济南，12345市民服务热线的作用不可替代。2018年9月1日起施行的《济南市12345市民服务热线条例》，不仅被泉城市民交口称赞，更成为全国首创。

作为一部专门针对市民服务热线的创制性地方性法规，济南市人大常委会积极回应人民群众对立法工作的期盼，对热线事项受理、办理、督办、考核、监察等各个环节予以规范，明确规定了限期回复和群众不满意可“退办”的程序，从严格的程序设定上体现对公权力的规范约束和对群众权益的最大化保障。市民王先生说：“12345市民服务热线越来越规范高效，群众提出的诉求总能够及时得到答复解决。”

对12345市民服务热线进行立法予以保障的同时，济南市人大常委会还充分借助该热线开展立法工作。依托12345市民服务热线大数据，对群众反映强烈的物业、养犬等问题，及时开展相应立法。同时，把12345市民服务热线作为收集群众立法意见建议的便利平台，在制定每部法规时，都会开辟立法专线，让每一条群众发出的“立法声音”直达人大。

在审议《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》时，市人大常委会委托12345市民服务热线在全市范围内开展专项民意调查，随机抽访了4万名群众，形成1万个有效样本，统计显示90%以上的民众支持立法禁放，并通过12345市民服务热线就禁放范围等内容提出了可行的意见建议，群众的广泛有序参与为立法和法规的执行奠定了坚实的民意基础，确保了法规顺利实施。对《济南市文明行为促进条例》《济南市历史文化名城保护条例》《济南市院前医疗急救条例》等群众关心关注的法规制定，12345市民服务热线同样发挥了收集建议、分析民意等重要作用。

广开渠道 让原汁原味的建议写进法规

2021年8月27日，济南市人大常委会将历下区龙洞街道转山西路社区设立为基层立法联系点。授牌仪式后，市人大常委会立法工作者、人大代表、律师、小区业主、业主委员会、社区居委会、物业公司等汇聚一堂，就《济南市物业管理条例（草案修改稿）》进行立法座谈，15位与会代表围绕业主大会召开难、业主委员会成立难、业主委员会运行不规范等物业管理立法中需要解决的现实问题，提出了60多条具体意见建议。两个月后，市十七届人大常委会第二十三次会议对《济南市物业管理条例(草案修改稿)》进行了审议，草案修改稿对从立法联系点上征得的意见建议进行了充分吸纳。

“没想到我这个普通老百姓提出的建议都能写进法规。”家住转山西路社区荷兰庄园的居民代表刘冬梅，在得知自己提出的成立业委会建议被写进法规时难掩激动。

在充分发挥立法联系点“民意直通车”作用的同时，济南市人大常委会还坚持创新探索公众参与立法的途径和方式，在每部法规的制定中，把全过程人民民主贯彻到立项、起草、审议、论证评估、监督和宣传等立法工作全链条、全方位，通过组织政府部门、立法咨询员、专家律师商讨，委托立法研究机构研究论证，在各级媒体上征求社会意见等方式，力求最大限度地汇聚民意、集中民智、体现民愿。在《济南市文明养犬管理规定》制定过程中，市人大常委会通过发布公告、实地调研、召开座谈会等各种渠道，广泛听取各方意见建议，并在此基础上对法规草案进行修改，让立法过程变为普法过程，使最终出台的法规代表人民意志、凝聚全民共识。

创新“立法+代表” 让代表“沉浸式”参与立法

人大代表一头连着党和政府，一头连着万千群众，在了解群众需求、为民代言方面具有天然优势。创新“立法+代表”模式，让代表在立法中扮演更重要角色，是济南市人大常委会一直坚持的事。

在2017年4月9日召开的济南市十六届人大一次会议上，市人大代表、历下区文化东路街道和平路社区党委书记刘永海和同组的其他12位代表联名提出了关于通过立法禁止燃放烟花爆竹的议案，该议案经审议后被列入市人大常委会会议议程，禁止燃放烟花爆竹立法项目被纳入当年的立法计划。此后，尽管燃放烟花爆竹被立法禁住了，但代表们参与立法的热情却被点燃了。

济南市现有1052个代表联络站，5791名各级人大代表，发挥代表联络站作用，让代表更直接、更充分地掌握第一手民情资料已成为立法中重要的一环。在莱芜区凤城街道代表联络站召开的《济南市生活垃圾减量与分类管理条例》立法座谈会上，立法工作人员就法规条文向代表征求意见建议。最终，条例明确了生活垃圾的颜色标识和投放方法，作出对厨余垃圾不作“破袋投放”的强制规定。

为使“双联”工作便捷高效，济南市人大常委会建设开通了市人大代表履职平台，利用平台上的云会议、提建议、接答复、作评价等功能，极大提高了履职效率。

2021年10月27日上午，济南市十七届人大常委会第二十三次会议第一次全体会议正在进行时，市人大代表杨莹的手机上收到了代表履职平台发来的《济南市优化营商环境条例(草案)》征求意见的信息，而就在十分钟前，市政府刚刚对这个条例草案的议案提请了初次审议。会后，杨莹打开代表履职平台，熟悉经济工作的她，在仔细阅读了条例草案后，立即在线撰写提交了立法建议。

人大代表是法规制定的参与者，在法规实施的监督中更具有发言权。在济南市人大常委会对制定法规的历次执法检查中，代表们针对法规执行过程中的同一个问题进行多频次的反馈，能够比较客观全面地反映法规实施效果，也能更好地了解到人民群众对法规实施的满意度，使改进工作明确方向，使执法检查更有实效。在执法检查的有力推动下，市人大常委会对《济南市名泉保护条例》《济南市节约用水条例》《济南市文明养犬管理规定》等一批法规进行了修改完善。可以说，代表们围绕立法及法规实施提出的意见建议，既道出群众的心声，又使人大每项履职工作更具实用性，代表的“金点子”最终成为履职为民的“金钥匙”。

“要深刻理解发展全过程人民民主丰富内涵，进一步总结完善立法工作机制，更加密切人大常委会与代表、代表与群众的联系，让每一部法规都承载民意，让全过程人民民主在济南的实践之花花开满园，硕果累累。”济南市人大常委会主任殷鲁谦说。