城市安全文化建设思考

吕 慧高级工程师

(应急管理部宣教中心 安全文化研究所，北京 100013)

0 引言

城市安全文化是安全文化的重要组成部分,是城市安全发展的软实力，发挥着导向、凝聚、规范、保护、激励、宣教等社会功能。随着我国城镇化的快速推进以及国家对城市安全工作的重视，尤其是近年全国安全发展示范城市创建活动的开展，城市安全文化日益受到社会各界的关注。相关学者从理论层面对城市安全文化的重要性、内涵、功能、建设原则、思路和途径等方面做了诸多研究和探索，但是从城市安全文化实践层面开展的研究较少且零散，对城市安全文化建设的内容、方法和问题等方面还缺少系统、深入的研究。城市安全文化的发展与我国安全发展示范城市的提出密切相关。2019年国务院安委会发布《国家安全发展示范城市评价细则(2019版)》中城市安全文化占据一席之地，2021年提出“扎实推进城市安全文化建设”的部署要求，10年来城市安全文化的轮廓也逐渐清晰。近年来，笔者参与国家安全发展示范城市中城市安全文化的相关内容的研究，并对多座城市的安全文化建设成果开展调研，掌握较为全面的资料，本文以国家安全发展示范城市为切入点，对近年来城市安全文化的提出、发展、实践、存在的问题及建设等方面做相关论述，期望能够呈现出我国城市安全文化发展的部分现状，为推进我国城市安全文化的高质量发展提供对策建议。

1 城市安全文化概述

1.1 城市安全文化相关研究

城市安全文化的研究不能脱离安全城市这个主题。国外关于安全城市的研究整体而言都是从城市防灾与防卫2个视角入手，例如日本对安全城市的研究重点是防灾减灾；欧美国家把改善城市治安、减少犯罪等作为安全城市重点关注内容；联合国多次以城市安全“国际减灾日”为主题。随着21世纪初非传统安全事件的接连发生，城市安全的内涵上升到更高的人类整体性安全层面。

我国安全城市的内涵在研究和实践领域都有发展，安全文化作为安全城市的重要内容得到很多研究者的认可。范维澄指出安全文化是构建安全城市三足鼎立的支撑之一。罗云等认为安全文化建设战略是构建城市安全小康社会的战略对策之一。郭再富提出城市安全文化是城市安全的基本要素之一，是维系和促进城市安全的软环境。黄弘等从安全韧性城市角度出发指出基于安全文化培育的城市人员韧性提升技术是未来安全韧性城市要解决的重点技术问题之一，要持续性推进安全文化与素质建设。姚天雨等认为城市安全文化建设是由个体到城市逐层拓展的动态过程。高恩新指出城市安全文化的建设能力决定于城市管理体系、城市安全意识和理念、城市应急能力等所具有的“有限性”。韩传峰等从更新城市安全管理理念、提高居民安全素质、建立健全安全文化建设管理机制、完善城市安全文化评价体系等4方面提出建设城市安全文化的途径。王妍等指出城市安全文化建设应从提高安全意识、完善城市安全规章制度、营造安全文化氛围、开展安全防灾减灾建设等方面推进。

1.2 相关政策文件

近年来国家高度重视城市安全文化建设。2011年原国家安全监管总局印发《安全文化建设“十二五”规划》(安监总政法〔2011〕172号)，首次在全国安全文化建设的规划中提出“安全发展示范城市”，并将其与安全文化示范企业、安全社区并列，作为安全文化建设示范工程的一部分。2013年国务院安委办发布《关于开展安全发展示范城市创建工作的指导意见》(安委办〔2013〕4号)，2014年国务院安委办发布国家安全发展示范城市考核指标体系，提出“安全文化发展繁荣指数”。2017年，原国家安全监管总局印发《安全生产宣传教育试点城市工作方案(试行)的通知》(安监总厅宣教函发〔2017〕107号)，将成都市、深圳市、温州市等10个城市确定为全国安全文化建设试点城市，创建时间为2017-2019年。安全文化建设内容主要包括建设安全宣教设施、丰富安全文化活动、打造安全宣教阵地、形成安全文化模式、推动示范引领等。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》，对城市安全文化的建设内容从提升市民安全素质和技能、推进安全生产宣教“七进”、普及安全知识、开展安全文创活动、建设安全文化教育体验基地、营造关爱生命关注安全的浓厚社会氛围等几方面提出具体要求。2019年11月国务院安委办印发了《国家安全发展示范城市评价细则(2019版)》和《国家安全发展示范城市评分标准(2019版)》，城市安全文化为国家安全发展示范城市指标体系中的16个二级指标之一。

2 我国城市安全文化建设历程及经验总结

2.1 建设历程

根据2014-2020年国务院安委会对安全发展示范城市中安全文化指标设置和考评要求的变化，可认为城市安全文化的发展经历3个阶段——城市安全文化要素探索阶段、城市安全文化指标完善阶段、城市安全文化体系建设阶段。经过3个阶段的发展，城市安全文化的范畴和内容进一步扩大，权重和要求也进一步提高，安全文化在城市安全发展中所发挥的作用得到进一步重视。

(1)城市安全文化要素探索阶段。2014年国务院安委办发布国家安全发展示范城市考核指标体系，其中“安全文化发展繁荣指数”属于9个一级指标之一，权重为10%，旨在考评民众的安全知识知晓度，以及全社会“关爱生命、关注安全”的舆论氛围形成情况，二级指标包括6项，考评对象包括市级教育部门、学校、车站、广场、市级安全监管部门、市级宣传部门、市民等7个对象。具体指标包括学校安全教育、应急避险演练、公共场所安全宣传、安全公益宣传、市民安全知识知晓率、安全生产举报投诉平台等。

(2)城市安全文化指标完善阶段。2019年11月国务院安委办印发《国家安全发展示范城市评价细则(2019版)》和《国家安全发展示范城市评分标准(2019版)》。城市安全文化为二级指标(一级指标为城市安全保障能力)，占9分，包括4个三级指标，考核对象包括公共场所、社区、企业、机关、学校、市民等，比2014年的考核对象更多元，具体内容包括城市安全文化创建活动、城市安全文化教育体验基地或场馆、城市安全知识宣传教育和市民安全意识和满意度等。

2020年9月，笔者参加国务院安委办组织对南京创建安全发展示范城市开展模拟考评。在实际考评中，城市安全文化的考核内容还纳入城市社区安全网格化、城市安全领域失信惩戒等内容。

(3)城市安全文化体系建设阶段。2020年，国务院安委办、应急管理部召开3次国家安全发展示范城市创建工作视频推进会议，其中，第三次视频推进会的主题是“安全文化”。这3次视频会不仅明确安全发展示范城市创建中“科技、管理、文化”3个重点工作维度，也进一步肯定城市安全文化“软实力”的引领作用，指出城市安全文化的创建目标是把安全转化为全社会的情感认同和行为习惯，做到安全理念牢固、安全氛围浓厚、安全行为自觉。从政府和市民2个层面系统阐述安全文化体系建设的丰富内涵。在政府层面，要从安全理念、安全制度、安全环境和安全行为4个层次打造好城市安全文化体系；在市民层面，城市安全文化体系包括安全意识、安全知识、安全习惯3个层次内容。

2.2 经验总结

我国城市安全文化建设成果。以创建国家安全发展示范城市为抓手，部分城市通过完善安全文化工作机制、丰富安全文化载体、创新宣传教育手段、提升安全文化氛围，在城市安全文化建设方面做积极的探索和实践。南京市以“安全发展同心同行，美丽南京共建共享”主题，开展“百团进百万企业”学习宣讲活动宣贯安全发展理念，打造《安全365》《安全南京》等全媒体宣传矩阵，全方位、立体化加强教育引导；深圳市实施全民公益安全教育计划，开展来深务工人员“安全第一课”培训，大力推进安全宣传进工厂、进社区、进学校，切实提高市民的防灾避险意识和能力；沈阳市建立以“安全是福，共创共享”为核心理念的“1+4+N”(1个安全文化理念体系、4项安全文化建设工程、N级安全文化宣传阵地)的城市安全文化框架体系，从社会安全、企业安全、个人安全3个维度，聚焦宣传队伍、宣传阵地、宣传载体和宣传方式，形成安全文化引领城市安全发展的“沈阳模式”；烟台市构建文化传播与科普宣教“双核互动”，企业安全教育、社会安全宣传、家庭安全知识普及“三维一体”的安全文化培育体系；常德市打造“一廊一街一墙，专栏专版专题，百车千屏万户”等宣传模式，创作常德丝弦《安全生产》、澧州大鼓《生命卫士》、歌曲《平安同行》等曲目，让安全文化深入千家万户，增强安全发展认识自觉。

3 我国城市安全文化建设存在的主要问题分析

虽然城市安全文化建设得到高度重视，但当前还存在以下问题：

(1)城市安全文化体系建设零散化、碎片化。城市安全文化建设是一个系统工程，理念文化、制度文化、环境文化和行为文化4个要素缺一不可。调研中发现当前城市安全文化建设普遍存在安全文化要素不完整、发展不平衡，缺少安全文化建设的系统谋划和系统推进等问题。

(2)城市安全理念不清晰，安全文化特色不强。城市安全文化建设中，安全理念是先导，安全制度是保障，安全环境是基础，安全行为是结果。城市安全理念既要体现人民至上、生命至上的安全发展观，也要体现城市文化背景和自身特点，得到市民广泛认同。调研中发现当前城市的安全理念普遍存在过于宽泛、缺少特色、认同感不够、将安全宣教活动等同于安全文化等现象。

(3)对安全文化内涵理解不全面，宣传载体单一。城市安全文化体系建设是一个思想教育与社会孕育相互促进的过程，是一个内化与外化相辅相成的过程。安全文化建设需要长期培育，效果并不能立竿见影。调研中发现部分城市安全文化建设存在宣传广度不够、深度不足，宣传载体单一、力量整合不够等现象，部分城市热衷编口号、贴标语、造舆论、搞声势，缺少城市安全文化建设的长远规划和提升城市安全文化水平的实质性措施，城市安全文化厚度不足等问题。

(4)安全文化氛围不浓，缺乏自下而上的推动力。截止至2020年底，全国共有252个城市组织开展全国安全示范城市创建活动。调研发现，当前城市安全文化建设多为“自上而下”的政府行为，普遍存在城市安全文化氛围不浓，还没有完全发挥社会组织、社区和市民在安全文化建设中的作用，部分市民安全意识仍然较弱，还未形成“我要安全、我会安全”的社会风尚。市民的安全获得感、满意度、安全知识知晓率和安全意识也有待提高。

4 推进我国城市安全文化建设的对策建议

城市安全文化建设的最终目的是通过城市安全文化体系建设形成相互支撑、相互推动、共同提升的强大合力，提升全社会的安全意识和应急能力，形成全民安全行为自觉，保障城市安全发展，落实习近平总书记所说的“安全是发展的保障，发展是安全的目的。”基于城市安全文化建设中存在的若干问题，提出推进城市安全文化建设的如下建议：

(1)增强城市安全文化培育工作的系统性。习近平总书记提出要“培育安全文化”。城市安全文化作为安全文化的重要构成，具有范畴广阔、对象众多、内容繁杂的特点，也具有自身的结构和层次。安全发展示范城市的重点内容之一是“打造一个安全文化体系”，从政府层面和市民层面，城市安全文化体系的构成包括不同的主体、内容和指标，需要有针对性地采用不同的方式方法，整合相应的社会力量和资源，系统谋划、统筹推进城市安全文化培育的各方面工作。

(2)充分发挥安全理念文化的引领作用。思想是行动的先导，思想上的自觉才能引领行动上自觉。习近平总书记多次强调要牢固树立安全发展理念。安全发展首先是一种理念，是安全发展示范城市创建工作的精神动力和思想保证，是厚植城市安全文化的“根”与“魂”。城市应以牢固树立安全发展理念为核心，结合城市自身的产业特点、地域特点、人文特点，将城市的特色文化与安全文化进行融合，形成各具特色的城市安全文化理念。

(3)完善创新安全文化宣传教育的载体和渠道。舆论宣传和安全文化活动是安全文化建设的主渠道、主阵地，也是增强市民安全意识最直接、最有效的平台和载体。健全完善与媒体的沟通机制，充分发挥其对城市安全宣传工作的主导作用，在全社会加大对城市安全工作的宣传力度，创新方式方法拓展宣传渠道。以安全宣传“五进”活动为载体，结合“安全生产月”、全国防灾减灾日、消防宣传月、全国综合减灾示范社区、安全文化示范企业创建等积极开展特色安全文化活动，加强安全教育体验场馆等宣教载体建设，推动防灾减灾、安全知识宣传教育走近公众，在潜移默化中提升市民的安全素养。

(4)以共建共治共享构建城市安全文化建设共同体。建立完善城市安全投诉举报制度、黑名单和公众参与制度，设置公众安全行为的奖励和激励措施，通过引导、鼓励、惩戒、教育等手段的长效执行，推动形成社会共治的安全体系，不断规范全社会的安全行为。调动社区、企事业单位、社会组织、学校、家庭、志愿者、市民参与安全文化建设的积极性，发挥“自下而上”的集体智慧，不断创新、优化安全文化的培育方法，与政府“自上而下”的文化建设一起形成城市安全文化生态。

5 结论

在国家安全发展示范城市创建活动的引领下，我国城市安全文化建设分别经历了城市安全文化要素探索、城市安全文化指标完善和城市安全文化体系建设3个阶段的发展，当前城市安全文化建设仍普遍存在着体系不完整、理念不清晰、宣传载体单一和力量整合不够等问题，打造安全文化体系成为当前城市安全文化建设的主要方向和重要内容，对于提升城市安全文化建设水平和推进我国城市安全治理体系与治理能力现代化具有重要意义。