权力与利益：现代公共政策的内在影响因素

罗语轩

（苏州大学，江苏苏州 215301）

1 研究背景和选题意义

现代社会中，随着公民意识和公共意识的觉醒，社会成员对于公共政策合理性的需求和影响因子的评判标准提升了一个新的台阶，也进一步要求政府和行政人员更全面地考虑、衡量各种权力在决策过程中的影响作用，从而更有效地制定出科学且可持续的公共政策，以充分协调各权力主体的利益诉求，达到更好的服务社会和人民群众的目的。

这个话题近年来越发受到各方学者的关注和研究，无论是对于公共政策制定过程中权力与民意的关系研究，还是对行政权力与公共政策利益倾向的探讨，本质上都是将公共政策制定和决策过程放置在权力视域下进行分析。本文将初步探讨权力与公共政策的相互关联，研究权力在政策决策过程中的影响，尝试分析权力博弈与公共政策之间的微妙平衡，从而把握公共政策决策过程中的利益诉求以及集中体现，探寻现代新公共政策的落实和发展道路。

政策所要调整的是人与人之间的关系，尤其是利益关系。公共政策需要国家行政机关的政治效力以确保政策的稳定输出，以期最大程度地实现其选择过程和选择结果充分代表公共意志，集中体现社会群众的利益诉求。但在公共政策的运行过程中不同主体间客观存在着自身利益诉求，会通过发挥影响力使制定出来的公共政策偏向于对自身有利的一方，所以在公共政策的制定中必然受到不同政治和权力主体之间的博弈影响。

2 公共政策过程中的权力关系

公共选择学派认为，各主体在决策过程中受到理性经济观念的影响，会将追求自身利益放在首位，必然会在公共政策中展现出一定程度的利己偏好。在对公共政策的本质——有关社会利益的权威性分配的现实性体现——的阐述中，同样体现出权力博弈造成利益分配影响的必然性。

从现代国家的政治体制架构和政府目的来看，要求政府作为人民群众的“公意代表”本身不应该存在私利，应该代表社会绝大多数人的公共利益，追求社会公共管理和公共服务的高效发展。但是，实际组成政府的人存在着个人利益，对自身利益追求会使他们趋向于借助政府的强制力来实现自身的利益，借由“公共性”的借口扩张政府部门，从而间接地使自身利益得到相应的满足。政府行政人员的政治表达是公共政策制定的基础，也是公共政策制定过程中受到直接相关利益影响的内在逻辑。

除了政府中相关行政工作人员的利益影响，行政权力以外的各种复杂权力在公共政策中反映自身利益诉求的倾向更为明显。由于各个国家国体和政体的差异性，国家对于权力制衡的体系建设不相同，其权力架构对公共政策的影响关系也存在差异。

相较于西方两党制和三权分立下所形成的多元决策模式，作为中国共产党领导的多党合作的社会主义国家，中国所涉及的权力关系较为集中。人民代表大会是我国公共政策制定和运行的主要权力机关，是在宪法意义上充分反映和体现广大人民意见后，进行综合考虑和出台政策的核心力量。在这一种政治逻辑下，国外学者提出质疑，中国的公共政策究竟是由人民制定还是党内少数精英主导？从现实社会生活来看，两者并不矛盾，人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立起来的，以期实现人民民主的根本制度，党的领导是做好人大工作的政治保证也是制度要求。中国政府在公共政策制定过程中的根本宗旨是全心全意为人民服务，实现最广大人民的根本利益。中国公民也可通过广泛的民主参与和民主监督制度在公共政策的制定过程中反映观点和建议，增加政府决策的民主性，使政策更好地扎根于社会。

由于在公共政策制定过程中权力间的牵制和影响固然存在，一项公共政策在确定出台时，已经在错综复杂的权力“磨盘”中认真研磨过。从根本上说，公共政策必须最广泛适应人民群众的利益诉求，不然会对整个行政体系都造成覆灭性威胁。基于此逻辑，各权力主体间的利益拉扯所起到的更多是一种政策倾向的修正，所涉及到的利益分配也是在现存的社会现实中的有限调整，几乎不涉及到维持国家政治平稳运行的根本制度。

3 权力博弈与公共政策的平衡关系——以我国高考政策为例

各项权利随着实操机构和人员具体的利益诉求差异，难免会展开有形或者无形的政治博弈过程，对于这一点的认知在研究和比较各国公共政策中十分重要，只有切实把握好权力博弈和公共政策之间的平衡关系，才能进一步确保出台政策的真实性和有效性。

以中国高考政策改革为例，2019 年4 月23 日，第三批高考综合改革试点启动，河北、辽宁、江苏、重庆等八省市均发布了高考新方案。从改革的政策目的出发，高考新方案旨在为考生提供更加多元化的选择，为不同类型学生打造适合自身的成长方案。但新政策仍然在社会上引起了广泛的讨论和争议，高考改革的背后不仅是制度政策层面的改革，更是直接关系到改革区域内几乎所有家庭的利益取向。高考制度的改革关系到区域人才的培养方案和教育强国的建设路径，从更现实的方面来说，高考制度反复改革中涉及到各省市之间教育指标和人才输送率影响下的利益争夺，高考政策对于区域性的学区房价、经济利益和劳动力水平都有很大关联。教育大省之一的江苏省而言，这意味着2008 年来的高考方案再次被颠覆，江苏省同时作为全国经济大省，其教育指标、高校录取率与经济贡献程度之间存在着不平衡，这会对其进一步发展或多或少地造成影响。无论出于对人才培养的升学指标衡量，还是各个省市之间教育资源和综合发展的比较，省市相关教育部门和行政人员之间无形的权力博弈影响着高考政策改革方案的出台。与此同时，直接牵扯到的广大考生的利益诉求也会对公共政策起到一定的反作用和协调，加强公共政策间公共意志和需求的表现性，从而增强决策具体实施过程中可操作性和真实有效性。

4 权力影响下新公共政策的落实和发展道路

制定合理的公共政策要求各决策主体间各自分工、密切配合、相互监督，形成权力间约束制衡的决策格局。但是，这在现实生活中难以实现，各个权力的界限很难均衡把握，各方的权力杠杆倾斜都会造成公共政策决策过程的改变。总的来说，公共政策是在化归各权力主体竞争追求利益最大化的基础上尽可能地代表人民群众的利益诉求，一定程度上削弱权力的绝对影响地位而体现政策的公共性和公益性。

为充分把握权力影响下公共政策的平衡，可以从以下几点入手探寻新路径。

第一，进行制度创新，形成各权力主体基本平衡的决策权力格局。现代国家一般将行政权力具体划分成立法权，行政权和司法权，落实到我国而言，需要加大立法权对行政权力的制约，提升司法权力的相对独立性，并增强司法作用的决策影响力。我国是人民民主专政的社会主义国家，不可能将三权割裂分离。在具体的行政过程中，也不能将权力混为一谈，防止在公共政策的制定过程中因为缺乏有效的制约环境而有失偏颇和公正性。

第二，提升民生诉求和公共意志在公共政策决策过程中的地位。首先要完善公共政策决策体系，加强决策追究机制的建立；同时政府要公开决策信息，疏通民意通道，使公民更好地了解关系他们切身利益的政策的形成过程，能够有效地反馈意见和进行监督。政策实施过程中时常会面临滞后性以及反馈性较差的问题，通过加强公民的参与程度，能对公共政策具体实施中的问题进行有效反应，从而增强公共政策的社会适应能力，不至于脱离政策服务主体。

第三，完善权力体制中纵向和横向的沟通交互。加强内部信息交流，完善建立在社会分工基础上的部门建设，将权力运行过程规范法、合法化，减少权力流通滞塞造成公共政策的反复摇摆和决策失误。

综合以上几点，本文也试图在各方权力固有的博弈过程中梳理出一条较为清晰明朗的主线，从而使公共政策不是像不倒翁一般在不同权力主体之间摇摆不定，而是通过协调权力牵制的基础条件，能够在一定的政治框架中明确定位政府行政权力的基础性地位，确保政府行政权力的有效发挥，在理性认知现存的权力制约逻辑下，充分把握公共利益的合法倾向，夯实国家政治根基不动摇。

5 结语

在权力博弈的影响下分析公共政策的决策关联和影响，首先需要合理认识公共政策决策过程中权力本身所扮演的角色，既不能忽视权力的影响条件，也不能将其看作公共政策的“决定性因素”。在公共政策所涉及的利益分配领域，要将权力结构置于社会稳定发展的大背景下，确保不会影响国家和人民的根本利益。其次，在国家行政机关及其公务人员、各项权力分置部门的利益均衡和协调中，国家需要设置一定的强制力，确保一项政策的基本稳定性，提升公共政策的政治独立性，不能简单将公共政策与一方或几方权力所属直接挂钩。同样，要加强政治体制改革和相关体系制度的建设，充分把握权力牵制和公共政策决策间的平衡，促进社会平稳发展；将多方的权力影响因素控制在合理的范畴内，起到政策打磨和优化的积极作用，赋予理论层面的政策设计更多的现实细节，增强政策落实过程中的社会融合性，也突出公共政策的本质和公共性。