科技强国背景下省域科技创新治理能力提升路径研究

后天路

(悉尼大学 商学院，澳大利亚 新南威尔士州 悉尼 NSW 2000)

“十四五”时期是推进“科技强国”战略的关键时期，经济社会高质量发展的关键是经济增长方式的转变，由依靠要素投入拉动经济增长的粗放型方式升级为通过科技创新促进经济发展的集约型模式。科技创新治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，深化科技管理体制改革、推动科技创新治理体系和治理能力现代化，是面对新形势的新任务。省域科技创新治理能力是国家科技创新治理能力在省域层面的落实和体现，是立足省域发挥中国特色社会主义制度优势，推进经济社会高质量发展的具体治理实践。

国外关于科技创新治理的研究主要集中于多元共同治理机制的完善，把治理理论运用到科技创新领域，强调政府不再是科技创新政策的唯一制定者，多主体参与的科技创新治理格局才成为科技创新治理体系的重要特征。Klaus认为科技创新治理是指科技创新领域所有综合事务的有效处理机制，包括法律体系构建、科技纠纷调解和科技权责划分等。Lezaun&Sonerdy认为，科技创新治理机制的良好运行需要政府和社会共同构建高效的对话机制，以保证科技体制改革的信息可以有效传递。Phil &Chilvers认为，科技创新治理的发展方向将会朝着社会、市场和政府三者有机结合的方向发展，既要强调公平也要强调效率。Minetti研究了不同企业所有制结构特征对企业科技创新治理的影响。Djebrouni Manel关注了科技创新治理对社会公众福祉和健康的多方面影响。Norwegian University of Science and Technology以“共识或争论：异质知识背景下创新治理的思考”为主题，对社会与技术的新发现进行了总结。

国内学界关于省域科技创新治理体系与能力现代化问题的研究较少，从实证的视角深入研究省域科技创新治理体系与治理能力就更为鲜见。一是对发达国家和地区先进科技治理经验的介绍，分析多元共治框架下科技创新治理体系构建及其对中国的启示。张仁开在分析国外多元共治的科技创新模式的基础上，提出政府应发挥科技创新的全方位支持和方向性引领式。的作用。程跃认为科技创新系统多主体互动的特性使协同治理成为一种有效的治理模梅亮等从社会发展、科学研究和技术开发的全过程，构建了以开放社会为基础的科技创新治理框架。李瑞认为，科技创新治理问题可归纳为“多重失灵叠加”，深刻体现了“复杂性”本质，当下主流的治理理论无法克服其内生性的低效率等问题，需要强化“政府”在科技创新治理中的作用。二是将公共治理理论引入到科技创新领域，并进行框架性分析。针对我国科技创新的治理工具、治理趋势、治理模式、治理机制、治理绩效等提出理性思考。薛桂波、赵一秀认为“责任式创新”模式有利于推动我国“责任”与“创新”的结合、促进创新活动符合社会期望并实现科技创新治理范式重构。陈宇山从创新治理的角度提出，科技业务审批方式必须进行根本性的改革，以更好地释放创新驱动的内在潜力。钟成林等认为科技创新治理的强度结构是决定科技创新治理效果的关键，科技创新治理能力水平偏低和治理体系内部结构失衡是导致当前科技创新治理效果不佳的主要原因。张国卿、陈秋声认为提高科技创新治理能力，具有打造经济高质量发展战略高地、赋能经济增长转型、引领经济高质量开放发展的时代价值。

本文基于省域科技创新治理能力建设这一核心问题，就进一步提升我国省域科技创新治理能力的路径进行规范性探索。

一、加强党对省域科技创新治理工作的集中统一领导

新发展阶段、新发展理念和新发展格局对科技创新都提出了更高的要求。加强党对科技创新工作的全面领导是构建和完善中国特色的科技创新治理体系，提升科技创新治理能力的重要保障，充分发挥党委集中统一领导的制度优势，在科技创新的重大领域和关键环节进行全面布局和协调各方。

1.组建“省委科技创新委员会”。全面加强省委对科技创新工作的全面领导，充分发挥新时代中国特色社会主义的制度优势，彰显“集中力量办大事”的突出优势。省委科技创新委员会的主要职责是深入贯彻落实党中央“科技强国”战略，实施创新驱动发展，深化科技体制改革，对全省科技创新重大规划、重大政策、战略工程牵头抓总；推进省域科技创新治理体系和治理能力现代化建设，推动省域内重点科技创新平台、重大科技任务和重大科技项目的实施，协调解决省域内科技创新治理中的其他重大问题等。

2.完善“省委科技创新委员会”工作机制。可以由省委省政府主要领导担纲主任，分管科技工作的副职领导作为科技创新委员会的副主任，委任组织部门、人力资源和社会保障部门、科技部门、省域内主要高校科研院所等单位的主要负责同志担任委员。具体运行上，省委科技创新委员会可设立省委科技创新委员会办公室，办公室设在省科技厅，省科技厅主要负责同志担任办公室主任，办公室主要承担省委科技创新委员会的日常工作。另外，根据省域科技创新需要，组织相关人才队伍在科技创新委员会下成立专家委员会，对科技创新委员会审议重大事项提供决策咨询。

3.组建各级“党委科技创新委员会”。以党委牵头、以党委主要领导负责的专门性科技创新委员会，是加强党对科技创新工作的集中统一领导、总结科技创新治理体系改革以来的共识最为重要的举措。科技创新是系统工程，不仅是科技主管部门的事，也是各级各部门的职责所在。因此，在当前科技创新治理体系构建的关键时期，必须加强党对科技创新工作的全面领导，把科技创新工作摆在各级党委(党组)工作的重要位置。各地方、各部分、各单位都要切实提高政治站位，心怀“国之大者”，把科技创新工作谋划好、组织好和实施好，不断增强省域科技创新治理能力。

习近平总书记强调“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。组建“省委科技创新委员会”和各级“党委科技创新委员会”，正是落实习近平总书记重要指示精神，强化科技创新核心地位的重要制度创新，是汇集省域科技创新资源，整合省域科技创新力量的重要改革举措，也是融入新型举国体制、加强省域战略科技力量建设的重要保障。

二、强化省域科技创新治理的制度安排和机制设计

新型举国体制较大程度上实现了有效市场与有为政府有机结合。“十四五”时期，我国科技创新事业发展有了更高目标，需要进一步深化科技创新治理体制改革，完善省域科技创新治理的机制设计和制度安排，协调多元创新主体间复杂的利益关系，提升省域科技创新治理绩效。

1.优化科技创新治理体系建设的制度环境。新型举国体制是推进科技创新治理体系和治理能力现代化的重要路径。“十四五”期间，应在党中央的集中统一领导下，把集中力量办大事的举国体制和市场高效的资源配置机制有机结合、优势互补，以先进的市场理念进行科技创新治理的制度设计，加强和完善不同政府部门之间关于科技创新工作的协商机制，提高科技创新治理的科学性和有效性，加大政策落实的监管执行力度，促进各项科技创新治理政策的有效实施，不断优化科技创新治理的整体制度环境，提高制度创新对技术密集型产业的研发和成果转化的效用。协调高技术产业的财税扶持政策，确保科技创新治理制度环境在市场化的导向下不断趋于完善。明确政府部门的职能，真正确立企业和高校科研机构的创新主体地位，合理控制政府创新的投入规模。同时，要积极拓宽企业的融资渠道，完善相应的法律法规，规范市场运行机制，实现市场对科技创新资源的配置效率提升。

2.建立网络化的科技创新治理信息沟通机制。构建多主体参与、多层级、网络化的科技创新治理信息沟通平台，加强和促进政府部门以及企业、科研院所、高等学校和社会机构之间的合作和互动，打造各类创新主体之间的信息互动机制。一是建立政府重大科技决策主动向各类创新主体征求意见的程序性规范，推动多元创新主体参与科技政策的制定，调动企业、科研院所、高等学校和社会机构的积极性与主动性。二是充分发挥社会中介机构在信息沟通中的桥梁纽带作用。建立科技创新重大问题意见反馈机制，经常性了解各类创新主体的现状和动态、听取多方参与主体的利益诉求，及时按程序报告各类创新主体集中反映的重大问题和意见建议。三是完善多创新主体参与的科学决策机制。在科技创新中强化多元共同治理的理念，重大科技创新政策的出台要充分征求意见、尊重各利益相关者的利益诉求，建立公开透明的科技创新决策制度。

3.建立相容性的科技创新治理激励约束机制。推进省域科技创新治理体系和治理能力现代化，形成多主体相容共生的激励约束机制是关键问题。一是要构建科学高效的省域内各地区科技资源共享激励机制，形成省域各地区科技协同创新的格局。资源共享是省域科技协同创新的保障与基础。目前我国省域内各地区主要通过档案馆、科技资源共享平台和科技管理部门实现共享，总体上呈现出互联互通程度不高的特征。科技资源共享行为主体主要包括各地区科技管理部门、企业、高校和科研院所，应针对上述各类科技资源共享主体的利益诉求和行为动机，建立省域科技资源共享激励机制，包括打造完善的科技资源联合共享平台，完善省域内科技人力资源流动的柔性机制，制定基于供给侧改革的省域产业技术升级推进计划等。二是完善省域科技创新主体的财税激励机制。企业是最具市场活力和发展动力的科技创新主体，适合的财税政策可以有效地激励企业积极投入科技创新，提升省域整体科技竞争力，实现省域经济社会高质量发展。目前我国激励企业科技创新的财税政策在创新要素和创新环节等方面仍存在激励范围有限、优惠力度不足和精准度欠缺等问题。完善激励企业科技创新的财税政策，应着重于减轻资金占用成本和企业人才投入成本，进一步完善财政激励政策，支持企业加大基础研究、产学研结合和科技成果产业化，设立并有效利用“碳达峰、碳中和”科技创新专项资金。

三、优化省域科技创新治理体系和治理模式

省域科技创新治理体系是省域治理体系的重要组成部分，要进一步优化省域科技创新治理体系，提升省域创新体系整体效能，深化人才体制机制改革、激发人才创新活力，提升企业技术创新能力，为科技强省提供良好制度体系，构建高质量发展的新格局。

1.加快构建多层级的省域科技创新治理体系。打造区域创新发展增长极，推动区域创新能力和竞争力整体提升。一是要加强科技创新治理的顶层设计，制定“科技强省”战略实施行动纲要。明确“科技强省”建设的路线图时间表，确定科技创新治理的战略方向、重点任务和实施路径。建设“科技强省”，必须拥有一批世界一流的高等学校、科研机构和创新企业，承担更多的事关国家全局及长远发展的基础性、系统性、战略性、前瞻性的重大科技创新任务和项目。因此，应进一步完善市场条件下的新型举国体制，系统提升“有效市场”、“有为政府”和“有序社会”三种治理机制的协同发展水平。优化省域科技创新治理体系和运行机制，明确不同层级科技创新治理主体的科技创新的使命定位，统筹部署创新链，强化优势互补、提高整体效能。二是要重视省域内各地区科技创新治理能力的平衡与联动发展。“十四五”期间，要努力推进“科技创新高质量发展行动”，加快打造竞争力强、与国际接轨的创新创业生态园区。集中优势科研力量和优质创新资源推动先进产业链迈向中高端，在省域范围内形成完整的产业价值链，以产业链的发展引领创新链的无缝咬合。进一步激发高新技术产业开发区创新发展活力，推动科技创新治理能力较强的地区与科技创新治理能力较弱地区之间的协同合作和科技成果扩散，形成省域科技创新治理体系与省域经济社会协同发展的新格局。

2.构建合作共赢的省域科技创新治理新模式。鼓励各社会主体积极参与省域科技创新治理。注重发挥政府主管部门、创新型企业、高校与科研院所等创新主体的共同参与和协同发展，形成多元创新主体相容共生的治理格局。一是要进一步优化省域科技创新平台的总体布局，形成合作共赢的科技创新平台的治理模式。聚焦国家科技发展的重大战略需求，实施省级战略科技创新平台的培育行动，依托省域内高水平研究型大学、科研机构和科技创新型企业的资源和力量，以省内重点研究型大学、科研院所、创新型企业等为主要创新主体，以集中攻关的突破型国家实验室、协同创新的引领型国家实验室、央地联合的平台型国家实验室等各类国家实验室建设为重点任务，全方位打造国家级的产业创新中心、技术创新中心和制造业创新中心，构建省域内科技创新平台新布局。完善协同攻关、开放共享、目标导向、绩效管理的科学运行机制，形成合作共赢的省域科技创新平台体系。二是要进一步提升多种创新主体的治理绩效，发挥政府部门“元”治理的功能。提升政府部门的科技服务和协调能力，政府部门要减少对科技创新活动的微观干预，更加注重营造良好的政策环境、商业模式和投资渠道，加强科技创新体系和创新环境的建设和管理。完善科研机构分类评价与考核机制，对具有战略性和基础性地位的科研机构要进一步加大财政支持力度，对应用性和产业化程度高的研究机构要加快转制改革，增强自身造血功能；强化企业在科技创新中的主导作用，推进政产学研用的系统化发展，加大对科技成果产业化和规模化的投融资支持力度，引导各类投资主体参与科技创新活动。鼓励建设专业化的科技服务中介机构，促进更多的科技服务机构参与科技创新治理；完善科技创新成果评价与金融服务机构的联动机制，优化金融服务机构对科技成果发展前景和经济价值等进行的商业化评价，推广知识价值信用贷款模式，探索知识产权证券化等投融资新模式。

四、完善省域科技创新治理的人才激励与评价机制

科技人才是科技创新最根本的驱动力，近年来，我国在科技人才引进、培养、使用、保障等方面，都取得了较好的成果，为激发科技创新人才的内在动力提供了有效的政策支撑。

1.健全科技创新人才激励机制。习近平总书记在2021年第6期《求是》上发表的《努力成为世界主要科学中心和创新高地》一文中强调：“全部科技史都证明，谁拥有了一流创新人才、拥有了一流科学家，谁就能在科技创新中占据优势。”构建科学合理的科技创新人才激励机制，对更好地激发科技创新人才的内在潜力具有十分重要的作用。科技创新人才激励机制主要通过一系列政策措施对科技人才个体行为施加影响的机制。科技创新人才激励政策的制定需要政府有关部门在充分论证的基础上，结合人才激励影响要素的综合分析，以促进科技人才快速成长和努力创新的目标。一是要狠抓重大政策贯彻落实，确保党中央国务院政策落地见效。坚决贯彻落实中央关于财政科研经费管理的具体措施，主要包括加大科技创新人员激励，创新财政科研经费支持方式，减轻科研人员事务性负担，改进科研经费监管等内容。并要求各相关方面狠抓上述措施落实。二是深化“五抓五促”专项行动，持续开展科技“三服务”工作。“十四五”期间，各省域要高度重视对科技创新人员的激励，建立和完善以信任为基础的科技人才管理机制，赋予科技人员更大的自主支配权，激励科研人员潜心研究，大力提升关键领域核心技术攻关和原始创新方面的能力，多出高水平科技创新成果，壮大经济社会高质量发展的新动能。

2.完善科技创新人才评价机制。在“计件制、点篇数”的传统评价方式下，科技创新人员基于价值贡献和学术兴趣的内在创新动力被弱化，破坏了科技创新的学术环境，导致科研人员的行为短期化、功利化，重大原创性成果和“卡脖子”技术难以突破。一是要遵循科技创新的自身发展规律，确定科学合理的创新人才评价制度。传统评价模式中，主要是以专利数量、论文数量和经费数量等为主要评价指标，这种行政化制式化的评价模式在推进科技发展方面发挥过重要作用。但这种“五唯”方式，更多的是从管理视角出发的，是为了“方便评价”和“方便管理”而设计的，和科技创新发展的自身规律存在矛盾与冲突。人才评价是一个复杂而科学的问题，应纠正传统的人才评价中简单的重数量指标、轻质量贡献等不科学的方法，需要根据人才的不同成长阶段、不同学科类别、不同岗位类型，差异化地制定人才评价指标，不能用简单的计件方式来加以评价，鼓励广大科技创新人才把论文写在祖国大地上。对于那些成果研究周期长、创新思维要求高的基础性研究，更要有足够的耐心和定力，给予科技创新人员“十年磨一剑”的制度环境。二是要深化科技奖励制度改革，激发科技创新人才的创新活力。科技奖励是以科技创新成果的质量为依据，而不应受到其他因素的干预。深化科技奖励制度改革是营造良好环境、激发人才活力的重要举措。十四五期间，各省域应加快贯彻落实党中央、国务院关于科技奖励制度改革的决策部署和相关要求，深入推进《关于深化科技奖励制度改革方案》的落实落细。进一步拓宽项目来源、健全评审标准，优化评审方式，打破部门提名垄断，强化诚信要求和提名责任，加大违纪惩戒力度。规范评审程序，突出公平公正，实现控制数量与提高质量并进，促进科技奖励健康发展，激发科技人员创新活力，这样才能让优质的科技创新成果脱颖而出，服务于地方经济社会高质量发展需要。进一步完善和优化省域科技奖励制度体系，清理规范已有的科技奖励项目，建立社会主体参与科技奖励新模式，探索建立政府部门指导下的社会科技奖励体系，完善社会科技奖励信息公开和第三方监督机制。

五、结语

提升省域科技创新治理能力不仅是国家科技创新治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也承担着进一步推动国家和区域经济社会高质量发展的重大历史使命。科技创新是推动经济社会高质量发展的第一动力，党的十九届五中全会对科技创新提出核心地位和自立自强两个最突出的要求。“十四五”期间，各省域应全力落实党中央关于科技创新的重大决策部署，全力推动体制机制创新和科学技术创新，深化科技管理体制改革，完善人才价值实现机制，健全科技成果转化机制，构筑区域科技创新高地，推进省域科技创新治理体系与治理能力现代化。