消费者保护视角下网络小额贷款法律规制研究——基于美国掠夺性贷款规制的经验

王睿

（扬州大学法学院，江苏扬州 225000）

1 问题的提出

2020年11月2日银保监会、央行联合发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称“《办法》”）。2021年3月17日银保监会等五部委联合发布《关于进一步规范大学生互联网消费贷款监督管理工作的通知》（以下简称“《通知》”）。这意味着网络小额贷款监管时代即将来临。我国试图通过贷款额度限制、信息披露义务、加大查处力度等规则保护处于弱势地位的消费者，但是同时我们也能看到，《办法》的规定多是对传统贷款业务规制之模仿，部分规定针对性不强。而《通知》直接提出不得向大学生发放互联网消费贷款，但如何解决大学生的合理消费信贷需求，则并没有给出可行性方案。事实上，网络小额贷款的受众往往是难以从传统金融市场获取金融产品的社会公众，在偿债能力、专业知识、决策能力等方面处于更加弱势的地位，因此有必要对网络小额贷款交易中消费者的弱势地位进行更加精细化的分析，方可建构出更加合理的消费者保护制度。

2 我国网络小额贷款的市场失序与监管回应

2.1 市场失序

近年来，网络小额贷款的市场秩序混乱，产生恶劣的社会影响，具体来看，目前网络小额贷款市场出现的问题，主要表现在以下几个方面 ：一是大量超越借款人还款能力的放贷行为导致其过度负债。二是部分贷款产品利息过高，信息不透明。三是将有失公平或带有欺骗性的放贷行为隐藏在专业性合同条款之中，消费者因无法理解条文而导致正当权益受损。造成以上问题的成因从消费者保护的视角来看，主要来源于消费者的弱势地位。与传统银行贷款相比，网络小额贷款的受众往往是难以从传统金融平台得到贷款以及一些受到网络小额贷款的手续简便性的诱惑的社会公众，而且很大一部分为在校大学生。这部分消费者大多经济基础一般，理财观念较差，有超前消费和过度消费的消费习惯。同时，他们欠缺经济方面的专业知识，欠缺决策能力，容易受到虚假、引人误解或者诱导性宣传和营销的诱惑而做出借贷行为。而与弱势的消费者形成对比的是，网络小额贷款公司往往占据优势地位，相关平台通过自己团队的精准营销，加上一定的隐蔽欺诈行为，导致部分消费者陷入高额贷款陷阱，侵犯其合法权益。

2.2 监管回应

2015年7月，中国人民银行等部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，支持互联网企业依法合规设立网络借贷平台,建立服务实体经济的多层次金融服务体系,更好地满足中小微企业和个人投融资需求,进一步拓展普惠金融的广度和深度。2016年12月，金融办出台《互联网小额贷款业务专项监管指引（试行）》中提出对网络小贷的定义等。其后更为广泛的监管方式则为地方试点，如江西、海南等“互联网+小贷”试点区域的政府或者金融局出台一些规范性文件。这种监管方式过于分散，力度不大，效果不明显，着眼于消费者保护的规定很不完善。引起市场热议的《办法》，共七章四十三条，其中的每一条对于网络小额贷款行业来说，都可谓是一记“重拳”，而随着监管的篱笆逐渐扎紧，网络小额贷款行业的“紧箍咒”也在渐渐变紧。针对消费者保护的主要有对自然人及法人（其他组织）的借贷上限的限制、贷款用途限制及跟踪要求等。但是我们必须承认，大多条款仍是对传统贷款业务规制的模仿，对网络小额贷款的特殊之处针对性不强，有的条款概念模糊，比如自然人借贷上限标准如何操作，要求全部贷款人提供近3年平均年收入证明显然难度极大，但任由贷款人自己填写又会让规定流于形式。2021年新出的《通知》，最引人注意的是直接禁止网络小额贷款公司向大学生放贷。该项规定是否能解决网络小额贷款的根本问题，是否能真正为消费者利益考虑，大学生如果有合理消费信贷需求又该如何解决，这些问题都值得商榷。

3 美国掠夺性贷款法律规制——以发薪日贷款市场为例

从比较法的角度来看，美国掠夺性贷款的规制与我国小额贷款规制在规范目标方面高度相似，均是旨在为弱势地位的小额贷款申请人提供倾斜保护。次贷危机后，美国对掠夺性贷款规制进行了很多尝试，其中部分规制思路可供我国借鉴学习，下文以发薪日贷款市场中对掠夺性贷款行为的规制为例展开讨论。

3.1 申请人准入机制

为了防止债务陷阱的出现，消费者金融保护局（CFPB）要求贷款平台必须对借款人进行“完全偿付能力测试”，即对借款人在借款期间和还款额最高的那次分期后的30天内是否有能力支付基本生活开支和偿还主要的金融债务进行评估。借款人的收入信息、租房信息、日常开支信息等都可以作为参考根据。此外，还有一种代替“完全偿付能力测试”的适用特定短期贷款的“本金偿付能力测试”。实施这一测试需符合以下条件：贷款额不超过500美元、贷款为非开放式信贷、放贷对象在近期或目前不能有尚未还清的贷款、贷款人不能连续3次提供此类贷款，以及贷款人在借款人每期能偿还至少原本金1/3的前提下可提供最多两个额外贷款，并需用简单语言充分提示债务信息和风险。

此外，美国对消费者进行再融资的申请条件也进行了限制。如CFPB新规规定，向同一借款人连续借贷的短期贷款次数限制为3次，3次之后贷款人需遵守30天冷却期（Cooling-off Period）内不得再次借贷的规定。另外，以美国加利福尼亚州的法律规定为例，限制了借款人经由发薪日贷款进行再融资的次数和条件，即一般情况下借款人不得进行再融资，如果借款人想要申请再融资，需要满足已经偿还其贷款未偿还余额的60%以上，而且其每次贷款必须都是用于个人、家庭等，且之前借款人没有对未偿还贷款再融资超过一次等多项规定。

3.2 借贷行为规制

从贷款额度规制方面来说，以德克萨斯州为例，其立法机构于2011年通过的两个议案H.B.259和H.B.2594，在借款人收入的基础上对发薪日贷款的贷款数额做出限制，即要求贷款数额不得超过借款人月家庭收入的25%，以及不得超过借款人月收入的32%。

针对年化利率的限制，在各州的立法中，主要是根据贷款用途、贷款种类、放贷人种类和一些特定贷款用途等方面进行考量。如阿肯色州非消费性贷款的高利贷界限为联邦储备利率加 5%，对于消费信贷高利贷通常界限为年利率17%。虽然美国国会一般情况下不会介入利率限制，但也有例外，如针对发薪日贷款，2006年10月美国国会专门通过了法律，规定向军人及其抚养人员发放的消费贷款年利率不得超过36%。

此外，美国在贷款用途方面也有相关规制，如加利福尼亚州要求原始贷款和再融资贷款都是用于个人、家庭成员或者家用。

3.3 信息披露义务

掠夺性放贷行为与信息不对称的存在有密切关联，放贷人往往利用了信息不对称，欺诈、欺骗或误导借款人签下并不合适或不公平的贷款合同。鉴于此，美国国会及各州通常都会强加给发薪日贷款人强制信息披露义务。在大部分允许发薪日贷款存续的州，放贷人要显著地披露信息，并为借款人提供书面合同协议。

《诚实借贷法》（Truth in Lending Act）是目前规制发薪日贷款行业最重要的联邦法律，规定了两个关键的需要披露的信息：手续费和年化利率（APR），要求必须在所有需要借款人签字的合约或协议上，清楚说明贷款数额、手续费和年利率。但是由于年利率是基于贷款数额和期限决定的，而发薪日贷款的规模及期限并不统一，不同客户的年利率有极大不同，发薪日贷款机构无法发布统一的年利率。但美国有30个州要求发薪日贷款机构至少应该在他们贷款文件中明确列出年利率。《诚实借贷法》和规则Z还要求发薪日贷款机构在宣传贷款产品时进行信息披露，同时要提供阶段性的信息披露，并且区别开放式和封闭式的借款方式。

4 美国掠夺性贷款规制经验对我国的启示

相比于美国对掠夺性贷款的规制，由于我国小额贷款问题出现较晚，所以相关规制还处于起步阶段，绝大多数法规和措施针对性不强，大多为对传统贷款业务规制的模仿，容易流于形式。通过上文对美国发薪日贷款市场中掠夺性贷款行为规制的讨论，对我国网络小额贷款的规制有以下几点启示：

4.1 申请人准入机制的弹性化

《通知》规定，禁止网络小额贷款公司向大学生放贷。虽然可以防治过度消费、债务陷阱等不良后果的出现，但是也抹杀了某些正常借贷资金需求的满足，这种名为保护的严格准入机制过于僵化，不利于为处于弱势地位的消费者尤其是大学生消费提供有针对性的利益保护。如何对相关规定进一步完善，笔者有以下几点建议：（1）适当性规则。销售人员在向投资者推荐证券金融产品的时候，应当考虑投资者的需求和风险承受能力，而不能通过定向推销的手段引导弱势群体购买不符合自身实际情况的产品。这与网络小额贷款市场中，放贷平台利用掌握的消费者信息，直接打电话或者发邮件诱惑消费者贷款具有很大的相似程度。在网络小额贷款的法律规制中引入“适当性规则”，可以强制放贷平台不得利用消费者的弱势进行引诱性放贷。（2）加强消费者信息保护，防止因个人信息泄露而导致的定点营销和诱惑性宣传。有时候表面看起来是消费者自身主动做出的决定，根据意思自治，法律不应当进行过多干预。但可能实际上消费者的这种决定，往往是借贷平台一步步诱惑下做出的。贷款平台往往能够收集大量完整的借款人的个人信息、信用数据、风险承受能力等，进而向弱势消费者定向推销。因此消费者的信息保护尤为重要。（3）限制再融资申请条件。美国加利福尼亚州规定了借款人再融资必须已经偿还未偿还余额的60%以上，借款人没有对未偿还贷款再融资超过一次等。这些规定可以有效防止消费者通过再次融资的方式偿还之前到期的欠款，从而导致“雪球”越滚越大，最终欠下巨额债务无法偿还。（4）全额偿付测试。根据美国金融消费者保护局推出的规则，要求消费者一次性偿还全部或者大部分债务。我国可以通过规定消费者第一次贷款后必须偿还全部或者大部分才能继续二次贷款，来有效判断借款人是否具备还债能力，之后可以根据消费者的偿还情况，逐步放开还款比例的要求。

4.2 借贷行为规制的多样化

此前，在金融办发布的《互联网小额贷款业务专项监管指引（试行）》中对单一借款人贷款限额提出了要求，借款人为自然人的，上限原则上不超过人民币20万元。《办法》中规定对自然人单户（非单笔）借贷金额取30万元或近3年年均收入的三分之一中的较低者确定贷款上限。首先可以看到，本项规定，创新性不足，实质是根据经济发展对贷款上限进行了提高。其次从操作层面上来看，自然人借贷上限2选1的要求关键是如何有效确定贷款人近3年平均年收入，以符合监管“两项金额中的较低者”的要求。要求全部贷款人提供近3年平均年收入证明显然难度极大，但任由贷款人自己填写又会让规定流于形式。笔者认为，根据美国相关规制经验，我们有以下几点可以借鉴：（1）贷款额度限制多样化。我国目前对贷款额度的限制是统一设定上限，但实际上我们可以参考德克萨斯州，其下辖的不同城市，根据其自身经济发展水平，制定了更为严格的规则。我国不同省可以根据实际情况，对一次贷款的上限以及展期贷款次数进行规定，并且要求提供月收入证明等。（2）限制贷款利率。我们可以根据不同的贷款用途和种类来规定贷款利率，如果确实生活困难，用于保障基本生存需求，则利率可规定较低；但如果是为了超前消费或者过度消费，则利率适当提高。（3）限制贷款用途。《办法》规定了一些利用网络小额贷款不得从事的情形，如果需要进一步限制，可以参考美国加利福尼亚州规定，该规定明确原始贷款和再融资贷款都是用于个人、家庭成员或者家用。 网络小额贷款的主要目的是解决一些低收入人群的“燃眉之急”，而不能成为过度消费的“催化剂”。

4.3 信息披露义务的具体化

《办法》中对信息披露的规定主要涉及披露的内容、更新的日期等。笔者认为，该办法规定的信息披露义务稍显笼统，大多数还是在模仿传统金融贷款领域的规制方法，可以作进一步细化，以下为几点建议：（1）信息披露更直观显著。由于网络小额贷款的消费者大多专业知识不足，所以披露一些过于专业或者复杂的信息，可能不足以保护其权益。参考例如《诚实借贷法》和Z规则中的规定，贷款合同要披露借款人为这笔贷款所要支付的费用以及借款人总共需要偿还的金额，这样可以让借款人更直观了解其为这笔借款所需承担的风险和责任。而且规则中还规定每一份贷款合同中都要披露每一笔借款的金额以及还款的时间，提醒借款人其需要明确自己在还款期到来时所要支付的费用。（2）风险提示。得克萨斯州在信息披露上要求向借款人进行风险提示：“这份贷款并不能满足长期的资金需求，只能用于短期即时的现金需求。在还款日到临时必须还清借款额和相应的贷款费用。”这样可以进一步让消费者明确借贷责任，让有不理性借贷想法的消费者三思而行。（3）向有合格的第二还款来源的借款人进行信息披露。这个建议主要针对的是在校大学生群体，其第二还款来源大多是其父母，可以规定放贷人在借款前，要求借款人提供第二还款来源方的详尽信息并进行审核，经审核认为第二还款来源方有固定收入、偿付能力与贷款产品相匹配之后，要求第二还款来源方签署书面同意书，同意承担相应还款责任，同时也应向第二还款来源方进行信息披露及提示风险，借款人的每一笔贷款的数额、限期以及还款情况都应及时告知第二还款来源方。

5 结语

无论是《办法》还是《通知》，都规定了一系列对消费者倾斜的保护机制，但大多仍是对传统贷款业务规制的模仿，对网络小额贷款的特殊之处针对性不强。通过上文对美国发薪日贷款市场中掠夺性贷款规制的经验讨论，对我国有一定借鉴意义，可以从申请人准入机制的弹性化、借贷行为规制的多样化和信息披露义务的具体化等方面着手，进一步完善我国网络小额贷款法律规制。