东北全面振兴如何实现新突破

张乐

9月13日，国务院正式批复《东北全面振兴“十四五”实施方案》，从推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局出发，要求着力破解体制机制障碍，着力激发市场主体活力，着力推动产业结构调整优化，着力构建区域动力系统，推动东北全面振兴实现新突破。

“十四五”期间，东北振兴面临哪些机遇和挑战？如何做好产业转型升级？在国企改革、民营经济发展和营商环境改善方面有哪些需要着重发力的地方？对此，《中国经济评论》对话东北大学中国东北振兴研究院副院长李凯，解读“十四五”时期东北振兴的关键所在。

中国经济评论：对于东北振兴“十四五”的目标，相比以往，您认为国家对东北发展的预期和目标定位发生了哪些变化？

李凯：“十四五”期间，国家对东北振兴的要求和以往是一脉相承的，总体要求是东北振兴要实现新突破，这一要求符合东北实际。“十三五”期间东北发展有起色，但总体来看还处于恢复阶段，新突破的含义在于，“十四五”期间要改变原来比较被动的局面，要稳住现有的发展成果，保持持续恢复向上的态势，并在若干重要领域有一些新突破。新突破具体体现在区域发展格局、对外开放、产业结构和营商环境等方面。

整体上，东北在“十四五”期间可能还会处在一个相对比较困难的时期，是一个打基础的时期，为东北在“十五五”、“十六五”实现全面振兴奠定良好的基础。这一时期的发展战略，一是要积小胜为大胜，各领域、各环节都要去改变，积累有利因素。二是在可能的领域寻求突破，例如，调整优化区域发展战略，突出中心城市引领作用，实施以中心城市发展带动城市群、城市带的新发展战略。

“十四五”時期，大连、沈阳、长春、哈尔滨等城市如能进入“万亿俱乐部”，则可基本解决东北地区发展动力不足、对人才吸引力不足等问题，也会对以后哈长城市群和辽中南城市群的发展起到至关重要的作用。

中国经济评论：在您看来，制约东北振兴的最突出问题是什么？

李凯：东北发展过程中存在一些问题：一是经济增长基本依靠投资拉动；二是产业结构上，传统产业、To B产业多，新产业、To C产业少，产业规模小，这与老工业基地的属性有关；三是开放程度低，比全国平均开放水平低三分之一到二分之一；四是市场主体问题，国有企业改革不彻底，民营企业发展不佳；五是营商环境问题。东北经济要好起来，这五个问题都要发生根本性的变化。

这五个经济问题背后有两个转型背景：一是经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的背景；二是老工业基地本身产业衰退面临转型的背景。东北振兴的本质，就是要完成这两个转型。

这些问题和背景相互交织在一起，互为因果，往往一个问题的解决是以另一个问题为前提。我们必须要在变革过程中解决这些问题，以改革作为契机，针对体制创新过程中遇到的实实在在的问题去做，从而促进人的观念转变以及市场环境逐渐向好。要转变体制机制来促进从思想观念到经济行为、到政府决策这一循环，这是现在缺乏的。

中国经济评论：老工业基地如何破解资源枯竭后的转型困境，是一个世界性难题。其他国家的老工业基地转型有哪些值得我们借鉴？

李凯：老工业基地的转型问题在全球范围内是普遍存在的。例如，美国的匹兹堡以前是钢铁基地，后来转型成功，成为计算机信息产业发源地之一。其他国家的老工业基地转型，有成功，也有失败。东北和其他国家的老工业基地区别在于，一是东北区域面积大，不像其他国家的老工业基地那样产业集中，解决起来困难要多一些。二是其他国家主要靠市场来解决老工业基地的问题，转型较慢。但是我国处在经济现代化快速发展的阶段，可以利用制度的优越性进行必要的干预，这也是我们和其他地区不一样的地方。

其他国家老工业基地的转型案例有值得我们借鉴的地方。例如，德国鲁尔工业区曾经是就业最多、产业最集中的工业中心，但是几十年转型后不再是工业中心，人口数量也大大减少。产业重新布局后虽然没有大规模产业提供就业，但人们过上好生活，人均经济水平基本跟得上国家的现代化进程。从人的角度来看，这也达到了一种均衡。有鉴于此，转型目标不是恢复该地区原本的经济地位，而是以人为本，将人的就业以及生活水平作为衡量转型成败的标准。

美国匹兹堡地区也是一样，如今转型为电子信息产业的集聚地，该地区不再是美国经济增长热点地区，且带动的创业、就业的人口不多。虽然占美国的经济比重有很大下降，但它自身的经济水平不断提高。

东北振兴也可以借鉴类似的思路，一是以人为核心，通过产业发展带来就业量、收入水平的提高，而不是恢复地区在经济体系、经济格局中的地位。以往东北经济发展最好时，占全国的GDP接近14%，现在约为5%。东北人口数量占全国总人口数的7%左右，并且还在持续减少。这些条件的变化，都在促使我们思考如何更好地确定东北振兴的目标。

二是，老工业基地的转型需要市场化机制和宏观政策调控双管齐下。如何建立一个长期可持续发展的市场机制，如何依靠市场将市场要素、人的积极性启动起来，甚至将政府纳入到市场环境中去完善产业环境，这是我们要考虑的问题。市场机制加上区域倾斜政策，对我们的转型会更有利。

中国经济评论：对于东北的产业转型升级，您有哪些建议？

李凯：我国分地区的产业结构可以划分为四个层面。第一个层面是创新型产业主导的地区，比如上海、广州、深圳，几乎没有太传统的产业。

第二个层面是创新产业和传统产业并存来支持发展的地区。如合肥、重庆等地，其主导产业里有传统产业，有新产业里的劳动密集环节，像笔记本电脑组装的环节，也有高科技产业，如京东方的显示屏，科大讯飞的人工智能，芯片，新能源汽车以及其他智能产品。现在大多数城市的高科技产业规模小、处于亏损阶段，依靠政府扶持才逐渐壮大。与大多数城市不同，这类城市的特点是新产业已经开始受益，开始作为主导企业发力，在税收、就业方面作出贡献。

第三个层面是依靠劳动密集型产业来支撑发展的地区。尤其是依靠高科技行业的劳动密集环节，比如郑州，它是典型的以劳动密集型产业为主的城市，产业规模大、带动就业量大、经济发展快，各方面发展得到支撑。郑州的经济总量已经突破一万亿，十年前河南的经济总量相当于辽宁，现在河南的经济总量略高于东北三省，这是以前不可想象的。

第三个层面里还有依靠传统劳动密集型产业来支撑的地区。现在中部的一些地区，比如江西，基本上还是以生活用品、电器等传统劳动密集型产业为主。江西的赣州得益于广东企业的生产转移，其一带一路沿线的班列三年内已经运行约1000列。

现在劳动密集型产业的转移出现很明显的趋势，从沿海的东部、东南部向中部、西南部和陕西转移，大体形成北至黄河流域、西至西南和西安的转移范围。产业转移遵循市场规律，与转入地的营商环境、地理环境、产业关联性、产业外移范围密切相关。近几年中部地区发展较好，产业转移是重要原因之一。

东北属于第四层面的地区，是依靠传统重工业支撑发展的地区。东北的基础性产业是石油、化工、冶金等传统产业，传统产业吸纳的就业少，增长幅度小。东北基本没有前三个层面的企业，有一定数量的高科技产业但规模小、还需要政府扶持；两种劳动密集型产业都没有形成规模。

从以上分析中我们看到了东北地区产业结构调整的困难，这一问题是东北振兴的真正难点。解决这一问题，可能需要很长时间。现在需要多措并舉，循环渐进。一是必须着力发展新产业。传统产业增长相对稳定，不能支撑东北的进一步发展和经济增长。“十四五”时期，可在传统产业的智能化和绿色化改造及发展数字经济、智能制造、高端装备等新兴产业方面实现一定的突破，逐步培育出新动能。二是通过产业内生这一途径，从老产业中衍生出来新产业。比如普通化工到精细化工，将化工原料用于医疗、生活用品等领域，从to B端转向to C端，在向用户端转移过程中实现产业规模的扩大、利润的提升。三是循序渐进地引进国内或国外的新产业。现在东北引进的项目传统产业多、新产业少，其原因往往不是营商环境问题，而是在强调产业规模效应的背景下，东北缺乏集群式的产业环境，导致愿意进入的新产业不多。如何转变这种趋势，是我们面临的关键问题。

中国经济评论：在东北的国有企业改革方面，您能否提出您的建议？

李凯：东北的国有企业改革在“十三五”期间取得了一些明显的突破。我们应当认识到，我国社会主义市场经济体制的改革在不断地完善，这个过程中有的地方走得快一些，有些地方慢一点，这是正常的现象。

东北在这一轮的混改中出现一些典型的经验，现在需要将这些经验上升到理论高度：第一，要正确认识国有企业在国民经济发展中的作用和地位，改革的步子再迈得大一些、再彻底一些。国有企业低效率的情况在竞争性行业表现比较明显，我们应当着重推进竞争性行业里国有企业的退出。要在关键领域、不可替代领域做大做强国有企业，除此以外，则要让竞争性机制发挥作用。

第二，利用好现有的混改政策。国企改革的作用是从制度上保证其管理、决策的通畅。过去的国企改革也在实行一系列措施，深化国有企业劳动、人事、分配三项制度改革，实现管理人员能上能下、员工能进能出、薪酬能增能减，但是以往效果并不好。混改后则发生了明显的改变。股权所有制改革本身并不产生直接效益，但和具体执行的制度相辅相成，从而保障了制度执行的效果。这些都是需要总结的经验。

中国经济评论：对于东北的营商环境改善和民营经济发展方面，您能否谈谈您的看法？

李凯：东北营商环境的改善，需要一系列的努力，包括从政府服务改善、到对制度的堵点进行改革、再到产业环境建构这一全过程。政府服务是第一个环节，现在政府的办事程序、办事态度已经有很大的改变，办事效率、服务水平也不断提高，营商环境有所改善。第二个环节是解决制度堵点，政府要加强完善市场化机制，瞄准制度堵点深化体制机制改革，加强东北制度环境建设，解决不能做事或者不能做大事的问题。第三个环节是在前两个环节的基础上完善东北的硬件环境，如提供有吸引力的招商政策、人才政策、资金支持等方面，从而创建一个好的产业环境。目前东北第一个环节已经做得很好，希望接下来开启第二个环节，并最终完成三个环节。

中国经济评论：您认为，东北地区应当如何利用好区位条件和沿边沿海优势？

李凯：东北沿边沿海优势非常明显。目前东北三省的开放重点很明确：辽宁的开放重点是以大连为中心的沿海经济带开放，吉林是以图们江地区为龙头来扩大对外开放，黑龙江省推进以对俄沿边开放为重点的全方位对外开放。

“十四五”期间，东北地区的开放力度将会进一步加大，对外开放将会与区域发展战略结合起来。在开放区域上以东北亚为重点，也会主动融入“一带一路”，扩大与欧美和其他国家的开放。建议在这样的基础上，考虑给予东北地区更高层次的开放政策，尝试在建立自由贸易港、扩大自由贸易试验区等高层次开放，以及在服务贸易等新领域开放方面实现突破，以高水平对外开放促进改革和产业结构调整，形成发展新动力。借鉴粤港澳大湾区等地的经验，东北的高层次开放也可以聚焦到一个相对集中的地区，通过该地区的开放带动整体的开放，从而实现经济发展的新格局。