韧性能力何以实现:社区风险治理的结构调适与功能复合

汪 静，雷晓康

(西北大学 公共管理学院, 陕西 西安 710127)

一、问题提出与文献综述

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高,防范化解重大风险体制机制不断健全,突发公共事件应急能力显著增强”的发展目标[1]。随着社会治理和服务重心下移、资源下沉,社区成为当前风险治理的主要阵地和基本单元。在社会治理转型进程中,社区生活日益开放多元,社区事务更加复杂,社区居民利益日趋分化,社区越来越成为风险的集聚地和风险后果的主要承担者,同时也对社区风险治理能力的提升提出更高要求。有关社区风险治理的研究日益受到国内外学界的重视,如何在推进国家治理体系和治理能力现代化总体要求下,提升社区治理能力尤其是社区风险治理能力成为新时代研究的重要议题。

20世纪80年代以来,人类社会处于高度复杂性和高度不确定性的状态中,全球化和后工业社会的来临日益暴露出社会的结构性缺陷,导致风险和危机事件频发[2]。高风险成为社会的显著特征,且越来越表现出多元性、系统性、隐蔽性。风险的多元性反映出风险的形式多样,传统的单一风险和新兴的复合风险相互交织,在社会、空间、时间层面上具有普遍性和不可逆性[3]。风险的系统性特征表现在致灾因子相互关联,导致风险的危害和传播会扩散影响到其他相关领域,单一风险的爆发可能会引致其他风险接踵而至,极易导致系统性的公共危机爆发,产生风险“涟漪效应”。风险的隐蔽性使得内源性和偶发性的非传统安全问题日趋成为主要风险源,现代社会运行的非线性机制不断破坏传统空间的“超稳定结构”,风险影响的长尾效应也容易被裂变式放大[4]。在社区层面,厘清社区风险的形成演变机理,合理解释社区风险治理表象背后的结构要素关系和风险治理能力提升的有效进路,对完善基层治理具有重要的意义。目前,有关社区风险治理的研究主要集中于两个方面:一是社区风险治理的“场域论”,关注社区风险治理的结构与秩序;二是社区风险治理的“过程论”,强调社区风险治理的全周期管理路径。

(一)社区风险治理“场域论”

社区风险治理“场域论”基于布迪厄(Pierre Bourdieu)的“场域”理论,描述风险场域下的风险运作空间、风险环境中社会行动者所处的位置及其互动关系[5]。在社区空间中,诱发风险的不确定因素不断增加[6],社区风险治理要求将失序的社区场域加以秩序重构[7]。在新兴技术风险所叠加催生的高风险社会之中,社区是风险产生、应对和事后恢复的第一场所[8],风险因素多聚焦在社区空间,形成一个复杂的治理过程[9]。但传统的社区风险治理框架已无法适应新兴风险带来的挑战,主要表现在社区治理边界的模糊性与新兴风险的陌生性、治理资源的分散性与新兴风险的关联性、治理结构的稳定性与新兴风险的动态变化性、治理模式的确定性与新兴风险的不确定性之间的不相适应[10]。建立健全社区风险治理体系,需要不断提高社区应对风险和危机的能力[11]。

(二)社区风险治理“过程论”

社区风险治理“过程论”从应急管理的角度,将风险管理纳入社区治理过程中,分析社区在风险应对中的治理行为。社区风险治理强调将风险防控和应急管理向社区下沉,在与应急管理的衔接中有效提高处理急难险重任务的效能[12],需要逐步推动社区治理理念的更新,使灾害风险管理理念融入社区治理环节,让灾害风险防治贯穿社区日常工作与民众日常生活[13]。尤其是面对新兴风险,社区应注重形成安全需求—风险辨识—治理网络—目标共识之间的互动连续体,从风险控制转向风险沟通[14]。同时,社区风险治理注重准备阶段、筹划阶段和实施阶段等在内的全周期管理和全过程风险管控，形成新式“预防—准备—响应—恢复”闭环成为破题关键[15]。

社区风险治理的“场域论”和“过程论”研究都有助于在传统“事后风险分配制”基础上做到基层风险治理转型,建立由多元治理主体责任共担的“防范性风险管理机制”[16]。但社区风险治理的“场域论”和“过程论”均存在对社会风险没有足够的预判能力,难以对未来做长期科学的规划和风险预警,暴露出地方基层部门及其相关责任人风险意识缺乏、主观认识不够、处置突发公共事件能力不足的问题[17]。因此,急需从社区风险治理“场域论”和“过程论”转向一种强调社区风险治理“能力论”的视角,即注重探讨社区在应对干扰时的“应对能力”。这种社区风险治理的“能力论”综合了“场域论”对风险治理结构的强调以及“过程论”对社区风险治理全周期的关注,试图在场域和过程之间揭开社区自组织调适风险以及风险治理能力生成的“黑箱”。

以能力为视角的韧性研究,针对社会系统中某一层次的主体,分析其所具备的何种能力能够在遭遇冲击后保持稳定[18]。在城市层面,城市韧性指在城市这一社会生态系统中面临不确定性的情况下,城市系统的营建、维护、反应和协调能力[19]。在社区层面,疫情催生了对社区韧性的广泛关注。社区韧性是指社区在常态和非常态下,社区治理体系能承受外部干扰或风险冲击,并维持社区治理功能持续、有效发挥的能力[20]。但是,由于韧性在内涵上仍具有一定的模糊性和包容性,所以对韧性的解读仍停留在政策文件中,被用作某种隐喻或启发式概念,尚未形成共识[21]。伴随着国内外有关韧性研究的逐渐成熟,在社区风险治理中,如何在逻辑和语汇上形成对韧性的准确表述,是理论研究与实践探讨的题中应有之义。

因此,本研究以武汉市江岸区百步亭社区的疫情防控实践作为具体的分析案例,通过对社区风险治理结构调适到社区风险治理韧性能力实现的过程分析,探究社区韧性能力的生成过程和运作逻辑,探索“中国之治”中社区风险治理能力提升的解码之道,以期为基层治理体系和治理能力现代化的研究提供有益的学术增长点。

二、冲击与应对:疫情背景下百步亭社区风险治理实践

(一)案例概况与研究方法

百步亭社区位于武汉市江岸区,自1995年创建起,该社区就以“可持续发展的现代文明社区”为建设理念,以“组织百步内建立、服务百步内到位、矛盾百步内化解、活动百步内参与”为服务理念,被作为全国和谐社区建设的一面旗帜和超大型城市社区建设的样板。在新冠肺炎疫情爆发之初,“万家宴”和“发热门栋”事件让百步亭社区陷入风险预警不力、防控不当的舆论漩涡。在社区疫情防控工作中,百步亭社区发挥团结一致的凝聚力,在外部资源支持和社区内部防控力量的共同行动下,不仅扭转了疫情防控不当的困局,也更加促进了社区精准化防控、风险治理水平的提升。2021年5月11日,《人民日报》的“党的创新理论实践典型案例”专栏报道了武汉百步亭社区,从党建引领、共建共治共享、加强社区文化建设三个方面肯定了百步亭社区打通社区治理“最后一公里”的实践经验[22]。在探索超大社区现代化治理道路中,百步亭社区面临疫情危机,社区结构依然保持稳定,表现出社区的韧性。

作为公共行政学科重要的研究方法,案例研究适合回答“怎么样”和“为什么”的问题[23],在了解和描绘现实、对现实的深入解释上,单案例研究具有较大优势[24]。为更好地分析社区风险治理中韧性能力的生成逻辑和运行机制,本研究选取百步亭社区作为案例分析对象,主要原因在于:第一,遵循极端性原则。百步亭社区是在抗击新冠肺炎疫情中面临疫情危机较大的社区,体现社区邻里情的“万家宴”原本是反映社区群众自治的典型活动,由于风险预警不到位而被推到疫情舆论的风口浪尖,为在极端情况下探究社区韧性能力的形成机制提供了宝贵的案例。第二,遵循启发性原则。作为一个超大型社区,百步亭社区的疫情防控实践,对风险冲击下社区如何恢复以及反思中如何持续成长,以此探究社区韧性能力具有一定的启发性。百步亭社区规模大,居住和生活着18万人,在疫情防控中,面对较强的资源约束和时间约束,社区风险治理的难题和挑战更大,百步亭社区疫情防控的实践,有助于对超大社区超大冲击下的风险治理提供一定的启发。因此,本研究基于百步亭社区疫情防控的单案例研究,从结构与功能两个方面进行解构,提炼风险治理过程中社区韧性能力表征,进而剖析社区风险治理中韧性能力提升的内在逻辑。

(二)社区风险治理的全周期过程

全面风险治理强调,应更加关注事前预防、事中的风险联动分析及事后对风险的系统性预防与应对[25]。为进一步厘清百步亭社区在疫情防控过程中韧性能力的生成逻辑,有必要对百步亭社区疫情防控的实践进程进行回溯。因此,依据时间线索,本研究将百步亭社区的疫情防控实践过程划分为疫情防控前期、疫情防控中期、疫情防控后期三个阶段。

在疫情防控前期, 百步亭社区探索形成党建“二三六”工作法和百步亭社区志愿服务模式, 建立“党的领导、 社区服务、 居民参与、 文化育人”现代文明社区建设工作机制。 作为一个人口达18万的超大型社区, 百步亭社区没有大的邻里纠纷, 没有群体性事件, 突破了传统社区的疏离与隔阂, 以其丰富多彩的社区文化活动增强了居民的认同感和共同体的凝聚力, 其中“万家宴”就是社区最具代表性的活动之一。

在疫情防控中期,2020年1月18日,百步亭社区第二十届“奋斗新时代 梦圆小康年”万家宴活动引起了一场舆论风波,一度成为新冠肺炎疫情爆发期间最受关注的社区,本届“万家宴”活动饱受争议。2020年的“万家宴”汇聚4万多家庭、13 986道菜肴,百步亭社区内共9个居委会特设楼栋、片区、苑区、社区，邀请社区居民走出家门,品尝家宴。而就在“万家宴”活动的前一天,武汉市累计报告新型冠状病毒感染的肺炎病例62例,已治愈出院19例,在治重症8例,死亡2例。面对疫情这一突发危机事件,“万家宴”活动成为武汉市地方政府防疫不当的例证。在疫情的不断冲击下,百步亭社区随后又在社区排查阶段因有居民在网上爆出“发热门栋”、社区疫情信息不透明和救治不力而被推上舆论的风口浪尖,作为基层社区治理样板的百步亭社区一度被质疑是“面子工程”。1月21日,光明网发文评论：“‘万家宴’”和‘不知被隔离’都不是疫情防治的正确方式”。突如其来的疫情将百步亭社区置于舆论的焦点,在面临新冠肺炎疫情的生命安全危机下,还承受着社会舆论的冲击。但疫情危机和舆论风波的双重压力没有击垮百步亭社区,在社区封控的总体要求下,百步亭社区迅速建立严格排查机制,积极动员“两长四员”、红色物业、网格员等力量“奋战”在疫情防控一线,形成群防群控的合力,建立起疫情防控的坚实防线。

在疫情防控后期,百步亭社区已经恢复常态,社区基层治理活动依然照常进行且日益完善,社区不断完善精细化防控措施,加强社区风险防控。2021年1月8日,百步亭社区入选“2017—2019年度湖北省文明单位”,社区治理的各项工作持续开展。长期以来,百步亭社区坚持党建引领,不断夯实基层社区治理根基,居民群众对社区的认同感、归属感、责任感和荣誉感不断增强。 2021年5月11日,《人民日报》专栏报道百步亭社区打通社区治理“最后一公里”的党的创新理论实践典型案例,并发布快评,总结百步亭社区夯实基层社会治理根基的关键经验。

在百步亭社区的疫情防控实践中,充分体现了社区在极大冲击扰动的风险情境下,能够采取应对行动抵御风险,维持社区结构功能稳定。案例过程如图1所示。

注:节点的大小表明事件的持续时间长短 图1 百步亭社区疫情防控过程

(三)社区风险治理的韧性能力

韧性被认为是应对风险和干扰时的一系列应对能力[26],韧性能力包含了危机期间组织的结构完整和功能稳定[27]。基于疫情防控前期、疫情防控中期到疫情防控后期的社区风险治理的三个阶段,从结构和功能两个方面对百步亭社区的韧性能力分析如下。

1.韧性能力何以可能:社区风险治理的结构分析 社区内的各子系统构成一个稳定而又持久的结构,发挥着特定功能[28]。在社区风险治理中,以社区结构为基础场域,在结构的相互调适中达成社区风险治理结构的稳定均衡。在百步亭社区的疫情防控实践中,面对疫情冲击和舆论风波,社区多元行动者基于风险治理目标的规范取向,在自上而下和自下而上的制度供给中采取风险治理行动,通过恰当的角色定位和集体行动来应对疫情,形成以价值层次、制度层次和集体行动层次为主的社区风险治理结构。

价值层次引导社区风险治理的行动方向,是韧性能力得以凝结的基础。百步亭社区一直凝心聚力创建文明和谐社区,组建文化团队和志愿者队伍,探索“邻里守望”帮扶模式。作为百步亭社区庆祝新年的传统节日,“万家宴”活动表现出社区居民团结和谐的价值理念。在疫情爆发初期,社区依然举办“万家宴”活动,一时间引起舆论风波。在疫情全面爆发后,百步亭社区为及时遏制疫情蔓延势头,积极落实社区封闭管理规定,将社区封控作为从源头上切断传染源的关键之举,社区居民也积极响应,坚持在家隔离、在社区隔离。在“以人民为中心”的价值引导下,社区团结一心,体现出“生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共”的抗疫精神。社区整体价值理念构成向社区风险治理顺畅转化的精神基础。在社区文化建设中,从“万家宴”到“送春联”的转变,百步亭社区的庆祝春节活动更多地以“社区网络春晚”“民俗文化展示”等形式开展,党员干部下沉社区,在春节期间开展“包保服务”“结队帮扶”等暖春行动。从大规模线下集聚活动改为线上庆祝活动和线下精细化帮扶服务,居民群众依然对社区保持着较高的认同感、归属感、责任感和荣誉感。

制度层次形成社区风险治理的行动规范,是韧性能力得以存续的支撑。面对疫情的冲击,自上而下的制度供给在百步亭社区疫情防控中发挥了重要的作用,国家在疫情防控中的战时指挥机制和动员能力促进了应急资源在社区的集聚,在疫情防控指挥下,坚持封闭管理和全面排查,极力保障了百步亭社区居民的安全。同时,社区自下而上的制度也筑造了百步亭社区疫情防控的坚实堡垒。基于在社区治理中形成的“红色物业”管理模式和志愿者组织,百步亭社区通过社区“三方联动”制度建立严格排查机制,及时做好发热患者入院、隔离等防控工作,动员“两长四员”、红色物业、网格员等力量在疫情期间服务社区居民,形成疫情防控的坚实网络。在疫情防控工作中,党建引领社区治理成为百步亭社区得以成功“战疫”的重要机制。在常态化疫情防控阶段,武汉市委更加深入总结了新时代党建引领社区治理的“百步亭经验”,不断完善“社区党委—苑区党总支—小区(网格党支部)—楼栋党小组—党员中心户”五级架构,深化“社区吹哨、单位报到”等协同联动机制,让党建成为社区治理有效的制度保障。

集体行动层次形成社区风险治理的互动关系,是韧性能力得以凸显的关键。在社区风险治理结构中,社区行动者面临不确定性与扰动时,在角色定位基础上进行风险抵御、风险适应和危机学习行动,以维持社区结构的稳定秩序。疫情爆发后,百步亭社区居民由开始的被动角色逐渐转变为疫情防控的主动响应者。社区党委迅速成立疫情防控指挥部,“奋战”在防疫第一线。社区志愿服务队伍主动投身到社区的分级诊疗、宣传教育、困难帮扶、安全稳定、心理服务等工作中,社区居民积极投身到百步亭社区“无疫情社区”建设中,做好常态化社区疫情防控工作,多元主体的行动指向汇聚成疫情防控的强大集体合力。同时,百步亭社区的治理行动也为其他社区提供了学习经验。武汉市首次跨区共建结对蔡甸“村改居”社区引入百步亭模式,龙王庙社区在百步亭工作理念下,培育志愿服务队伍,吸引居民争当志愿者,做好社区居民服务。

2.韧性能力何以可为:社区风险治理的功能分析 作为一个复合框架,韧性是系统、群体、个人应对复杂危机的综合能力[29]。韧性作为社区风险治理的重要能力,是指在风险治理中社区结构所表现出的功能。百步亭社区的韧性能力具体表现为社区结构中价值层次、制度层次和集体行动层次的稳定性、抗逆性和能动性的功能集合。

在社区结构的价值层次中,韧性表现出社区风险治理的稳定性。社区系统的韧性能力,首先是在风险和危机环境下,能够保持系统原有结构和功能。在面临风险和冲击时,社区的个体与组织保持稳固的价值,催生集体行动,使得社区系统能够快速响应,有效降低损失、快速恢复,让社区得以适应风险变化。在疫情防控工作中,百步亭社区行动者始终秉持公共性价值观念,积极参与到疫情防控工作中,充分发挥服务员、宣传员、社情民意调研员作用,形成联防联控、群防群控的社区防疫网络,体现出始终坚持以人民为中心的价值追求。

在社区结构的制度层次中, 韧性表现出社区风险治理的抗逆性。 抗逆性强调社区系统抵抗逆境的能力建设, 在制度支持下, 激发社区个体、 家庭、 群体的主体性和能动性, 在时间约束和资源约束下, 快速应对风险, 凝聚各类资源, 在风险治理中事前预防、 事中应对、 事后恢复的全过程, 有效调节无序状态的能力建设。 疫情期间, 在党中央的集中统一领导下, 全国迅速形成统一指挥、 全面部署、 立体防控的战略防控网络, 百步亭社区的社区、 社会组织、 社工、 社会资源及社区自治组织形成的“五社联动”机制, 迅速形成资源合力, 使社区在面对疫情冲击中表现出抵抗风险的风险承受能力、 主动响应能力和资源动员能力。

在社区结构的集体行动层次中,韧性表现出社区风险治理的能动性。系统的韧性能力建构,更重要的是系统中“共同体”的韧性,社区每个个体能否发挥主观能动性,相互联结起来达成目标共识和集体行动,将无形的价值观念和“悬浮”的制度规范转化为具体的风险应对行动力量。在疫情防控中,社区居委会在危机状态下做出的迅速回应,成为社区防控工作的引导者。社区工作者队伍、下沉党员干部队伍和志愿者队伍“三支队伍”是社区防控工作的服务者,在疫情防控一线发挥了重要的示范作用和凝聚功能。社区居民形成自组织,为志愿社区防疫工作的出租车司机准备午餐,为独居老人送菜送药,守护社区心理防疫线,成为社区防控工作的参与者。

三、结构调适与功能复合:社区风险治理中韧性能力的实现机制

百步亭社区的疫情防控过程体现了社区作为一个社会系统在面临扰动和冲击时的韧性,为社区韧性的研究提供了案例基础。深入剖析社区韧性能力,需要回答以下问题:社区具备何种要素能够在遭受冲击后依然保持结构完整?社区韧性能力的构成与表征是什么?以及在社区风险治理中,韧性能力的运行机制是什么?

(一)韧性能力之维:社区风险治理的结构要素

作为一个系统框架,有韧性的社区不仅仅能够在风险中存续,而且有能力知道何时适应、何时改变[30]。以韧性概念为基础,“社区安全韧性”的提出,将韧性转向在社区风险应对过程中表现出的抗逆力和学习能力[31]。社区中的多元主体可以通过有目的的协作规划和共同行动来预测和准备以提高风险应对中的韧性,进而降低社区的脆弱性[32]。同时,社区韧性不仅是应对风险的方案与路径,更要求通过丰富社会资本的形式有效管理社区行为,增强社区的适应能力和自我组织能力[33]。

在社区风险治理过程中,社区韧性能力包括稳定性、抗逆性、能动性三个基本要素,其内涵是:面对扰动和冲击,在社区价值、制度和集体行动的结构调适中,为抵御和应对各种风险和危机,社区中的多元行动主体以公共性为价值理念,通过制度嵌入、资源整合等方式开展应对行动,以保持社区结构和功能的稳定,表现出稳定性、抗逆性和能动性的能力集合。

在一个边界明晰、自成一体的社会单位里,才能更清楚地看到各种要素怎样分别发挥功能,从而形成一个整体[34]。社区作为一个社会系统,也是多功能的集合体[35]。在社区风险治理过程中,社区的价值层次、制度层次和集体行动层次是构成社区韧性能力的结构要素。

在价值层次中,以社区公共精神的价值理念塑造社区风险治理结构的内在认同。价值是社会系统中的行动规范取向,是关乎社会系统目标能否达成平衡的范畴,体现了社区行动者在社区风险治理中的价值理念和行为选择。公共性是韧性的内在性因素[36]。风险治理目标的达成要有强大的凝聚力的支撑,韧性能力离不开在社区居民共同参与中形成的公共性。在社区风险治理中,韧性能力内化于社区的公共精神,在社区风险治理中积累社会资本,增强社区居民的防灾减灾的意识与能力，完善社区居民在风险治理中的互动关系,整合社区规范、信任、文化等社会资本,营造社区共同体。

在制度层次中,以自上而下和自下而上的制度嵌入建立社区风险治理结构的规范支撑。制度的本质是一种规范,构成社会系统中社会关系行为的范畴。在自上而下和自下而上的制度供给中,形成权威性和补充性的行为规则,实现社区行动的秩序性。自上而下的制度为社区风险治理结构提供稳定的制度环境和有效支持,通过应急动员、战时指挥等机制,让社会系统在风险治理中能够形成一种人人参与的集中力量办大事的制度韧性。自下而上的制度规范为社区风险应对提供资源供给,社区以长期以来形成的非正式制度规范和基层政权为纽带,形成抵御风险、适应风险、转危为安的韧性能力。

在集体行动层次中,在角色定位和危机学习中形成社区风险治理结构的具象呈现。每个行动者都被赋予一定的角色,采取相应的行动,以不同角色的行动者在社会系统中的定位和相互关系为基础,社区党委、社区工作者、社区志愿者、社区居民等群体形成有组织的行动综合体。韧性能力的实现离不开社区风险治理的集体行动。在具体行动中,韧性能力体现在:灾前的风险防控与化解、灾害危机过程中的应急响应以及灾后的恢复重建与组织学习中明确角色定位,形成具有共同利益、价值共识和持续互动的关系网络,对社区风险进行回应与应对。

(二)韧性能力之度:社区风险治理的功能表征

韧性能力是社区风险治理中稳定性、抗逆性和能动性的功能集合,即社区在风险冲击下,能够有效抵御风险冲击,保持社区结构功能稳定,并在风险治理的经验与教训中不断进行社区系统的危机学习和风险适应,以强化其抵御未来风险的能力。

稳定性是韧性的基本功能。在社区结构的价值层次中,体现在社区价值理念在不同情境变换下能够始终坚持公共性的价值导向,使社区结构面临动荡的环境和危机,依然得以存续稳定的韧性能力。在社区共同体中,政府、社区居民、驻区单位、社会组织等社区行动者始终坚守团结一致的公共精神,激活社区成员的社区共同体意识,共同参与到社区风险治理中,促进社区结构、生活秩序、治理能力的稳定。

抗逆性是韧性的核心功能。在社区结构的制度层次中,通过自上而下和自下而上的制度供给,调节社区结构的外部驱动力和内部秩序,抵抗风险对社区基本结构的冲击,以维持系统稳定和有序发展的韧性能力。在社区风险治理中,积极培育社区凝聚力,提升社区居民的归属感与社区共同体意识,强化社区居民自我管理、自我服务的能力,提升社区个体面对不确定因素时的应对能力。

能动性是韧性的内在功能。在社区结构的集体行动层次中,社区行动者充分发挥各自的角色与责任,根据风险情境的动态变化进行危机学习,形成风险治理过程中的集体行动,成为主动抵御风险与适应风险的韧性能力,不断激发社区活力。在社区风险治理中,增强社区干部、社区工作者和社区组织骨干的危机意识和危机决策能力,完善社区居民对风险的反应、处置和协调能力,以维持社会系统的结构均衡和秩序稳定。

(三)“结构调适—功能复合”:社区风险治理的韧性能力运行框架

面对风险的扰动与冲击,社区风险治理结构是社区发挥治理功能的基础场域和治理要素,在社区风险治理结构对应功能的总和体现出社区风险治理的韧性能力。从结构和功能两个方面来看,社区风险治理的韧性能力运行机制可以概括为:首先,社区这一社会系统是面对风险扰动和冲击的风险治理场域,在风险治理重心下移和危机应对过程中对社区的结构与功能产生影响。其次,社区风险治理结构是价值选择、制度调控和集体行动相互关联的结构层次,在社区风险治理中,社区行动者在价值规范下明确危机应对目标,在危机情境的应对中强化制度供给,在集体行动中充分发挥行动者的角色。最后,在社区风险治理功能中,社区结构的不断调适表现出稳定均衡的风险治理韧性功能,进而实现风险治理目标。这一分析框架关注危机扰动和冲击下社区风险治理结构产生治理功能的作用机制,及其社区风险治理中社区韧性的能力表征。

作为风险治理的重要实践场域,社区的风险治理结构在非常态下,随着风险和危机的冲击与扰动进行动态调适。其中,价值成为社区风险治理行动的重要指引,制度层次构成了社区风险治理的“保护带”,集体层次将价值倡导与制度供给进行有机整合,社区结构的三个子系统共同表现出社区风险治理的功能,稳定性、抗逆性和能动性的集合最终呈现出社区风险治理的韧性能力,保持社区的均衡发展状态。据此,本研究将社区韧性能力的实现逻辑提炼为社区风险治理“结构调适—功能复合”的运行框架,如图2所示。

图2 社区风险治理中韧性能力运行模型

一是社区风险治理的结构调适。社区风险治理结构是由社区风险治理的价值与制度、主体与客体、目标与行动所形成的风险治理网络。其中,社区风险治理的价值层次形成对社区风险治理行动方向的价值规范,促进风险治理目标共识的达成。社区风险治理的制度层次表现为社区风险治理中组织、设施、资金、技术和信息等秩序规范,在自上而下和自下而上的制度供给中,促进社区风险治理行动秩序有序运行。社区风险治理的集体行动层次是社区面临扰动和威胁时所采取风险应对集体行动,在韧性的视角下,社区风险治理的行动者在角色定位中参与风险治理的全过程,具体表现为抵御风险、危机学习和风险适应。

二是社区风险治理的功能复合。社区风险治理功能是每个社区风险治理系统所表现出的能力。价值层次的风险治理功能表现出稳定性,指社区结构在稳固的价值规范中形成行动方向的指引,为制度和集体行动提供合法性基础,促进社区结构稳定发展。制度层次表现为抗逆性,社区风险治理过程中能够在制度的有效供给中,使社区能够承受风险抗击的能力。集体层次表现为能动性,社区行动者在风险治理中,明确角色定位,形成行动合力,能够在风险治理过程中主动做出快速的应对行动。

总体来看,韧性能力体现了社区风险治理从常态到应急的治理结构调适过程,也凸显了从刚性到柔性的治理功能转变。从疫情前的社区治理结构到疫情后的社区治理结构调适过程,体现了社区风险治理中价值、制度和集体行动的相互作用机制。疫情防控期间社区中社会网络、社会资本的协同发力,社区的公共精神、制度供给和集体合作促进了富有韧性的社区能力建设。本研究所提炼的框架在社区风险治理中揭示出了社区韧性能力的生成过程和运作机制,弥补了社区风险治理“场域论”对风险治理结构静态分析以及社区风险治理“过程论”对社区应急反应模式化解读的缺陷,真正将社区拉回风险治理的中心,使社区成为自主调适风险的能动主体。

四、社区风险治理中韧性能力提升路径

加强社区治理体系与治理能力建设是实现社区治理现代化的重要工作。随着风险在社区治理中的日益频发,如何筑牢社区安全防线，加强社区风险治理是社区治理的首要任务。提高社区韧性能力,需要兼顾常态与应急状态下的社区治理结构,在互动与合作中强化社区治理功能。

(一)常态与应急:社区风险治理结构的韧性之维

社区风险治理结构的平衡稳定,需要调整社区风险治理各子系统之间的关系,在常态与应急的两方面都应加强社区风险治理结构的韧性,兼顾社区风险治理的安全与发展。第一,重视社区风险治理中公共精神的培育。风险治理目标的达成要有强大的凝聚力的支撑,社区风险治理离不开社区居民的共同参与。在社区风险治理中,应加强社区文化建设,激发社区管理者、志愿者、社区居民等多元行动者的公共精神,营造社区共同体。充分重视社区风险治理中社会资本的积累,增强社区居民的防灾减灾的意识与能力,推动社区居民在风险治理中的互动关系,整合社区规范、信任、文化等社会资本。第二,加强常态管理与应急管理之间的制度衔接,进一步完善现行的社区应急规划体系,注重社区的韧性发展策略,为社区风险治理结构提供稳定的制度环境,增强社区内部环境的抗逆力,促进社区风险治理技术优化,提升社区风险治理的智能化精细化水平。第三,社区风险治理目标的实现离不开社区风险治理的集体行动。在社区风险治理中,树立“全周期”意识,注重灾前的风险防控与防范、灾害危机过程中的应急响应以及灾后的恢复重建与组织学习,提高社区在风险治理中的回应性与行动力。

(二)互动到合作:社区风险治理功能的韧性之度

强化社区风险治理功能的稳定性、抗逆性和能动性,需要加强社区风险治理中各类主体和各个系统的协同合作与互动融合。社区韧性的凸显,需要在社区风险治理过程中,增强社区风险治理的自我组织、自我学习、自我调适和自我适应能力。第一,在社区风险治理行动中,积极动员社区居民、驻区单位、社区社会组织等主体资源，提高风险应对中的积极响应能力和自我调适能力。第二,关注在风险治理中社区邻里关系营造、社区社会网络的构建和拓展,以及由此所呈现的社区凝聚力、归属感与社区共同体意识的恢复和重建,强化社区居民通过自组织活动培育自我管理、自我服务的能力,提升社区个体面对不确定因素时的应对能力和自组织性。第三,构建学习型社区组织,加强社区风险治理中的危机学习,增强社区干部、社区工作者和社区组织骨干的危机意识和危机决策能力,完善社区居民对风险的反应、处置和协调能力,以及风险后期的经验教训总结,及时对风险治理行动进行灵活调整,以维持社会系统的结构均衡和秩序稳定。

五、结论与讨论

在社区这一社会系统中,社区风险治理的韧性能力应以社区稳定的结构为中心,关注到风险中“机会”的一面,将韧性构建与社区风险治理联系起来,成为不确定性风险环境中稳定与变革的推动力。韧性能力的实现,与社区风险治理中的每一个结构及其功能密切相关。同时,在社区风险治理的系统中,社区网络和资源的充分发挥,社区风险治理过程的前期预防、中期处置和后期管控等行动的及时响应,能够提升社区风险治理系统对外界压力的适应、改变和学习的能力。因此,社区风险治理需要将韧性思维纳入风险治理框架中,完善社区风险治理结构和治理功能,将韧性能力的建构渗透到社区发展的各个方面。

韧性能力聚焦复杂风险状态下的社区风险治理的应对结果,在社区风险治理的结构与功能的调适与转变中,为常态和应急状态下实现社区风险治理体系与治理能力现代化提供了一个新的分析视角。本研究通过对武汉市江岸区百步亭社区疫情防控实践的研究,分析了韧性能力在社区风险治理中的生成逻辑与运行机制,具体结论如下:

第一,社区风险治理是一个复杂的系统,社区的风险治理结构由价值层次、制度层次和集体行动层次构成,涵盖社区风险治理全过程、全主体和全领域,表现出社区风险治理过程中的稳定性、抗逆性和能动性。第二,在中国实践情境下,社区的公共精神、制度供给、集体行动在风险治理结构与风险治理功能中发挥着重要作用,是社区风险治理结构呈现韧性能力的重要基础。第三,社区韧性能力的提升应同时兼顾常态与应急状态下的社区风险结构,在互动与合作中提高社区风险治理功能。

本研究提出的社区风险治理“结构调适—功能复合”韧性能力分析框架,不仅突破了有关韧性研究的静态分析,从结构与功能两个方面对社区韧性能力的基础概念进行再分析,并提出了韧性能力动态的生成与运行过程。同时,聚焦韧性的能力视角,打破“结构成为虚妄”的怀疑,进一步探索了风险和危机中社区治理的“结构依然有效”和“能力何以可能”,以期为构建基层治理新格局提供新的视角。

随着社会治理和服务重心下移,社区逐渐成为风险治理的重要场域,社区风险治理中韧性能力的高低影响着整体风险治理的成效,构建具有韧性的社区是新时代社区应急管理的发展方向。目前,我国社区风险治理正处于不断建设探索阶段,社区韧性能力的建设在理论与实践中尚未形成系统的方案。风险和危机是促进组织变革的“机会之窗”。探索社区风险治理的新路径、新举措,应补齐风险中暴露出的社区治理短板,进行危机反思和学习,不断完善应对风险和提供公共安全保障的能力,应加强社区韧性的本土化研究,在中国情境和社区实践中不断完善社区韧性的研究框架和评估标准,推动富有韧性的社区建设与完善,从而实现社区的稳定均衡和持续发展，加强基层治理体系和治理能力现代化建设。