政府主导模式下地方企业征信体系建设研究

张 晖，李增来

(铜陵学院 金融学院，安徽 铜陵 244061)

地方企业是当地经济的重要支柱，尤其是地方大中型企业，能够给地方政府带来丰富的税收资源，提供大量的就业机会，促进地方产业链和产业集群的形成。在我国当前行政体制下，GDP和财政收入是官员执政业绩的重要指标，这种“晋升锦标赛”模式促使地方政府对大中型企业的经营业绩较为关心。为了提升企业效益，政府往往会对微观经济行为进行干预，在融资活动中为地方企业提供信用背书或隐性担保。尤其是地方国有企业，在政府“父爱主义”的关怀下，能够获得更多的融资便利。近些年政府风险投资引导基金规模不断扩大，地方政府为了促进经济转型，带动产业升级，纷纷成立各种形式的政府引导基金，以吸引外来资本流入，扶持本地重点企业发展。然而政府与企业之间的信息不对称，使得投资行为不确定风险大大增加。如2016年“江西赛维”破产重组案件中，地方政府的托底和背书不仅没有挽救企业，反而让国有银行产生超过200亿元的债务损失。近期江苏赛麟汽车项目，创始人涉嫌虚假出资，挪用巨额资金已被立案。如皋市国资系统累计投资60多亿元将面临损失。由此可见，加强地方征信机构企业信用数据采集、处理和分析能力，构建地方大中型企业征信评估体系，对指导政府的投资行为，避免陷入融资陷阱，防范地方经济风险具有十分重要的意义。

一、企业征信体系研究综述

企业征信体系是促进企业信用建设的一系列安排的总称，包括数据的采集和交换、信息发布的机制、市场的准入与监管等制度安排。现代征信最早出现在西方国家，距今约有200年的历史，1830年英国伦敦成立了世界上第一家征信机构。1841年蚕丝商人刘易斯·大班创办了美国第一家征信所，1849年征信所转让给本杰明·道格拉斯，并改名为白来特征信所。1849年邓宁氏征信所成立。1933年这两家征信所合并成为著名的征信机构——邓白氏。

企业征信是一种社会机制，通过对企业行为数据进行分析，解决经济活动中信用信息不透明、不对称的矛盾。阿克洛夫1970年在《“柠檬市场”：质量的不确定性和市场机制》一文中提出，“柠檬市场”中的信息不对称引发了逆向选择，进而导致市场的低效率。阿克洛夫认为这种信息不对称的现象在金融领域同样存在，政府或私人机构应当介入应对这种情况。Diamond通过分析借款者的融资策略时指出选择银行信贷的借款人大多信用级别处于中等水平，往往具有较大的道德风险，银行需要加强对此类借款者的监督，有必要建立一种稳定的方式来获取客户信息，准确预测借款人的行为。征信是解决信息不对称的最优方案。Klein通过建立消费者与授信人之间的博弈模型证明征信机构是信贷市场均衡的必要条件。国际金融公司2004年的一项调查显示，信用信息指数每上升1点，将拉动动GDP增长0.9个百分点，社会生产率增长0.7个百分点。

现代征信产生后逐渐形成了市场主导型、政府主导型和混合型三种发展模式。Jappelli和Pagano认为公共征信与私营征信同时存在互补性和替代性，并且替代性大于互补性，因此私营征信和公共征信同时存在并不能提升整体效果，只有私营征信尚未建立才适合建立公共征信体系。在我国征信模式的讨论中，大多赞成以市场为主导的联合发展模式。林健认为我国应建立以商业征信机构为主体，政府部门、行业协会提供资信建立数据库为辅的联合型征信模式。虞群娥、周晓阳认为应以“民营企业征信模式”为目标，但需要通过政府建立企业征信数据库、征信服务市场化运营作为中间过渡。少数学者认为我国民营征信机构实力薄弱、数据库建设滞后，适宜采用政府和央行为主导，民间投资为主体的中国特色联合征信模式。发展中国家在征信发展实践过程中，往往照搬发达国家市场化经验，而忽视了国家的具体国情，反而引发本国信用体系混乱。

本文综合企业征信领域研究成果以及国内外企业征信发展实践认为：我国地方企业征信体系正处于发展初期，企业征信市场缺乏有效性，难以与发达国家进行比较。为了尽快完善企业征信体系，应该在政府主导下进行制度设计，整合地方企业征信基础数据资源，鼓励市场参与数据分享和征信产品开发，建设有中国特色的地方企业征信体系。

二、我国地方企业征信体系发展现状

我国征信体系发展与西方发达国家相比建设较晚。1997年中国人民银行筹建银行信贷登记咨询系统。2006年“中国人民银行征信中心”被批复同意设立，并于2008年在上海揭牌。根据银保监会、人民银行发布的《2019年中国普惠金融发展报告》，截至2019年6月末，我国金融信用信息基础数据库接入机构7 166家，备案企业征信机构130家，累计收录9.99亿自然人、2 757.5万户企业以及其他组织各类相关信息。我国企业征信领域处于公共征信与市场征信并存的局面。在公共征信领域不少地方建立了具有政府或国资背景的公共信用信息中心；在市场征信领域约有130余家企业征信机构，主要分布在北京、上海等地。

尽管我国企业征信有了一定的发展，但总体来看规模仍然较小、征信产品单一、数据渠道狭窄。从公共信用体系建设来看，除央行征信体系以外，我国大部分省市都建立了政府背景的信用中心或征信公司。但很多平台尤其是地方公共信用平台并未开展实质性业务，不具备信用查询功能，有些地方信用平台成为招投标信息发布中心；从提供的产品来看，不少平台只能提供企业行政许可记录或失信行为记录，不能对企业信用进行综合评价；从数据渠道来看，公共信用平台只能获得行政领域企业相关信息，对金融领域、公共事业领域、企业经营等方面的信息缺乏整合能力。《2019中国公共信用数字化市场白皮书》显示，2018年我国公共信用领域市场规模约为10.1亿元，整体规模较小。

从企业征信机构来看，易观《中国信用服务市场专题分析2018》资料显示：2017年包括央行征信和市场化征信机构累计收入为37.3亿元。一项针对北京市40家企业征信机构2015年度经营情况调查显示，征信机构主要业务是提供企业征信报告、企业信用评分评级、企业信用信息认证、企业商账追收及其他增值咨询服务等，接受企业信用查询约200万次，净利润累计为-6 570.25万元。总体来看，我国企业征信机构经营情况表现较差，规模小、实力弱、同质化明显、行业整体盈利困难。

从企业征信立法来看，目前我国征信领域全国性法规只有2013年1月21日国务院颁布的《征信业管理条例》，征信业整体法律环境有待完善。在立法层次方面，《征信业管理条例》为国务院的行政法规，没有上升到全国人大层面，同时人民银行作为征信业管理条例的重要参与者也不能直接对条例进行业务解释。从《征信业管理条例》内容来看，涉及的法律法规主要针对征信机构业务和责任，对个人和企业的信息保护、信用数据的分享、非征信机构非法采集和买卖信用数据等没有明确规定。从法律体系角度来看，《征信业管理条例》多为原则性条款，缺乏系列配套法律法规和解释，在征信机构管理、征信业务管理、征信数据库管理、消费者隐私保护、信用数据分享等方面尚未制定具体实施细则，多层次的企业征信法律体系建设还需加强。

三、政府主导地方企业征信体系建设的理论与现实依据

(一)地方企业征信建设是地方政府经济管理职能的需要

经济管理是地方政府重要的职能之一。政府主导地方企业征信建设有助于在短时期内完善我国企业信用环境，规范市场秩序，降低企业交易成本，保障企业经济活动高效运行。从金融稳定和地方经济风险的角度来看，政府主导企业征信体系建设，可以提高债务履约水平，降低金融业信用风险。此外企业征信体系对于政府掌握地方企业经营动态，清理企业“三角债”，增加企业资金流动性等方面都具有重要的意义。我国自改革开放以来取得的成就表明，地方政府在区域经济发展中具有重大作用，地方政府经济管理能力强，当地经济发展就相对活跃。因此以政府为主导加强地方企业征信体系建设是地方政府实施经济管理的一种重要经济手段，具有较强的理论和现实依据。

(二)政府主导模式是我国征信行业发展的现实要求

地方企业征信体系除了风险预警、防范经济风险功能以外，在规范社会主义市场经济秩序，优化营商环境，促进诚信建设方面也具有重要意义，具有明显的公共产品特征，应采用政府主导模式。新结构经济学主张在产业需要升级的领域，鼓励市场竞争寻找发展机会，而当市场无法解决时政府要及时补位。当前我国民营征信机构尚处于发展初期，受制于市场规模和数据资源分割，征信企业在市场上发展艰难。与发达国家征信行业170年的历史相比，我国在人才经验、技术储备、资源禀赋等方面缺乏优势。如果要在短时间内取得企业征信行业的发展，政府必须有所作为。在企业征信市场发育不完善的情况下，通过政府主导打破征信行业发展壁垒、扫清障碍、理顺关系，才能改变当前要素不畅、市场分离、建设低效的状况。

(三)信用体系建设是社会治理的重要手段

2012年国务院政府工作报告中提出“要加强和创新社会管理”，“构建覆盖全社会的征信系统”。2014年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》指出：“加快社会信用体系建设是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要基础，是完善社会主义市场经济体制、加强和创新社会治理的重要手段。” 2016—2019年，李克强总理连续四年在政府工作报告中提及“加强和创新社会治理”“健全社会信用体系”等相关表述，可见国家高层已经充分认识到信用体系建设对创新和完善社会治理的重要意义。当前只有在政府主导下，才能全面落实社会信用建设要求，促进政府职能转换，深化“放管服”改革，实现管理向治理重大转变。

(四)地方企业征信体系建设需政府与市场“双轮驱动”

需要强调的是，政府主导模式并非排斥企业征信的市场发展，而是在政府的参与下打通市场环节，加快征信市场要素的流动，兼顾企业征信的公共性和市场性，破解征信行业发展难题。习近平同志在十八届中央政治局第二十八次集体学习时的讲话中指出，我国经济发展获得巨大成功的一个关键因素，就是既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性，既要“有效的市场”，也要“有为的政府”。

企业征信体系建设需政府与市场“双轮驱动”。当前我国地方政府信用机构处境尴尬。地方政府征信平台隶属其他行政部门，仅有少数省份成立了国资背景的征信公司，权利责任关系模糊，市场化程度较低，加之地方领导对征信机构的工作也不够重视，征信部门的工作积极性和创造性受到很大的影响，严重制约了地方企业征信体系发展。要化解企业征信体系建设难题，需要深化政府主导下征信机构市场化改革，成立自主经营的征信公司，明确政府主导下征信公司的政治和法律地位，赋予其信用信息搜集、获取、分析、处置等权利，明确各部门和企业配合征信部门数据采集义务。政府主导下的征信公司作为市场竞争的主体参与到征信领域，通过竞争与合作提升自身的业务能力，提高征信市场的活跃度。政府主导下的征信公司可以利用自身的特殊地位获得数据，同时也可以在法律允许的范围内进行数据交易与分享，让数据资源充分流动，打破数据垄断和数据分割的局面。在技术领域，加强与民营征信机构进行合作，通过招标和服务外包的方式鼓励民营机构参与，也可以通过数据交换以及分工合作的形式，促进市场化征信机构发展。充分发挥政企在不同领域的比较优势，完善企业征信评估体系。

四、地方企业征信体系建设路径分析

(一)遵循成本和效益原则，采用省市两级统筹模式

在我国地方征信平台的发展实践中，形成了全省统一数据征集、省市两级数据征集和省市县三级数据征集模式，其中省级平台模式建设成本较小，其信息主要覆盖省直部门；而省市两级和省市县三级模式建设成本相对较高，但信息覆盖面广。综合我国国情来看，当前应采用省市两级模式，即分别建设省市两级征信平台，省市两级数据库实现互联互通，县区不单独设立征信平台，但需向市级平台归集信息。其原因如下：

一是省市两级统筹有助于建立信用数据分享机制。大数据背景下的企业信用数据来源广泛，包括央行的企业征信、政府部门的行政信息、公共部门的业务信息、企业经营信息、关联客户信息等，既有线上信息、也有线下信息。在当前我国信用信息分享机制尚不完善的情况下，很多信息处于条块分割状态，存在着大量的“信息孤岛”，而市场化的征信机构缺乏整合能力。在此背景下，以政府为主导建立地方企业信用评估体系，有助于快速建成数据归集共享协调机制，引导数据向地方征信平台汇集。

二是省市两级统筹有助于解决地方征信体系建设能力不足的难题。征信行业对技术和人才要求较高。由于数据来源渠道多样、数据类型复杂、体量庞大，地方征信机构大多不具备数据处理和分析能力，即使有能力进行数据分析和处理，标准又各不相同，信用评估结果不能相互认证，造成社会资源浪费。因此由省市两级统筹建设有助于省域内信息的互联互通，也有助于协调全省资源建设地方企业征信系统，解决市县一级政府部门资金、技术、人才缺乏的难题。省级政府主导技术和标准建设，市县一级负责数据采集，在省级范围内规范数据采集渠道、统一评估模型、制定行业标准，也可为今后全国性企业信用体系建设夯实基础。

(二)加强地方信用信息数据库建设，建立数据分享机制

在数字经济时代，数据扮演着举足轻重的角色，尤其是在征信领域，数据是征信行业最要的资源。国家互联网信息办公室发布的《数字中国建设发展报告》显示，2018年我国数字经济规模已达31.3万亿元，约占GDP比重的34.8%，数据资源成为驱动数字经济发展的核心要素。然而在现实中，企业信用信息数据化建设仍然处于发展初期，企业信用信息获得渠道封闭，条块分割，存在大量的数据孤岛；数据以非结构化为主，系统化、标准化建设滞后，信用数据库建设面临诸多难题。相比之下，美国最大的企业征信机构邓白氏公司拥有全世界最大的商业信息数据库，覆盖全球200多个国家和地区，拥有3万个数据源，収录了超过2.4亿家企业的商业信息，每日数据更新量高达500万次。

首先要提高地方征信部门数据获取和数据分析等业务能力。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，实施国家大数据战略要统筹规划政务数据资源和社会数据资源，推进数据资源整合和开放共享，推动实体经济和数字经济融合发展。地方征信部门要协调好与人民银行征信数据库、地方公共信息数据库之间的关系，建立数据交换和分享机制。充分学习和利用互联网技术提高自身数据采集和分析能力，完善企业信用数据内容，构建企业金融信息、财务信息、公共信息、商务生态信息等多元化的信息系统，形成动态、全息的企业信用画像。其次要在立法上解决数据获取中的权利和义务。信用信息数据建设的一个重要难题就是很多数据涉及到公共信息安全、个人以及机构利益。国家应当从法律的角度明确数据采集的范围，制定各单位信息披露的责任与义务，规范信息交换和分享机制。要在立法实践中解决信息使用中可能产生的矛盾和纠纷，例如错误信息和争议信息处理、信息查询程序、信息使用的责任与义务等，减少数据使用产生的矛盾。

(三)重视地方征信人才队伍建设，建立灵活的人才政策

现代信用管理在我国是一个多学科融合的新兴产业，涉及金融、统计、数据科学与大数据技术等多个领域，对人才综合素质要求较高。专业数据人才是征信行业的核心技术人才，需要熟悉数据分析的基本过程，掌握数据采集整理分析和建模知识，具备较好的编程能力，熟练运用HADOOP、SPARK生态相关技术，并且需要持续地学习，不断更新知识内容。猎聘网2019年中国《AI&大数据人才就业趋势报告》显示，当前我国大数据相关人才缺口为150万人左右；同时根据中国商业联合会数据分析专业委员会相关信息，中国基础性数据分析人才缺口将达到1400万人。

目前地方政府征信部门具有多学科背景的征信人才稀缺，一方面是由于大数据征信人才培养难度较大；另一方面也与地方政府尚未意识到征信事业的重要性以及政府机构用人机制等原因有关。地方政府一定要认识到地方企业征信体系的建设，不仅能够有效化解地方经济隐藏的风险，同时还可以对地方经济工作做出准确的分析和判断，改善地方营商环境，提高治理水平具有重要意义，对征信人才的招聘、使用采取灵活的政策；认识到征信工作的专业性和复杂性，一定要把专业的事情交由专业的人才去做。习近平同志针对我国网信事业发展指出，在互联网领域，有不少是怪才奇才，对待特殊人才要有特殊政策，要构建具有全球竞争力的人才制度体系，让优秀人才为我所用。

(四)构建信用市场交易机制，完善信用市场法律体系

信用是市场经济发展的基础，是优化资源配置的有效手段。在信用信息的指导下，市场主体能够准确地判断企业或机构的信用价值，有效降低经营成本，防范交易风险。信用已经成为市场经济重要的生产要素，是市场经济的“硬通货”。

相较于我国经济的增长，信用市场发展相对滞后。国家市场监督管理总局相关调查显示，2019年我国市场主体数量达到12 339.5万户，比上一年度增加了1 119.5万户。但在市场主体不断增加的同时，企业征信市场却增长缓慢。据前瞻产业研究院估算，2019年我国企业征信市场的整体规模仅为39亿元左右，占GDP比重0.0039%，远低于发达国家平均水平。因此必须尽快加速培育企业征信市场，构建信用市场的交易机制，鼓励市场竞争与合作。

鼓励地方政府征信部门进行企业化改造。当前地方政府征信机构多数为隶属于行政机构的事业单位，其职能受行政任务的制约与市场需求脱节。当前地方政府征信机构只能提供行政和司法记录的查询，属于征信服务的基础业务。而市场所需的企业信用评级、商业征信报告、信用量化评估工具、供应链风险评估等信用产品却无法提供。因此只有对政府征信机构进行改革，成为市场的主体而不是行政部门，才能将自身的优势与市场结合在一起，提供更多创新的征信产品。

打通信用市场的交易环节，鼓励市场竞争与合作。截至2019年12月末，我国有128家企业征信机构在央行完成了备案。2019年企查查获得C轮亿元融资，市场估值达到30亿元人民币；2020年4月，天眼查获得央行企业征信牌照，当前企业征信领域形成了企查查、天眼查、启信宝三足鼎立局面。即便如此，这三家企业主要业务仍然是企业信息查询，其信息来源主要是政府征信平台公开信息以及互联网信息，内容简单，难以进行数据深加工。因此要进一步活跃企业征信市场，需要地方政府征信机构与征信企业建立信息分享机制，构建合法的信息交易制度，互相提供基础征信产品，鼓励市场竞争与合作。

尽快完善信用市场法律体系。当前我国征信领域全国性的法规主要为2013年国务院颁布实施的《征信业管理条例》和2014年颁布的《企业信息公示暂行条例》，除此以外，央行发布了《企业征信机构备案管理办法》《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信机构管理办法》等十余项法律法规文件。这些法律法规多为指导性准则，不涉及征信业具体产品和业务。监管层应考虑针对征信产品制定相应标准，规范征信业务，降低行业风险。

五、结语

地方企业征信评估体系是企业的“透视镜”、是营商环境的“监测表”；是地方经济的“预警机”；是我国社会主义信用建设的重要组成部分。参考国外征信体系发展以及我国改革开放以来社会经济实践经验，在政府主导下，遵循征信市场发展规律，有助于企业征信体系的快速发展，扭转当前企业征信业务滞后的局面。在企业征信领域市场机制不能充分发挥作用的情况下，政府应有所作为，打破市场要素割据的局面；同时也要尊重市场规律，将征信机构进行市场化运作，激发征信部门的活力。只有在地方企业征信体系不断完善的基础下，全国统一的社会主义征信体系建设才能早日实现。