小产权房的法律困境与出路

摘要：城乡二元体制的大背景下催生了“小产权房”市场。小产权房是建造在非国有建设用地上的房屋，其使用土地类型不合法，导致其在流转上受到法律的种种制约。加之其涉及利益主体广泛，其法律问题悬而未决。对小产权房问题的解决不能一概而论，在尽量将其合法化的前提下分类解决，对不同原因下产生的小产权房进行不同处理是可行之策。要标本兼治，除了完善相关法律法规，农村和城市土地权利的平等性制度设计将是治本之策。

关键词：城乡二元体制  土地类型  利益主体

一﹑问题的提出

小产权房的法律性质模糊，法律上没有对它进行明确界定。小产权房是在农村土地所有权收归集体所有后产生的历史问题，在中国实行城乡二元体制后，由于城市的房价过分高于农村加之农地制度的不合理，生发了小产权房市场。 小产权房权利不完整，大产权房因其法律权利完备，根据《民法典》物权编规定其为完全物权，即权利人享有使用、收益、处分等权利，也可以行使抵押质押等担保物权。这些权利天然地受法律保护，为绝对权，他人不得侵犯。因法律规定，城市的土地归国家管理，在城市的建设用地上建造的用于出售的房屋就是大产权房，这种房屋是一种享有完全权利的不动产。小产权房由于是建造在农村土地上的房屋，国家法律规定，农村的土地不享有跟城市一样的建设用地使用权，因此如果将这样的房屋作为对本集体以外的人当做商品房出售，就不能获得国家颁发的房屋所有权证书，只能由村集体颁发一个小产权房的证书，因此在对小产权房进行使用、收益、处分等权利时就不能像大产权房一样受到法律的完全保护。

我国《民法典》物权编只字未提小产权房，更不必说对其权利归属的明确和认定，《民法典》物权编对小产权房规定的空白导致多方主体基于多种目的在非国有建设用地上建造并出售商品房，由此形成了大量不被《民法典》物权编所认可的房屋。尽管国家颁布的法律早已明令确定在非国有建设用地上建造商品房的违法性，但对现实中存在的村集体利用规划的宅基地集中建造房屋的问题如何处理，在实践中存在的如何规划和流转的问题，政策和法律都没有给出有效的规范，更不必说对那些商品性小产权房的物权保护和相关合同效力的认定问题。法律监管的缺失是小产权房市场兴盛的重要原因。

二、小产权房买卖的现实困境

（一）普遍违法和“法不责众”的博弈

小产权房买卖之所以困难是由于其涉及城乡居民、开发商、国家等多方利益群体。对于出卖房屋的集体组织及成员而言，由于我国城乡发展存在一定差距，导致农村人员流动频繁，很多出于不同目的进城者往往将自己安置于他乡，进城发展的人员多不宽裕，将自己在农村的闲置房屋出售换取一定资金用于城市生活是很多进城人员理想的选择。小产权房问题的之所以很难解决是因为它涉及到 “法不责众”的问题。按照《土地管理法》的规定小产权房显然属于违法建筑，但如以房屋建造不合法为由，大面积拆除小产权房，势必影响社会稳定，也不利于经济发展。如果将小产权房合法化，那么未来城市发展需要征用的廉价土地势必减少，国家将无法掌控土地的一级市场，同样侵害国家利益，不利于城市建设和发展。 再者说，如果将小产权房全盘合法化，那么将会形成村集体及成员占据着天然的优势，对那些以正常价格购买大产权房的购买者而言，将显失公平，同样不利于社会秩序的稳定。

（二）立法的欠缺和合同效力的争议

在小产权房的买卖过程中，由于缺乏对小产权房的法律规定，导致买卖是否有效，小产权房是否合法都没有法律的明确落实，这样一来，买卖双方的权益就很难得到法院的救济。小产权房出现买卖的法律争议往往是交易完成后房屋价格上涨，卖方反悔导致争议出现。我国《民法典》物权编对小产权房没有明确定性，对其权利的归属问题也没有规定。

因小产权房的特殊性导致其不能按照《民法典》的規定进行有效的房屋登记，而我国《民法典》合同编规定，合同除了存在特别情形以外，合同自成立时生效，这就存在着很多债权发生效力而物权并未发生变动的小产权房，由此产生小产权房买卖合同效力的争议。《民法典》物权编上的不动产登记原则与《民法典》合同编上的合同生效原则在小产权房上的冲突使得小产权房买卖合同存在着巨大的争议。如果在合同签订后卖方动辄以合同违反法律法规的强制性规定为由主张合同无效，那么将不利于交易的稳定，也极易损害购房者的利益。因此小产权房只要不违反法律、法规的规定，应该允许权利人行使相应权利。

三、解决小产权房问题的法律对策

（一）以合同主体的区分认定小产权房买卖合同的效力

虽然我国现行的相关法律并未认可小产权房，但小产权房已是确确实实存在，若能在小产权房买卖合同的效力问题上采取有效措施，将会对此类问题的解决提供一个可行的模式，对今后小产权房法律争议的司法实践解决和立法完善也会是一个借鉴，在对小产权房难以全盘合法化的情况下，以合同主体的划分为参照，分情况有限承认小产权房买卖合同的效力是可行之策。

《民法典》合同编中规定的合同无效的情形对小产权房买卖合同效力产生实质影响的是合同是否违反了法律、行政法规的强制性规定，在对小产权房买卖的法律法规的限制中可以看出限制的均是城市户籍的购房者购买农村集体小产权房。对于本集体成员之间的买卖，因法律法规并未限制集体内成员的宅基地流转，因此小产权房买卖只要符合合同的一般生效要件，应认定为房屋买卖合同有效。对于合同主体存在非集体成员的小产权房买卖应一律认定为合同无效，因为我国物权法采取房地一体主义，一旦认定合同有效，非本集体成员不仅会取得房屋所有权，也会取得房屋下面的宅基地使用权，这极易损害集体成员的利益，因此应当予以禁止。

（二）建立城乡土地同地同权制度

小产权房问题悬而未决的症结是城乡二元土地制度，在城乡一体化高速发展的今天其弊端日益显现。因此，小产权房的弊病要想得到根本解决，还需要依靠土地改革来寻求一条一劳长逸之路。权利的平等保护是我国民法的基本原则，我国现行法律将国有土地和集体土地的权利进行了人为地分割，这是不符合物权法和民法的精神相冲突，这对小产权房的保护是不公平的，因此在小产权房的保护上必须遵循同等保护的基本原则，即同地同权。

同地、同权是治理小产权房问题的根源点，要保证农民的集体土地财产权利，就需要在它转型之前，保证它与国有建设用地拥有同样的权能和法律地位、适用同等的法律保护和限制。 对于同权的设计，可作如下归纳：首先，拥有平等的法律地位。城乡二元体制将我国城市和农村的土地进行分割，农村土地即使具备经营建设的外观，和国有建设用地相比不能设立可流转的建设用地使用权，这就使其无法入市，出现同地不同权。因此，要实现真正地同权，就应该打破原有的身份限制让二者接轨。其次，赋予平等的权能。二者应一视同仁，如在土地上进行开发的平等，在土地上设立担保物权的平等。最后，平等地受法律保护和同等的受法律限制。民法所遵循的公共原则和《民法典》物权编规定了物权同等受法律保护的原则要求集体经营性建设用地在身份进行转换的时候，应当和国有建设用地一模一样，进行同等保护，同等要求。既赋予其国有建设用地的相关权利，也要将其置于法律规范的同一框架之下。

参考文献

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[4]翁晓琳. 小产权房出路何在，《中国房地产报》，2016-08-01（A11）.

作者简介：张耀军，烟台大学法学院 2019级学术硕士。