公交行业管理模式改革探索——以深圳为例

曾文鼎 赵浩彬

（深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司，深圳 518000）

引言

公交行业管理作为一种顶层制度框架，自上而下地深刻影响着公交服务品质和运营效率，政府需要制定一系列政策，稳定市场秩序，强化政府的管理职能，以提升公交的吸引力。

1 公交行业管理模式

公交行业管理模式是什么？从宏观上来说，是基于政府对公交行业或公交市场的干涉程度所采用的管理手段。根据巴黎、香港、新加坡、北京等国内外城市公交运营管理模式的发展经验，公交行业的运营方式按市场化的开放程度由低到高可分为垄断经营、适度竞争、自由竞争三种。

垄断经营模式是指整个公交市场由单一国有企业运营，该模式优势在于可对行业资源统一投入，避免重复投入，同时为求降低无效成本，企业会自行优化重复线路，减少线路恶性竞争，促进线网更加高效；但缺点在于企业缺乏竞争，可能会丧失积极性，并可能对监管单位形成谈判优势，导致监管虚有其表。

适度竞争相比于垄断经营建立了市场的准入准出机制，以专营权（区域专营权、线路专营权）等形式准许多家企业进入市场，但政府仍能对公交市场进行干涉，例如制订线路服务标准、设定票价等方式。其优点在于能保证公交的公益性，同时实现企业间的适度竞争；但缺点是政府管理难度大，公交资源难以协调统一。

自由竞争则实现公交的完全市场化，政府不对公交票价做限制。该模式优点在于企业自主性强，可发挥市场调节及自由竞争作用，实现全面盈利，同时政府不提供直接的补贴资助，财政负担轻；但缺点在于市场自由竞争会导致票价接近完全市场化，增加市民负担。目前香港对公交行业采用的是这种自由竞争的管理模式[1]。

2 从“行业管理”到“行业治理”

2.1 市场化推动公交行业管理模式变革

公交行业管理模式作为宏观管理手段，本质上是为了解决特定背景环境下公交不同发展阶段中出现的问题。其中背景环境可以看作是外部因素，包括规划政策、城市经济、居民公交出行需求等。公交发展阶段可以看作是内部因素，包括公共交通系统内部结构、公交发展规模等[2]。

市场化是近年来对公共交通产业影响较深的一个外部因素，也是推动公交运营方式改变的主要原因。市场化弥补了既有公交行业管理模式的不足，但又带来了新的矛盾和问题，包括有效管理规制民营企业和保障基本公交服务质量的问题。

受市场化改革思想的影响，公交由公益单一属性逐渐演变成市场和公益的双重属性，由公共服务产品变成准公共服务产品。国内外大多数城市都经历了由国有国营企业垄断公共交通市场到准许社会资本进入市场的过程。国内自20世纪80年代就提出改变城市公共交通市场准入机制，鼓励社会资本进入公交市场。进入21世纪，在《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》中再次提出通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营。这些政策的提出为公交市场化改革创造了新的环境[3]。

2.2 深圳公交行业管理模式演变历程[4]

深圳作为经济特区，针对公交市场化进行了长期的探索及实践，是国内公交市场化改革的缩影，经历了国有垄断、开放公交市场、国有主导三个阶段，并采用了相应的公交运营管理模式。

20世纪80年代，在深圳承担公交线路运营的企业仅有一家，为国有的深圳市公共汽车公司，采用承包经营责任制，垄断当时的公交市场，实现了深圳市公共交通的从无到有。九十年代初，深圳经济特区发展迈过第一个十年，特区人口快速膨胀，特区成立初期采用的政府垄断模式下公交客运难以适应快速增长的公交客运需求，单靠国有资本难以实现公交车辆及线路的持续投入。

九十年代初，为解决大巴服务不足的问题，深圳市开始引入中小巴补充大巴服务，公共小巴自投入起，即依托市场运营，政府不进行财政补贴，针对公交行业进行市场化的积极探索。同一时期，深圳在中国率先推行区域专营制度，授权深圳市公共汽车公司专营特区内大巴线路。为进一步吸引社会资本，在九十年代末，将区域专营制度调整为线路专营制度，降低市场的准入门槛，将特区内106条公共交通线路进行竞争性招标。中小巴服务给市民出行带来便利，但是线路承包模式也造成市场准入门槛较低、公交经营主体多、规模小、市场竞争激烈等问题，导致公交线网覆盖疏密不均、公交营运线路长、缺少换乘、营运效率低下。

为支持特区内外一体化发展，改变公交过度市场化的混乱局面，深圳市于2007年印发《深圳市公交行业特许经营改革工作方案》，实行区域专营制度，由巴士集团、东部公交、西部公汽等3家国有控股的公交企业整合特区内外38家公共汽车企业（图1），特许经营深圳市公共交通市场，加大了国有资本在公交市场的影响程度，并通过服务考核及区域间线路，保证三家企业的适度竞争。深圳公交市场进入国有主导、适度竞争的阶段。

图1 深圳三家公司区域专营示意

从深圳市公交运营管理模式的变革进程可以看出，从国有垄断模式到中小巴市场化的管理模式，是在公交市场化改革、公交需求迅速增长等外部因素和公交供给不足这一内部因素共同影响下进行演变的；从市场化管理模式到国有主导适度竞争的半市场化模式，是在公交优先战略、特区内外一体化发展等外部因素和公交企业规模过多、公交资源分散等内部因素共同影响下进行演变的[5]。

深圳市多次公交运营管理模式的变革都是符合当时背景环境，用以解决公交系统实际问题的有效手段，也都取得了一定成效，然而在目前轨道交通发展和公交需求调控形势下，既有体制下企业活力不足、轨道交通与常规公交协同不足等问题凸显，公交运营管理模式有必要探索新一轮改革（图2）。

图2 深圳公交管理模式演变历程

2.3 建立强有力的管理机构是公交运营管理转型方向之一

深圳公交行业受轨道建设成网影响，正处于调整低效供给、协同轨道交通的关键转型期，政府部门有必要实现由行业管理者到行业治理者的身份转变。深圳在新一轮的补贴政策中将约90%的公交线路定义为政府主导类线路，由政府主导逐年进行调整优化，这对管理者的专业性和管理深度提出了更高的要求。

以政府部门为管理主体难免会面临团队规模扩展困难、管理专业性不足等问题，建立强有力的管理机构是公交运营管理转型方向之一，其应具有准确落实国家政策，保障公交优先，同时识别公交需求，合理规划公交线路，监管公交企业服务等多个职能。

例如佛山公交TC（transport community，交通共同体）运营管理模式（以下简称“TC模式”）是国内公交行业通过平台管理的积极探索。佛山市2008年在国内创新实施TC模式（图3），各区通过成立国有控股公司的形式，将公交票款收取、营运费用结算、线路规划、运营招标制定、服务监管及考核等职能授权给该TC公司，政府专于研究制定相关政策以及公交发展规划，进行宏观指导、监督协调等职能。TC模式实施十年以来，佛山公交供给与服务均大幅提升，全市公交车辆数、线路条数、日均客运量分别增长138%、126%和348%，中心城区公交分担率从6.5%增加到40.3%，公交满意度也超过90%[6]。

图3 佛山TC公交运营管理模式

佛山TC模式优点在于政企责任简化，同时较好地平衡了行业公益性与适度竞争，但TC公司本质上仍属于政府的延伸，作为第三方监管的作用有限，各区主导的公交发展模式缺少统筹协调，难以适应中心城区一体化发展，存在人力重复投入，降低了部分财政使用效率。

深圳公交市场化实践证明了规模经营、适度竞争的公交管理模式是符合国情和国家发展战略的，而佛山对公交管理的探索，为国内公交管理提供了一种新的管理思路，政府部门仅承担宏观指导、监督、协调的作用，技术性的管理工作由专业机构实施。目前深圳也在积极研究探索公交平台管理模式，分析其在深圳的适用性、与资产管理的兼容性等问题，并探索在平台管理的框架下，如何实现公交一体化管理、智慧化出行应用服务等行业发展前景，实现行业管理到行业治理的演变。

管理机构作为政府部门与公交企业的协调者，难免会面临两个问题：一是管理机构拥有绝大部分公交行业规划管理的权力，政府部门如何建立有效的约束机制，确保管理机构的管理绩效是一个挑战；二是如何有效保证管理机构的管理力度，其难点在于大多数公交企业拥有车辆和部分场站，且为国资背景，难以有效贯彻市场准入准出机制。

此外，政府部门也可以担任强有力的管理机构这一角色，如新加坡政府就拥有7个部门约120人的公交管理团队，主管线网规划、质量管理、场站资产管理、合同招标与管理、运营管理、执照管理、车辆与系统资产管理等工作。

3 从“资产分散”到“资源整合”

为应对轨道交通开通的公交变革，支持特区内外一体化发展，改变公交过度市场化的混乱局面，深圳虽然采用公交企业整合等改革措施，在一定程度上将分散的公交资源收拢，加强了资源的统筹管理，但现今三家公交企业之间仍存在同质化竞争严重、资源协同弱等问题。

随着各城市公交车辆、线路、场站规模逐年提高，也带来了公交资产产权分布混乱、协同利用率低、场站开发应用主体不明确等问题，企业租赁及自有场站、充电桩难以共享使用（图4），各自开展智能信息化建设，使用不同的互联网技术，智能信息化尚未互联互通，公交大数据价值也难以充分挖掘。

国资背景下政府对公交行业干预较大，在运营企业、公交产业资源等方面也进行了较大的资金投入。如何在规模经营、适度竞争的管理理念下，实现规模化公交资产运营及场站的综合开发，提升资源优化配置，保障公交持续发展，是转型期公交管理应该重点考虑的方向之一。例如成都通过对以成都公交集团为主体的二圈层公交资源整合、鼓励公交场站综合开发反哺公交运营等方式，使成都公交集团总资产在2010至2015年间增长约4倍。

深圳从2007年起的资源整合实践已经证明，公交资产的统筹管理可以提升行业管理及公交服务水平。为进一步适应轨道交通大发展时代的协同管理及智慧交通时代的智能化管理，目前深圳也在探索推进全市地面国有综合交通资源整合的解决方案，在2017发布《关于深化市属国有企业改革促进发展的实施方案》中提出，整合全市公交车、出租车、公交场站、充电设施等地面综合交通资源，提升公交企业产业化水平、资源利用效率和品牌影响力，打造全世界规模最大的新能源绿色公交企业和全国市场化程度最高的公交运营集团，建立与深圳立体交通体系相匹配的常规公交运营平台[7]。

整合分散的公交资源是相对困难的，一方面，通过资产统筹管理从而改变现在公交资产分散的困境，必然触及多方利益；另一方面，考虑政府财政压力的影响，需要制定完善的资产回购计划以及资产管理开发的整套工作机制。这些都是整合公交资源方案中所需要解决的主要问题。

4 结语

当前轨道交通快速发展以及未来多种交通方式协同的趋势愈发明显，同时伴随着市民收入和生活水平的提高，人们开始追求更高品质的公共服务，意味着粗放式的公交管理已经不能满足新形势下的公交服务要求。公交行业管理需适时做出调整和改变，对内精准贴合需求，对外强化多方式协同的公交行业发展趋势。未来公交运营管理应从“行业管理”到“行业治理”、从“资产分散”到“资源整合”来进行公交系统的软硬件统筹管理，以更好地实现常规公交企业的转型发展。