城镇建设用地指标的优化配置探讨——以许昌市为例

●张明洋，王剑东

（河南今辰信息科技有限公司，河南 郑州 450000）

此研究在土地利用总体规划（2010年—2020年）指标分解研究的基础上，考虑土地利用的变化情况，结合新时代国土空间规划的新要求，即自然地理格局、水资源承载力、集约利用的要求，在国土空间总体规划中，严格控制新增建设用地规模，通过指标的传导实施，把有限的城镇建设用地增量指标分解到各县（市、区），精准投放城镇建设用地增量，实现土地要素的合理配置，优化城镇空间布局，引导高质量发展[1]。为避免城镇建设用地指标分解过程中存在过多的主观性、随意性，提高指标分配的可行性，此研究拟对河南省“双评价”，以及许昌市经济、人口、土地利用等做深入研究，提出符合新时期国土空间总体规划中新增城镇建设用地的优化思路，为国土空间总体规划相关指标的确定及城镇开发边界的划定提供客观的参考依据。

1 研究区域概况和数据来源

1.1 区域概况

许昌市位于河南省中部，东经113°03′～114°19′，北纬33°42′～34°24′，面积4979km2。东邻周口市，南接漯河市，西交平顶山，北接郑州市。辖魏都区、建安区、禹州市、长葛市、鄢陵县及襄城县。2018年末全市人口498.24万人，其中城镇人口为233.54万人，城镇化水平为46.87%，全市生产总值为3140.9亿元，其中第一产业增加值152.0亿元，第二产业增加值1719.7亿元，第三产业增加值1269.3亿元，全市建设用地总规模1074.37km2。

1.2 数据来源

主体功能区数据采用河南省人民政府2014 年1 月印发实施的《河南省主体功能区规划》划定成果；“双评价”数据采用河南省2020年研究的初步成果；经济、人口等数据来源于许昌市相关年度统计年鉴，人口预测数据来源于人口与城镇化专题研究初步方案；建设用地数据来源于许昌市第二次全国土地调查连续变更数据，报批数据源自许昌市年度建设用地报批台账，供地率来源于《河南省2021年度“增存挂钩”任务表》；各类建设用地指标来源于《许昌市土地利用总体规划（2010年—2020年）》。

2 指标分解

2.1 分解策略

落实河南省主体功能区战略，有保有压，科学分解，保障城镇建设用地增量指标的合理投放；落实省、市发展战略，重点保障郑许一体化核心走廊城镇用地需求，基本满足县、市扩容提质合理发展需求[2]。

2.2 分解步骤

一是选取因子，建立模型；二是计算各因子权重；三是计算各分区域权重，进行指标分解；四是依据各县（市、区）主体功能区定位，对指标分解结果进行修正[3]。

2.3 因子筛选及分析

2.3.1 因子的筛选

研究小组综合考虑经济、人口、土地利用、“双评价”等方面的因素，初步选取7个因子进行相关性分析。运用SPSS 软件，将选取的7个因子分别与变更调查中新增城镇建设用地规模进行相关性分析，分析结果如表1所示。“双评价”中城镇建设适宜性评价相关性较小的予以剔除，经济因素中的2个因子相关性较小，但经济因素作为城镇发展中的关键因素，应保留1个因子作为经济因子，剔除相关性相对较小的因子，保留第二、第三产业增加值，最终采用剩余5个因子作为此次分解的核心因子。

表1 各县（市、区）新增城镇建设用地与各类因子相关分析结果表

2.3.2 层次分析法

在初步选取5个因子的基础上，增加土地利用变更调查中城镇增量及2019年—2035年城镇人口增量作为新增的2个因子。选取“双评价”、经济、土地、人口、规划五类数据中的7个因子构建新增城镇建设用地指标分配模型，并分为目标层、准则层和方案层3个层次[3-4]。

2.3.3 原始数据标准化

对原始数据进行标准化处理，统一为各县（市、区）各类数据占全市总量的比例关系（见表2）[5]。

表2 原始数据标准化表

2.3.4 因子权重

通过对准则层各因素的重要性进行比较，在专家评分评定各影响因素对新增城镇建设用地规模的重要性的基础上，测算出准则层的权重，以此方法进而测算出方案层的权重（见表3）。

表3 确定各类因子权重表

2.3.5 分解结果

式（1）中，A 为指标权重向量；B为各因素权重向量；C为最终计算权重向量。归一化后得到各县（市、区）最终分解比例（见表4）。

表4 许昌市新增城镇建设用地指标分解表

3 指标修正

3.1 修正思路

3.1.1 修正因子选择

指标分解是在理想状态下确定分解指标的比例，而将其转换为可操作、可传导、实用性的分解结果还要考虑主体功能区定位、区位优势、集约利用程度等因素。根据对新增城镇建设用地影响因素程度的分析，研究小组选择主体功能区定位、区位优势、供地率、城乡增减挂钩报批占比作为修正的核心因子。

市本级辖魏都区、建安区，是国家级重点开发区，位于中原城市群京广发展主轴和太原—郑州—合肥发展轴上；鄢陵县是国家级农产品主产区，位于中原城市群太原—郑州—合肥发展轴上；襄城县是国家级农产品主产区，位于中原城市群郑州大都市区核心发展区边缘；禹州市是国家级农产品主产区，位于中原城市群济南—郑州—重庆发展轴上；长葛市是国家级重点开发区，位于京广发展主轴和济南—郑州—重庆发展轴上。

各县（市、区）2009年—2018年的供地率禹州市最高（89 %），市本级最低（76 %），其他各县（市、区）在80 %以上；“十三五”期间建设用地报批总量中，使用城乡增减挂钩方式报批的禹州市占比最高（52 %），鄢陵县最低（15 %），其他各县（市、区）差别不大。

3.1.2 数据处理

采取专家打分法对主体功能定位、区位优势的影响程度赋值，之后对原始数据进行标准化处理，统一为各县（市、区）各类数据占全市总量的比例关系（见表5）。

表5 原始数据标准化表 单位：%

3.2 因子权重

采用专家打分法确定修正体系的指标权重，通过测算确定许昌市修正系数的各指标权重分别为：主体功能区定位为0.40、区位优势为0.30、供地率为0.15、城乡增减挂钩报批占比为0.15。

3.3 修正结果

最终各修正系数的计算方法是用各指标经标准化处理后的标准值与权重进行加权。将原始分解比例与4个修正系数之和相乘，归一化后得到各县（市、区）最终分解结果。新增城镇建设用地占比分别为市本级53.2 %、鄢陵县7.4 %、襄城县7.6 %、禹州市13.8 %、长葛市18.0 %。

3.4 结果对比

为验证此次分解结果的合理性，将分解结果与《许昌市土地利用总体规划（2010年—2020年）》城镇增量指标占比及各县（市、区）2009年—2018年土地利用变更调查城镇增量进行对比，对比结果如表6所示。

表6 城镇增量指标分解比例与相关数据对比表

通过对比，可知此次指标分解与《许昌市土地利用总体规划（2010年—2020年）》城镇增量指标占比、土地利用变更调查（2009年—2018年）城镇增量占比大致相同。建议：对于供地率、城乡增减挂钩报批占比相对较低的市本级，分解比例较原规划有所降低；对原规划城镇增量占比高于变更调查增量占比的鄢陵县、襄城县分解比例有所降低；对原规划城镇增量占比低于变更调查增量占比的禹州市分解比例有所提升；对于各项优势较为突出、各项指标相对较好的长葛市分配比例有所提升。

4 结语

研究小组提出的多种相关因子，结合各县（市、区）主体功能区定位、区位优势、集约利用程度修正的指标分解方法，较好地优化了新增城镇建设用地指标分解的方法，更加客观地将新增城镇建设用地指标按比例分解，提高了指标分解的科学性、合理性和可操作性，为正在开展的市、县级国土空间总体规划相关指标的分解提供了参考。