后非洲猪瘟时代生猪保险保障产业健康发展的思考

魏腾达，王 克，张 峭

（中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081）

生猪养殖是我国农业生产的重要组成部分，在促进我国畜牧经济发展和保障城乡居民肉食消费方面发挥着重要的作用。统计数据显示，2019 年我国生猪产值占畜禽（猪牛羊禽）饲养总产值的50% 左右，猪肉消费在居民肉类消费总量中占比达60%。但是生猪养殖是一个高风险产业，尤其是2018 年8 月以来，在全球流行近百年的非洲猪瘟疫情传入我国，几个月内就呈现蔓延趋势，席卷了大半个中国，对我国生猪产业带来了重大冲击和深远影响。截止到2019 年10 月31 日，全国累计扑杀生猪119.2 万头，非洲猪瘟疫情带来的生产恐慌降低了生猪养殖预期[1]，2019 年生猪存栏同比下跌27.5%，能繁母猪存栏同比下跌28.28%，全年猪肉价格上涨42.5%。为稳定生猪市场供给、保障城乡居民肉类消费，党中央国务院对生猪稳产保供工作给予了高度重视，国务院办公厅在《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发（2019）44 号）中明确要求要促进生猪生产加快恢复，在3 条政策措施保障中明确提出要加大金融政策支持，完善生猪政策性保险、扩大生猪价格保险试点。农业农村部在《加快生猪生产恢复发展3 年行动方案》（农牧发（2019）39 号）中将加大金融保险支持作为恢复生猪产能十八条重点任务之一，财政部、银保监会和农业农村部印发的相关通知中也规定暂时提高生猪保险保障水平，将能繁母猪保额从1 000～1 200 元增加至1 500 元、育肥猪保额从500～600元增加到800 元，以调动生猪养殖场（户）恢复生猪生产的积极性。

在党中央国务院的政策激励和号召下，农业保险行业一方面在生猪保险承保理赔等方面开通绿色通道，另一方面还创新开发了商业性非洲猪瘟补充险等险种，生猪保险在我国非洲猪瘟防控和生猪产能恢复中发挥了积极作用。2019 年我国生猪保险为约790 万户次的农户支付保险赔款102.3 亿元，全国生猪保险简单赔付率达到了108%，个别省份生猪保险简单赔付率超过200%，有13 个省份生猪保险的简单赔付率在100%以上[2]。然而，在我国生猪保险赔付率创历史记录的同时，生猪保险在非洲猪瘟疫情防控和生猪稳产保供之中也暴露了许多值得关注和思考的问题。目前已有许多学者针对非洲猪瘟对生猪产业、市场价格和生猪产能方面的影响进行了研究，认为：非洲猪瘟疫情将对我国猪肉市场以及生猪产业链造成巨大且长期的影响[3-9]，生猪价格将进入新一轮上涨周期、猪肉进口预期创新高[3]，生猪价格上升将导致物价水平整体上涨[4]，养殖模式将向适度规模转变，“公司+农户”成为主要发展模式[5]，从调猪向调肉转变将成为必然趋势[6]，但系统研究后非洲猪瘟时代生猪保险如何服务生猪产业发展的内容尚未见报道。2020 年8 月18 日农业农村部网站显示，中国农业科学院哈尔滨兽医研究所自主研发的非洲猪瘟疫苗进展顺利，目前已完成疫苗环境释放试验，即将进入扩大临床试验和生产性试验阶段。因此，在我国非洲猪瘟疫苗研发取得重要进展、非洲猪瘟有望得到控制的情况下，研究构建后非洲猪瘟时代生猪稳产保供的长效机制，分析探讨生猪保险如何在其中发挥积极作用显然具有重要的理论和现实意义。

1 我国生猪保险的发展成效及问题

1.1 我国生猪保险的发展成效 我国生猪保险起步于2007 年，当时国务院出台的《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发〔2007〕22 号）将能繁母猪保险纳入中央财政补贴范围，2008 年育肥猪保险在四川、湖南和吉林3 个省进行试点，2012 年财政部下发的《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》（财金〔2012〕2 号）中提出扩大保费补贴区域，将现有中央财政支持的能繁母猪保险和育肥猪保险扩大至全国范围，生猪保险迎来了全面发展的新阶段。为了应对生猪价格波动带来的市场风险，2016年中央一号文件首次提出稳步扩大“保险+期货”试点，“保险+期货”业务发展迅速，2020 年4 月24 日，中国证监会正式批准大连商品交易所开展生猪期货交易，生猪“保险+期货”将成为分散生猪市场风险的有力工具。总体而言，十多年来，我国生猪保险快速发展，取得了良好成效。一方面生猪保险保费收入由2009 年的4 亿元提升至2019 年的94.2 亿元，参保覆盖率（参保数量在总养殖数量中的占比）从2009 年的3.41%增加到2019 年的52.13%，为生猪行业提供的风险保障从2009 年的1.42% 大幅跃升为2019 年的19.27%，风险保障作用不断加强；另一方面我国生猪保险还积极参与社会治理，同国家相关政策和生猪养殖行业发展紧密结合，开创了“保险+无害化处理”的新模式。通过生猪保险和病死猪无害化处理的联动，将病死猪无公害处理作为获得生猪保险理赔金的先提条件[10]，一方面解决了生猪保险实践中面临的道德风险和骗保问题，另一方面也以经济利益为纽带巩固和加强了病死猪无公害处理工作，形成了多方受益的良好格局。

1.2 生猪保险在非洲猪瘟防控中暴露出的问题 2018 年非洲猪瘟疫情爆发后，政府对生猪保险的重视程度普遍增强，2019 年政府对育肥猪保险的保费补贴额同比增长了1.36%，全国生猪保险保障水平和保障广度同比增长都在10%以上，全年承保生猪3.67 亿头，保险覆盖率高达52.1%，成为助力生猪复产工作中的重要力量。但是，我国生猪保险在此次疫情中也暴露了一些问题。

1）保险保障不平衡不充分。虽然我国生猪保险保障水平呈逐年增长的趋势，但是保额只能基本覆盖生猪养殖的直接物化成本。2019 年，我国生猪保险保障深度为36.97%[2]，即生猪保险单位保额只能覆盖生猪单位产值的36.97%，对灾后的经济补偿作用有限。此外，受经济、产销区和政府支持力度等因素影响，生猪保险在各省的保障水平差异较大。2019 年，上海作为生猪保险保障水平最高的地区，保障水平达到了87.57%，远高于其他省份，而生猪养殖大省湖北省的保障水平仅为4.45%，与上海相差在16 倍以上，与同为生猪主产区、保障水平为15.95%的四川省相比，保障水平相差3 倍以上[2]。

2）损失补偿作用需要进一步提高。为了减缓疫情对生猪养猪户的冲击，2019 年农业农村部和财政部联合发文将能繁母猪和育肥猪的保额暂时调高到1 500 元/头和800 元/ 头，然而，有研究发现2019 年头均病死猪的获赔金额仅为875.04 元（能繁母猪）和270.17 元（育肥猪）[2]，这与我国大约1 800 元/ 头的生猪养殖成本差距很大，严重影响了参保农户的获得感和生猪保险的实际保障效果。

3）查勘定损和无害化处理联动仍需要加强。路平等[11]研究人员对10 省20 个县的调查研究表明，调查样本中近65% 的县未建设集中统一的病死畜禽无害化处理中心，尤其是一些小城市缺乏基本的化制机、焚化炉等处理设施和设备，没有满足病死生猪无害化处理的“硬实力”，制约了“保险+无害化处理”联动机制的落地实施效果。

4）政府扑杀和保险责任边界不清。非洲猪瘟作为一类烈性疫病灾害，因其巨大的系统性风险，只能通过扑杀的方式进行防疫，并不在政策性生猪保险的保险责任范围内，政府应该承担这种巨灾风险的全部责任。但是从我国实际情况看，生猪扑杀补偿却成了政府和保险公司的共同责任。具体来说，政府扑杀一头能繁母猪平均补贴800 元，政策性能繁母猪保险保额为1 500 元/头，政府每扑杀一头投保户的能繁母猪，保险公司就要赔付该养殖户700 元，这种做法一方面让本不该承担风险的保险公司成为了托底生猪系统性风险的“冤大头”，另一方面由于疫病的突发性，中央和地方政府需要支付的赔偿资金并不在当年的预算资金范围内，补偿款往往不能按时发放，地方政府因不能及时获得中央拨款导致瞒报漏报现象时有发生。

2 非洲猪瘟对我国生猪产业的冲击及影响

2.1 生猪养殖规模化发展的进程加快 长期以来，小农户散养是我国生猪养殖最主要的模式，行业集中度低、生猪养殖规模小是我国生猪养殖的主要特点。截至2018 年末，生猪出栏量在50 头以下的养殖户（场）仍有3 572 万个，占全国总养殖场的94.6%。国内生猪养殖规模最大的企业——温氏集团2018 年生猪出栏量2 230 万头，仅占到全国生猪出栏量的3.2%，前五大养猪企业（温氏股份、牧原股份、正邦科技、新希望集团和正大集团（中国））的出栏量合计也仅占全国的6.4%[12]。但是从整体发展趋势来看，中小规模的养殖户逐渐减少，逐步向大规模养殖结构发展。

在本轮非洲猪瘟疫情中，小规模生猪散养户受到较大冲击。据农业农村部数据显示，截至2019 年12 月9日，全国共发生非洲猪瘟疫情160 起，涉及31 个省（市、自治区），其中八成左右是存栏1 000 头以下的养殖场（户）。散养户由于防疫能力低下、风险承担能力弱，在疫情压力和限制生猪交易等因素影响下将逐步退出市场，而中大规模养殖场由于能够从基础设施建设、猪场防疫管理、疫病快速检测等方面提升动物疫情防控保障力度，凭借资金优势收购或新建猪场，行业集中度有望进一步提升[12]。《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》强调有条件的地方要积极支持新建、改扩建规模养猪场（户）的基础设施建设，中央预算内投资继续支持规模养猪场（户）提升设施装备条件，因此生猪规模化养殖进程逐步进入发展“快车道”。从过往的经验看，疫病后也会出现养殖散户加速退出，行业集中度逐步提升的情况，例如2007—2009 年蓝耳病导致生猪散养户逐渐退出市场，存栏500 头以上的养殖户占比从2006 年的0.12%提升至2009 年的0.29%。

2.2 生猪生产布局趋于“大区辐射化”和“小区自给化”2018 年之前我国生猪养殖总体呈现出“南猪北养，东猪西进”的空间格局，生猪主要产区为河南、山东、湖南等传统养猪大省，销区则主要为经济发达的省份和直辖市，如北京、上海、浙江等，地区间生猪供需严重不均衡，需要大量跨区域生猪调运实现产销区对接。2019年，全国生猪出栏总量为54 419 万头，排名前五的省份（四川、河南、湖南、湖北和山东）共计出栏20 533万头，占全国出栏总量的37.7%。而主销区受地区发展因素限制，养殖规模较小，生猪自给率严重不足，猪肉消费主要依赖外省的生猪调入。如表1 所示，根据中国动物疾病预防控制中心数据，2018 年浙江省猪肉自给率约为34%，北京约为19%，上海约为14.4%。这些区域普遍需要跨区域调入大量活猪，保证本地市场供应。农业农村部统计数据显示，正常情况下，每月全国生猪跨省调运量大约800 万～1 000 万头，全年生猪跨省调运量大约1 亿～1.2 亿头，占我国生猪出栏总量的比重约为14%～17%[6]。

表1 2018 年部分省份生猪调运量及自给率

但在非洲猪瘟爆发后，活猪跨省大范围调运的格局将逐渐打破，有望逐步形成大产区主导、小产区基本自给的生产格局。据中国动物疫病预防控制中心副主任/青海省农业农村厅副厅长杨林于第八期中国农业保险论坛的报告显示，因生猪调运及人员、车辆引发非洲猪瘟疫情的比例占疫情传播途径的64.5%，生猪调运引发的疫病传播为切断非洲猪瘟病毒传播链条、降低疫情跨区域传播风险设置了障碍。2018 年8 月31 日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好非洲猪瘟等动物疫病防控工作的通知》，禁止疫情省进行生猪调运；9 月11日农业农村部发布《关于进一步加强生猪及其产品跨省调运监管的通知》，禁止疫情省和临省进行活猪调运，禁调措施的出台使生猪调运引发非洲猪瘟疫情的比例下降为15%。由于我国生猪产业长期形成的生产布局，减少生猪调运后仍然要保障主销区的消费需求，然而生猪养殖产能与屠宰产能区域不配套，活猪跨区域调运数量较多；冷链运输能力与屠宰产能不配套，冷链物流产业有待完善等，加之我国居民猪肉消费的68% 来自热鲜肉，难以在短时间内实现从“调猪”向“调肉”的转变[7]。2019 年9 月6 日，《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》提出：“生猪主产省份要积极发展生猪生产，做到稳产增产；主销省份要确保一定的自给率。”因此，为了尽量减少大范围、高强度的生猪调运活动，实现全国调猪向区域内运输转变，在保持当前生产消费格局基本不变的前提下，生猪生产将按照地域形成具有辐射能力的生产大区，例如以辽宁为主的东北产区、以四川为主的西南产区等，主产区的主要作用就是满足本区域的生猪消费。同时，生猪主销区需要尽可能提高生猪自给率，在适当的区域进行必要的生猪生产活动，达到本地区生猪自给率在70%以上的基本要求。

2.3 基层动物疫病防控体系短板进一步暴露 虽然我国基层动物疫病防控体系不健全、防疫能力不强的问题一直存在，但是始终没有得到高度的重视，此次非洲猪瘟疫情的爆发，基层动物防疫体系的短板进一步暴露。根据我国重大动物疫情监测预警机制安排，动物疫病实行层级报告制度，即疫病检测权逐级下放，各地兽医行政主管部门组织动物疫情监测工作，发现疫情后，由县、乡逐级上报到国家动物疫病预防与控制中心[13]。进入非洲猪瘟攻坚阶段后，县级防控责任加重，基层地区的动物防疫人员作为开展动物疫病防控、进行动物防疫体系建设的中坚力量，对能否及时发现并有效控制非洲猪瘟病毒扩散承担着至关重要的作用。然而，由于地方基层监督监管手段匮乏，专业人员稀缺，实验室承担病原学检测的软硬件能力有限等原因，基层防疫部门并不能很好地承担起病毒检测的责任[14-17]。相关学者对全国10 个养猪大省的20 个县开展的基层兽医机构防控非洲猪瘟效能评估结果表明[11]，80% 的县平均配备兽医行政管理人员每县仅有2.4 人，55%的县平均配备疫控人员每县8.2 人，65% 的县平均配备乡镇兽医人员为3.4人，疫控人员专业能力不足，病原学检测和风险预警能力还存在差距，不能履行兽医机构疫情预警和追踪溯源的职能，拉低了全局防控效果，阻碍了国家动物防疫目标的实现。《农业农村部办公厅关于做好非洲猪瘟实验室检测工作的通知》中要求承担检测任务的实验室需要达到生物安全二级或以上标准，但是上述调查表明50%的县兽医实验室不符合生物安全二级实验室建筑要求[11]，因此造成的检测方法掌握不准确、诊断试剂选择与检测目的不匹配等问题为非洲猪瘟病毒的检测工作带来巨大障碍。

3 后非洲猪瘟时代生猪保险的发展思路

经历非洲猪瘟疫病的大考后，生猪保险迎来新的发展改革契机。针对生猪保险暴露出来的诸多问题，本文从保障产业持续健康发展的角度出发，认为未来生猪保险的发展应该“顺应一个趋势、提高两个能力、做到两个结合”。

3.1 生猪保险要顺应产业升级变革的趋势 后非洲猪瘟时代，我国生猪养殖规模化程度将明显提高，风险防范能力弱、基础设施建设落后的散户逐渐退出市场，规模养殖主体将成为保险公司的重点服务对象。但目前的政策性生猪保险并不能满足中大规模养殖户的需要，因此需要保险公司加大农业保险产品创新和服务模式创新力度。具体为：1）提高保障水平，根据生猪生产结构的变化创新生猪保险产品，发展“基本保险+商业保险”的保险模式；2）延伸生猪保险保障范围，探索将屠宰、加工、销售阶段风险保障在内的生猪产业链保险；3）优化价格保险承保方案，降低“保险+期货”的“通道”业务占比，利用生猪期货平台开发生猪保险期现基差风险保险。

3.2 提高生猪保险的持续发展能力和社会治理能力 提高生猪保险可持续发展能力的关键是健全大灾风险分散机制，合理划分政府和公司在生猪保险中的保险责任。非洲猪瘟等一类动物疾病风险具有极大的系统性，疾病发生后只能进行扑杀，这类风险不能在空间上进行分散，超出了保险的能力范围，应当属于政府保障责任范围。当然，对于这类疾病风险可以利用保险机制进行分散，但应该针对这类动物重大疫病风险开发高杠杆、低成本、高效率、广覆盖的专门巨灾保险。提高生猪保险参与社会治理能力是促进生猪养殖走生态化、无害化道路，强化“风险源头”管理的必然要求，应该坚持保险和防险一体化的原则，加快支持建立规模化生猪无害化处理厂，促进保险工作和无害化处理的有机衔接，保证病死猪的收储、运输、处理等各个环节都能顺畅进行。

3.3 生猪保险发展要做到“两个结合”一是要和生猪产业提质增效相结合，生猪保险除了要发挥风险保障的主要功能外，还应该逐步成为绿色生产的“助推器”，如何通过生猪保险引导绿色生产应该成为未来政府和保险机构研究解决的重要课题。可能的方向有，在保险合同中加入环保因素的限制条件，只有养殖者对养殖过程中的废弃物进行了绿色处理，才能在生猪出险后获得赔偿；或者对购入并使用畜禽粪便资源化处理设备的养殖户给予保费优惠等奖励措施。二是要和特大疫病防控体系相结合，特别是和基层动物防疫体系建设进行有效衔接，要加强疫情防控顶层设计，注重各部门全行业一盘棋，整体规划，将生猪保险理赔查勘作为疫情防控体系的一部分加以要求和规范。

4 小 结

生猪养殖是关系我国畜牧业经济和居民肉食消费的重要产业，生猪保险作为稳定生产的重要风险管理工具，如何在产业形态不断变化、风险环境持续加剧的情况下提升保障产业健康发展的能力值得关注和思考。本文认为面对疫病冲击，一方面我国基层疫病防疫能力短板进一步暴露，另一方面生猪产业规模化发展的趋势将会加快，在保持现有生产格局的基础上稳步实现大区辐射和小区自给，运输强度逐渐下降。基于这一思考，立足于我国生猪保险的政策实践，本文认为未来我国生猪保险要以产业的发展为基础，提高风险保障能力，加强保险参与社会治理的力度，引导产业走无害化，生态化的路子。同时认识到农业保险不是风险管理的“万能钥匙”，要理清政府补偿与保险赔偿的责任关系，准确评估保险保障“天花板”，提高基层防疫能力，做到防险和保险齐头并进，真正实现产业发展有保障的政策目标。