以“多规合一”促进吉林省全域旅游发展研究

靳 鹏，卢慧珊

(1.吉林开放大学 社区教育学院，吉林 长春 130012； 2.暨南大学 经济学院，广东 广州 510632)

2019年6月，国家文化和旅游部出台了首个《文化和旅游规划管理办法》，要求各区域建立健全规划协调体制，主张文化和旅游规划需要与各地社会事业规划等重点项目统筹衔接、贯通融合。“多规合一”以“一张蓝图、一干到底”为工作目标，有机融合国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护、文物保护、综合交通、社会事业规划等各专项规划的编制与实施，在地方主干规划区的协作下，解决区域内部规划内容矛盾的问题，完成空间布局的科学合理化、提高土地资源配置效率和政府管控治理能力。[1]当前，吉林省全域旅游已初具规模。吉林省应抓住时机，通过“多规合一”加快带动全域旅游的发展效率，实现旅游业的提质升级，进而促进经济社会的协调有序发展。

一、完善吉林省“多规合一”全域旅游规划的必要性

(一)“多规合一”为吉林省全域旅游规划奠定了基础保障

首先，按照“多规合一”的要求，吉林省区域重点项目需要实现规划年限上对接、参数指标上一致、信息数据上统一、坐标尺度上唯一、测算方法上协调。该标准的制定作为全域旅游规划的技术背景，能够支撑吉林省“一张蓝图打造”工作目标的有序推进。其次，“多规合一”通常采用一本规划、一张蓝图的总体治理模式，能够指导吉林省全域旅游规划的统筹协调、动态调整，发挥纲领性文件战略引领、刚性控制的参考作用。再次，“多规合一”所实践的规划体制改革和土地等审批事项改革，也能成为吉林省全域旅游可持续发展的关键组织保障。只有真正践行“多规合一”理念，才能推动部门协同推进，打造全域一体的旅游目的地，最终实现全域旅游规划的发展目标。[1]

(二)“多规合一”是吉林省全域旅游发展的行动指南

“多规合一”的全域旅游规划是解决吉林省区域旅游发展问题的总体规划。其兼具开创性与继承性，是新时代引领旅游产业优势的独特表征，是全域旅游创新产品观、发展观和产业观的综合应用，也是全域思维下系统制定旅游谋划区域的指导总规。同时，“多规合一”的全域旅游规划也是涵盖多种领域、多个规划、多项要素的系统工程。与常规性旅游发展规划相比，其在明确规划内容、指示和图件的基础上，形成了新概念的架构，包括用“互联网+”提升交互体验、用“旅游+”丰富项目等，涉及多个专项规划成果和配套成果，梳理出多维度、全覆盖的实施体系。因此，“多规合一”将引导全域旅游撬动旅游发展结构的变革。

(三)“多规合一”有利于吉林省区域经济协调发展

全域旅游规划是以“多规合一”为核心思想的现代旅游业治理模式，是多个规划的相融成果，是助力旅游消费市场的新途径。这体现在，全域旅游规划能够克服国民经济规划与区域发展规划的冲突点，实现整体与局部性质的共通，保留城乡规划的空间性与整体性，囊括土地利用规划的资源保障性与资源配置性，发挥产业发展规划的项目性，纳入环境与资源保护规划的控制性，继承旅游产业本身的市场性和创意性。以此为基础，“多规合一”的全域旅游规划有助于整合区域内产业资源，优化配置区域经济社会生产要素，拓展区域文明素质、文化环境风貌，完善旅游景点配套设施和公共服务，完成规划系统全方位升级，推动旅游空间信息平台建立，凝聚产业融合发展活力，最终实现通过旅游业赋能吉林省经济高质量发展。

二、吉林省“多规合一”全域旅游规划面临的主要问题

(一)政府部门间协同度不足

自2018年起，吉林省委、省政府、省旅游产业发展领导小组以及省文化和旅游厅陆续出台了多项关于吉林省全域旅游的实施方案、工作任务、管理办法和发展规划的文件，但目前吉林省尚未在上述政策文件中明确列示各相关职能部门的具体职责与柔性化管理范围，这便不可避免地导致各级部门仅承担自身范围内的治理内容，而部门间交流、互动相对较少。诸如，敦化市在整合优化“一区十四基地”旅游格局，打造交通游线串联、城市+乡村+景区的全域乡镇体系建设过程中，由于土地使用关联自然资源和规划局，农旅融合涉及农业农村局、水利局等部门。[2]因此，相互间沟通时效差、多头管理、协调困难等治理问题阻碍了建设进程。

(二)全域旅游区域发展不协调

首先，在跨区域合作方面，长春市是吉林省省会，也是省内与旅游产业关联程度最高的地区。但长春市在吉林省全域旅游规划开展中，尚未充分且有效利用区位优势。无论是与周围城市、县域的良性互动，还是在生态环境的保护和产业融合的发展上，长春市仍需提升其在吉林省核心功能区的作用。其次，在旅游服务体系方面，省内服务质量与服务设施参差不齐。以长白山景区为例，一是，管委会旅游咨询集散中心仅向长白山主功能区提供服务，但忽视了周边县市区；二是，主功能区的志愿服务与游客集散中心的基础设施建设较为完备，但周边县市区则缺少游客服务中心；三是，除功能区具备大型停车场、充足数量的公共卫生间外，其余地区的游客时常面临停车难、如厕难的问题。[3]吉林省不仅需要加强宣传全域旅游的发展理念，建设顺畅便捷的旅游公共交通网络，还需提高本省财政收入，为高效整合旅游资源提供资金支持，为分散景区建立共治体系，以实现地区间服务事项的互联共通、旅游产品空间结构的形式多样。

(三)协同治理的保障体系不健全

保障体系的建立健全在全域旅游治理中占据关键地位。当前，吉林省推进的协同治理保障体系仍存在不可忽视的漏洞。在人员保障方面，吉林省全域旅游行政管理部门中创新型专业人才短缺、整体管理理念落后、人员素质较差，政府工作人员及旅游工作者还是传统的治理思维方式，依赖惯有经验与方法解决新问题。在财政保障方面，吉林省旅游功能区的财政现状不佳，多地景点与度假区资金供给依赖固定的门票收入，部分全域乡镇旅游地区则经济发展缓慢、经济条件落后、旅游项目开发慢、短期效益实现难。功能区尚不具备余力援助景城(景乡)交汇处的服务体系与公共交通建设，也无法提供额外的资金扶持周边发展。除此之外，吉林省所掌握的旅游业各项治理数据分布在个别政府部门或旅游企业中，垂直管理部门的纵向分隔程度与行业市场主体的横向分离水平不一致，数据不对称、不公开、分析精准度低、价值创造功能弱等障碍随之产生，各部门、企业主体与公民的信息壁垒加固，最终导致协同治理效果不理想。[4]

三、吉林省“多规合一”全域旅游规划的实现路径

(一)与《吉林省“十四五”发展规划》衔接：定方向

吉林省“十四五”规划纲要是统筹安排和指导全省社会、经济、文化建设等各项工作的总体纲要。 “十四五”发展规划和全域旅游规划之间存在指导与落实的关系：一方面，后者应符合并满足前者中的经济发展目标、旅游业市场定位、旅游业经营预期成果、重大建设项目、相关政策保障等标准；另一方面，后者能够向前者反映旅游发展重点实施项目、旅游基础设施建设要求和旅游政策需求等产业发展诉求。[5]由此，吉林省政府在确立“十四五”发展规划的全局目标定位及工作落实考核时，应着力推进覆盖旅游发展目标，提高“十四五”发展规划中重点旅游项目数量，完善景区基础设施和公共服务体系建设，提高景区安全措施保障。

(二)与吉林省《住房和城乡建设事业“十四五”规划》衔接：定坐标

吉林省《住房和城乡建设事业“十三五”规划》是统筹部署和安排区域发展的规划，主要侧重于城市目标定位、土地利用、城乡布局和各项建设等内容。城乡规划和全域旅游规划的联系着重表现为：首先，城乡规划既为全域旅游制定相对应的城乡发展总体目标、用地规模和空间发展格局，又向全域旅游规划部门供给旅游景区分布、道路交通基础设施建设及城市环境美化建设等数据资料，适应全域旅游新时代发展的战略要求；其次，全域旅游根据旅游产业实际发展前景，更新城乡规划中关于基础设施、游客集散中心、旅游服务体系等标准，并且推动区域内旅游产业要素加速流动，营造优质的观赏、娱乐、休息场景，完备城乡功能区建设。[6]

(三)与《吉林省土地利用总体规划》衔接：定指标

作为吉林省土地利用总体规划编制部门的国土部门，统筹部署和安排各地区土地开发、保护和治理。土地规划和全域旅游规划在规模控制下维系相互协调的关系：其一，吉林省应在土地规划所设定的旅游发展空间布局、功能分区、用地规划及发展目标的基础上，开展全域旅游规划项目；其二，吉林省在推进全域旅游规划进程中，通过及时反映地区旅游用地规模、旅游项目选址等问题，协调土地规划未来发展方向；其三，土地规划也应不断适应当前旅游产业发展需求，合理扩大旅游用地规模，开创新型旅游用地模式，革新旅游用地类别管理方式，盘活存量，实行明确的旅游新业态下用地政策。

(四)与《吉林省环境保护“十四五”规划》衔接：定底线

吉林省环境保护“十四五”规划是环境保护部门编制的，对区域生态环境保护和污染防治的总体要求，具体包括环境保护的对象、任务、措施等。环保规划和全域旅游规划在保护与开发中共同平衡发展：一方面，体现在环保规划设置了全域旅游规划开发的原则与底线。这要求全域旅游规划的项目实施与设施配置严格践行生态环境保护意识，积极响应上级环境保护硬性号召，主动推进旅游生态环境客观评估，大力弘扬旅游可持续发展。另一方面，体现在全域旅游规划立足全域环境优化的新准则，革新环保规划的发展路径。这意味着环保规划需建立在保护性开发理念的基础之上，加大旅游区域的环保整治力度，摸索综合性绿色健康的生态旅游，酝酿生态保护与旅游开发的和谐发展。[6]

(五)与吉林省功能区规划衔接：定功能

当前，吉林省共有珲春海洋经济创新发展示范城市及海洋经济合作示范区、中韩国际合作示范区、中日韩中小企业合作园区、中俄跨境区、综保区、边合区、互贸区等7类功能区。主体功能区的划分明细了吉林省全域旅游的公共开放空间与开发边界，规定了重点建设区域。其中，限制或禁止地域的项目推进应将环境保护纳入考察因素，应以可持续为基础努力打造生态效益最大化的旅游方式。[7]最重要的是，吉林省全域旅游规划不能脱离主体功能区的功能定位。坚定“一张蓝图”的工作目标，强化功能区的主导作用，增强功能区的核心引领示范成效，发挥区域自身特有的资源优势，构建全域内精细化、协调化的治理格局。

(六)与吉林省各专项规划衔接：定协调

吉林省全域旅游规划既要贯通常规五大规划，也要立足于产业真实发展状况，提高与交通、市政、文化、体育、林业、教育等部门规划的配合。第一，应疏通旅游产业基础设施和公共服务等基层治理工作，维持高效运作的全域旅游脉络体系，保障游客的优质旅行。[8]第二，应激发与文化产业、康养产业、农业、体育业、智慧产业、综合服务业等其他相关产业的联动效应，在产业融合政策加持下，延续产业协调共进的发展方向，培育旅游业可持续的新兴业态，围绕旅游产业深层内涵赋能经济高质量转型，构建产业、城市与人文高度融合的可持续发展体系。[9]第三，应巩固与文物保护规划、生态湿地规划、自然保护区规划等相关保护类规划的关联性，充分活化人文旅游资源，打造舒适宜人的生态旅游方式，在保护中发展旅游，在旅游中发展经济。第四，应塑造与重大项目规划、乡村振兴规划、旅游景区规划、详细修建规划等规划的共生，倡导全范围内旅游思维，切实提升全域景区吸引力。第五，应构筑与各级各类文化和旅游规划的衔接。全域旅游规划应以上级规划准则为标准，以本级以及下级的旅游规划成果为借鉴，凝聚执行性与协调性，加快专项规划编制，完善规划建设的管理配置。该编制结束后，应将全域旅游规划呈递上级文化和旅游管理部门和本级规划管理部门，并进行综合性评估。