行政事业单位预算绩效管理的思考

李王刚 贵州省林业基金管理站

引言

预算绩效管理是公共财政管理的重要内容，对于深化财税体制改革，创新行政事业单位工作机制，提高政府治理效力，建设廉洁、高效、透明政府具有重大意义。近年来，我国经济发展进入新常态，行政事业单位陆续开展预算绩效管理试点探索，而后扎实推进，逐步推广，一定程度上实现了对财政资源分配与管理的优化，对于建立现代财税体制具有积极影响。

一、开展预算绩效管理的必要性

开展预算绩效管理是经济发展的必然选择。自“十四五”规划与2035年远景目标的提出，我国到 2035 年基本实现社会主义现代化，促进区域协调发展，健全党和国家监督制度，实现国家治理体系和治理能力现代化，提升共建共治共享的水平。公共财政作为实现这一系列远景目标的基本保障和政策工具，必须跟随我国社会主义市场经济体制改革的步伐，不断革新体制建设的内涵外延。预算支出绩效管理好比公共财政体系的“心脏”，与收入、支出两大动脉相连，维系着国家对资源收集与分配的经济脉络，是畅通政府治理体系每一条毛细血管的动力泵，是促进经济腾飞“脉搏”的有效方式。

二、行政事业单位开展预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效目标管理工作存在漏洞

主要表现在目标管理意识淡薄，制度、队伍建设工作滞后两方面。目标管理意识淡薄则多出现在基层单位，很多人在认识上还存在较多误区，对绩效目标管理工作缺乏正确的认识。目前，无论是个人还是部门，对于预算绩效管理认识错误主要集中在以下两点。一是重支出轻绩效；二是重分配轻管理。绩效目标意识不足，管理人员思维存在局限性，还未意识到应围绕“实现绩效目标”这一主旋律落实各项工作，导致绩效管理趋于形式化。目标管理意识的淡薄也间接导致了制度、队伍建设工作的滞后，主要表现为缺编、缺人。一是单位尚未落实中央关于全面建设预算绩效管理体系的工作部署，在编制、岗位的安排上不够重视，没有设置专门的预算绩效管理岗位。另外，很多进行预算绩效管理人员还需承担其他工作，任务繁杂。二是缺乏专业人才，由于于预算绩效管理发展时间较短，可能还没有规范的管理制度进行约束，在实际开展预算绩效管理工作的时候存在较多漏洞。

（二）预算执行监控乏力

1.执行进度与资金使用不匹配

存在资金使用进度与项目完成进度不匹配情况。在各领域财政资金拨付率较高的情况下，通过查阅台账、实地走访可以发现，部分单位在项目实施进度上有一定程度滞后，项目完成率与资金拨付率未能合理匹配，说明该部分预算单位项目执行监控工作不力，过程管理不善。

2.资金使用不规范

财政资金未能专款专用问题普遍存在。根据规定，具有特定用途或指定项目使用的专项资金，应当单独核算、专款专用，但目前财政资金通过国库集中统一支付，基本支出和专项支出被统一下发，部分预算单位未能按计划执行，项目实施过程中怠于施工、拖延支付，形成专项经费结转结余，于是超额列支经常性经费，挪用结转结余的专项经费，粉饰台账，表面上完成了年度预算。

3.执行监督不力

从管理学的委托-代理理论来看，目前普遍存在一个问题，人大与群众方面，对预算执行监督乏力。新《预算法》规定人大具有监督政府机构执行预算的权力，但各人大代表来自社会各行各业，不是所有人都具有专业能力和足够的知识储备，评审预算草案，做出分析和决策。再者，预算执行按照会计年度始于每年1月1日，人大评审会议每年4月左右召开，一个季度的时间差会产生诸多类似预算调整等事项。对于群众参与监督的问题更是复杂，参政主观能动性不足、知识储备不够等，都导致其对于预算执行监督的局限性较大。

（三）绩效评价质量良莠不齐

1.评价主体单一

绩效评价工作由政府方主导，主体单一。由于评价主体是决定评价指标设置、抽调对象选择、数据材料分析和结果反馈的角色。因此，行政事业单位对自己进行绩效评价，犹如一场自导自演，一边自己制定评价对象、评价内容和评价范围，一边接受自己主导的考核，一定程度上缺乏独立客观性。再者，社会监督的缺失，弱化了绩效评价的可信度，导致评价结果容易受到社会质疑。

2.绩效评估专业性较弱

从20世纪90年代以来，我国政府部门大力发展建立绩效评价指标体系，但相较专业从事绩效评价研究的机构组织而言，政府绩效评价指标体系设置仍然不够专业，技术性有待加强。尽管出台大量政策、制度办法以及实施指南，但终究更像是一种导向性标准，而非切实完善的政府绩效评价指标。21世纪初，我国各地政府开始寻求与高校等研究机构合作，尝试开发更具专业性、针对性的指标体系，但因其处于非政府绩效评价主体地位的客观原因，数据采集、信息获取等均一定程度受到限制，指标体系建设成效不显著、进程较慢。

（四）评价结果约束激励机制缺失

一是评价结果约束力不强。财政部门的主要职能是管理和分配财政资金，在行政约束力上难免力不从心。虽然对各项目进行了大量的研讨、评价工作，但终究对缓解财政收支矛盾的压力、抑制预算膨胀和资金浪费等的效果不够明显。二是缺乏绩效激励机制。单位在执行预算时，往往只考虑是否违反国家相关法律、规章政策等，较少关心该笔财政资金的效益如何。过去很长一段时间，预算资金的使用效益与预算单位的正常运作基本没有任何关系，预算资金绩效评价结果较好，是理所当然，但结果不理想，也没有人对预算单位或个人进行问责，导致绩效考核工作更加可有可无，预算单位更加不重视绩效管理工作。因此，通过建立激励机制，从正面激发各单位进行预算绩效管理的主观能动性，将绩效意识加入预算执行的闭环。

三、优化预算绩效管理的措施

（一）深化绩效理念，规范目标管理

强化基层单位绩效目标管理工作，一是要提高基层单位绩效目标管理意识，加强内部宣传培训，提高认识。同时，各级各部门要引起重视，加强关于预算目标管理的公众宣传，重点在于强调绩效目标管理的必要性与重要性，从而引领群众充分认识到财政预算绩效管理对于提升政府治理效能的优越性。

二是完善制度和人才队伍建设。制度确立的目的是确保预算绩效管理工作能够朝着制度化方向顺利有序地开展。制度建设要结合实际状况，引导各级人员严格按照管理制度体系内容行事，确保整个预算绩效管理工作的科学性，这样才能够让整个预算绩效管理工作变得规范化、制度化，能够为单位其他经济活动的顺利发展提供帮助。为确保预算绩效管理工作的高效开展，预算绩效管理工作可整体划分为事前预定目标、事中监督管理、事后评价总结三个流程。各单位应将这三个流程的具体事项和操作明细纳入绩效管理的制度体系，用制度化的约束力强化三个流程的执行力。事前按照财政部门的要求，制定完善的预算资金使用绩效目标，并严格按照这一目标使用资金、开展工作，使资金的使用效果最终达到预期设立的绩效目标。事中在预算资金使用的过程中，财政部门对其进行监督管理，监督的内容包括资金的使用进度、使用效果等情况，并对资金使用不当的方面进行及时纠正。在事后评价环节，测评财政预算资金的使用是否与事前预定的绩效目标一致以及绩效目标的完成度，并对资金的使用效果进行评定，分析其中的经验教训，从而制订更加完善、更具针对性的修正策略，以此提高预算资金的使用效益。

（二）强化预算执行监控，夯实过程管理

1.完善单位内部监督控制

一是提高行政事业单位内部人员内控意识，避免决策者集中掌握权力，导致内部控制失灵。通过举办座谈会、宣讲会、培训班等方式，培养全体工作人员的内控意识，强调对严格执行预算绩效管理的认识。二是健全内部监督控制制度。根据国务院等制定的相关内控制度，结合单位实际，建立一套完备、个性化的内部监督控制制度，使单位内部形成周密的控制闭环，重点包括强化资金执行过程管理，严格执行内部稽核，按计划分配使用资金，避免挤占挪用；同时强调会计审计监督职责，保证规避管理层意志影响其独立性；完善授权审批制度，做到岗位分离，将徇私舞弊的可能性降到最低。

2.强化执行监督

人大、群众参与预算监督是执行监控的重要力量。一方面，人大常委会应加强同财政部门、预算单位的工作对接，组织对话、座谈和调研，深入地了解预算执行的各项情况，可利用现代信息技术，通过内部数据系统实施监督、报表查阅、数据分析，从而了解财政资金的流向、执行进度以及其他相关情况，对重点项目资金，可以进行更加深入的了解，实地查看，走访受益群众，调查满意度，结合线上线下多方信息，对重点项目支出进行全方位立体式监督。

另一方面，提高公民对预算管理监督的参与度，最直接的方式是调查走访，通过公民填写的满意度问卷，分析问题及原因，同时强化媒体宣传，使绩效管理理念深入民心，提高公众参与监督的主观能动性。

（三）丰富评价主体，提升评价质量

1.结合绩效自评与第三方评价

就预算单位内部而言，应重视绩效自评工作，科学设置评价指标体系，参照上年绩效目标，结合单位实际情况，设置目标至少维持现状，或在此基础上实现一定提高。为顺利完成绩效自评工作，各行政事业单位应加强工作人员预算绩效管理工作素质培养，打造一支能力过硬的高水平队伍。但实际上，仍存在部分预算单位对绩效自评工作态度敷衍，流于形式的情况。因此，必要时聘请外部专家对单位内部进行预算绩效管理知识培训，提升单位整体业务素养。同时，注意保持各部门、单位间的交流沟通，互相学习先进的管理方法和成功的管理经验，通过多样化的培训方式，让内部工作人员更加直观立体地体会预算绩效管理工作。当然，当今时代背景下，管理技术信息化的步履不停，抓紧时间搭建预算绩效管理信息平台，实现业财百分百融合，资源数据对接畅通，为绩效自评工作更是提供了极大的便利。

2.强化绩效目标和评价结果的公开

通过公开绩效目标以及绩效评估结果，让公众自行查阅，提高信息的公开透明度，保证评价结果的客观性，提升公众对行政事业单位执政的认可程度，进一步提升政府公信力。例如，对每个部门的预算绩效进行调查，将相关的结果在政府门户网站公示栏进行公示。除此之外，预算部门以及财政部门要根据民众反馈的意见，针对这些意见进行分析，通过分析找出当前存在的问题，然后去解决问题，进而促进绩效管理工作水平的不断提高。

（四）强化结果约束力，建立问责激励机制

评价结果约束力不够的原因主要是缺乏问责激励机制。首先做好评价结果反馈，一是反馈给预算部门，利用评价结果自查自纠，及时发现并解决本单位在预算绩效管理中存在的问题，弥补漏洞，优化完善。二是反馈给财政部门及人大，将该结果作为审批下一年度绩效目标的决策依据，给予执行效益好的项目更多重视与支持，效益一般甚至较差的，慎重考虑是否维持原有资金支持规模，必要时予以撤销。三是反馈给社会公众。主动接受社会监督，认真倾听社会各界呼声，吸纳合理意见，不断改进预算绩效管理。其次是建立问责激励机制，倒逼预算绩效管理工作不断优化。财政部门、人大等作为财政监管部门、权力机关，应就绩效评价结果对预算单位实行问责奖惩。对于评价结果优秀或良好的单位，进行表彰，作为模范典型进行通报，鼓励其他单位交流学习；对于评价结果不理想的单位，要进行问责。对于问题程度较轻的，如工作懈怠、履职不力、推诿扯皮等情形，对预算单位负责人进行批评教育、诫勉谈话，提高重视程度，查漏补缺；对于问题较严重的，严格按照规章制度查证，并依法追究有关部门或个人责任，同时通报各部门单位，起警示作用。

结语

我国行政事业单位须正确认识预算绩效管理，充分运用于行政工作中，发挥其职能优势。目前，预算绩效管理工作还存在多种问题，需要在国家政策的指导下，结合各单位实际情况，深化改革，要对预算绩效目标管理、执行监控、绩效评价、结果应用全方位、全过程进行优化完善，建立现代化财税体制。