城市社区治理中的公众参与研究

谢向阳

社区是城市社会的基本单元，社区治理事关基层稳定，事关人民群众切身利益，是国家治理的关键一环。党的十九大提出，要加强和创新社会治理，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。党的十九届五中全会强调，要完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在共建共治共享的社会治理格局中，公众参与是衡量社区治理现代化水平的重要指标。本文试就城市社区治理中的公众参与作一粗浅探讨。

一、城市社区治理中公众参与的政策支持

社会治理概念的提出，起始于20世纪全球治理的兴起，后来逐步扩展到民族国家和地方政府以及社区的治理。就内涵而言，治理的主体具有多元性、治理的方式具有民主性、治理权力的运行具有双向性。传统的城市社区治理中，强调的是要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。随着社会的转型和发展，社区作为一个生活共同体，其主体由原来的单一化向多元化发展，主体对社区的需求也多样化精细化，社区要想得到良性的发展必然离不开公众参与。

2012年，党的十八大报告指出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。社区治理和社会治理概念的提出，是党的社会建设理论与实践的重大创新。与传统的社会管理相比较，社会治理更具现代化的特征。2015年，党的十八届五中全会提出共享发展新理念，并强调要“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。不仅明确全体民众都是社会治理的主体，同时还强调社会治理的成果也应让全体民众共享。为全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化，2017年，中共中央、国务院颁布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确指出：城乡社区是社会治理的基本单元，并提出了我国城乡社区治理的总体要求，规定了完善社区治理体系、提升社区治理能力、补齐社区治理短板等方面的内容。党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“共治”的提出，不仅丰富和发展了社会治理的內涵，而且也为公众参与社会治理指明了方向。党的十九届五中全会则强调，要完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。强调要推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。同时提出要加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。

就目前社区治理而言，治理主体包括党委、政府、社会、公众，采用的方式市构建“共建共治共享”的格局，整个治理过程重心在于一个“共”字，让各方主体共同参与、共享成果，通过“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”，达到实现“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”的目标。

二、城市社区治理中公众参与存在的问题

方浩、李雪伟的研究认为，20世纪90年代以来，我国一直在探索社区建设与社区治理的模式，虽然在一定程度上实现了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意义上的“社区”——“社会共同体”。究其原因：一是政府在社区治理过程中长期扮演主导者的角色;二是社区自治组织在社区治理中尚未取得合法性地位;三是社区居民参与热情低，参与主动性差，未能有效地认识到自己的责任与权利;四是社区内部利益相关者社会网络关系的破裂与居民之间的信任程度降低。就目前我国公众参与城市社区治理的现状来看，存在参与主体意识淡薄、参与水平较低、参与方式有限，同时面临着参与主体、参与制度、参与内容、参与渠道等多方面的问题，这些问题阻碍着社区治理中的公众参与向更深层次进一步发展。

（一）社区治理中公众参与缺乏独立性

当前的城市社区治理多为政府主导型的，政府如何发挥作用是影响社区治理的关键因素。城市社区建设开始时就是建立在政府的强大的推动力上的，政府及街道办事处的各个部门将居委会视为其下属单位，将自己承担的职责下发给社区成为常态，居民只是被动式地参与或被告知，大事小事都由政府来做主。实际上，虽然居委会的确有协助政府工作的职能，但不是无限义务。在理论上居委会作为基层群众的自治性组织，应该是独立于政府组织的，但实践中居委会缺乏独立性，这种不独立性包括思想上和财政上的不独立。这就导致社区居委会组织开展的活动缺乏自主性，对于活动的举办及内容缺少发言权，相对忽视了居民的实际需求，很多活动只是从完成上级任务出发，这就导致居民了参与社区活动的热情不高。

随着社区建设的不断发展，政府的职能也在逐渐发生变化。有学者认为当前社区的各个方面都存在国家权力的影子，社区自身的独立性及自主发展治理的特性很难有发挥的余地。在当前的社区治理中，对政府的要求演变成了服务型政府，在社区治理中更多的要求政府给与指导与帮助，而不是直接的干预。“单位制”虽已瓦解，但是仍存在政府干预过多的现象：政府超越自己的权限包揽社区居委会独立承担的事务。除此之外，街道办事处的原本应该指导和帮助社区居委会搞好组织建设和制度建设以及发挥社区居民委员会的群众自治组织作用的角色，却演变成社区“上级主管部门”的角色。政府在社区治理中过多的干预导致社区治理的行政化倾向，社区自主发展的空间狭小，社区力量的整合基本依靠外界行政的推动作用，居民自觉缺乏自觉参与，从而限制了社区居委会的独立性使其不能充分发挥自治作用。

（二）城市社区治理中公众参与效能偏低

城市社区治理中公众参与的内容具有广泛性特征。无论是社区更新规划、居委会决策还是社区公共事务的处理等，都在强调居民参与。从社区本身所需要的服务与功能来看公众参与城市社区治理的内容主要包括环境卫生功能、公共文化功能、公共服务功能、社会福利功能以及照顾社区弱势群体功能;从居民参与的客体角度来考虑，社区的资源既有硬件设施资源，也有服务性项目资源。现有的学者大多都是从社区功能本身出发，对社区参与活动进行分类。杨敏将居民参与的活动划分为四种类型：福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与。黎熙元等根据居民参与项目内容，将居民参与活动划分为文娱活动、体育健身活动、教育培训活动、志愿者活动、慈善活动等。事实上，公众参与社区治理内容的广泛性客观上也丰富了居民的业余生活，为居民的互动参与提供了多元化的渠道。

城市社区治理中公众参与的整体效能偏低。居民是对其所居住的社区最为了解的个体，是城市社区治理的根本动力和基础。长期以来我国居民的权利意识比较低，还并未真正觉醒，这是受到传统政治文化的影响。当今，我国的基层民主政治的发展让人民群众能够直接行使民主权利，利用基层民主政治的参与方式，使自己的利益诉求能够得到完整的表达的同时也能够让自己的权利得到充分的保护。但在实践中，大多数的居民还是未充分认识到自己手中的权利宝剑，依然认为自己处于被动的管理地位，在社会治理中，自己是被管理者而不是社区治理的主体。在许多居民的心目中，社区治理是政府部门及社区居委会的工作，与自己关系不大。居民自主治理意识薄弱是导致主动参与的积极性不高的原因之一。另一方面，居民政治知识储备不足也影响着居民参与的效果。通常情况下，居民的政治知识水平受到文化水平的影响，文化水平较高的居民其能力素养相对较高，获取信息及分析理解政策法规的能力较强，在参与的过程中就能够采用更合理、更有效的方法使参与的效果最大化。反之，对于政治理论知识匮乏和对治理体系和运作程序不够清晰，在表达诉求的过程中可能会采用非规范化合理化的方式和途径，进而造成参与的无序和混乱，其参与的效果也与预期产生较大的差距。

（三）城市社区治理中公众参与积极性不足

居民参与能力和参与条件制约对城市社区治理的参与。居民参与社区事务除了需要有时间之外，居民的个人能力、空余的时间以及一定的知识储备甚至需要一定的经济基础。社区中的年轻人和中年人因为时间的缺乏极少参与社区治理中，对社区事务的关注和参与少。因此，社区中的大多数参与者都是在假期期间有更多空闲时间和中小学生和退休人员。此外，知识和能力也决定了社区参与的深度。大多数居民一般只参加社区环境、社区文化和体育等活动，需要具备一定的专业知识和参与政治的能力，随着居民的需求日益增多，像社区医疗服务、社区法律法规的宣传以及社区居民间民事纠纷等问题均需要更加专业的人才来参与到社区治理中，然而社区中专业人才参与者极少。

居民归属感不强制约城市社区治理的参与。对社区而言，像社区个体、社区单位、非政府组织、和睦的家庭和邻里关系以及良好的社区规范这样的社会资本存量丰富且分布均匀，居民的社会归属感就强，社区治理的效果越好，反之，社区居民缺乏归属感就不愿参与到社区治理当中来，社会发展的目标就难以实现。但在实际当中，城市社区人口流动性大，商业小区居多，居民异质化程度高，价值观念生活方式有较大的差异，小区内人与人的缺乏沟通交流，很多居民把小区仅当做自己的居住场所，在这样的情况下，居民对社区缺乏认同感与归属感。对社区治理的积极性低，不愿意参与到社区治理中来。

三、推进城市社区治理中公众参与的路径

（一）推动城市社区治理回归自治本位

明确政府在社区治理中的工作职责，以保证社区居民能够充分的参与到社区治理中来。政府应该发挥手中指引的作用，积极促进基层民主建设，促进基层社区治理，提高社区服务功能为目的，促使社区提高本身提供给居民的服务质量，这并不意味着对社区各个方面每一件事务全部包办，更不能够对社区的正常事务工作的进行造成影响，施加压力。一是制定出社区治理方面的权责清单。理顺街道办事处与上级主管部门的关系的同时厘清街道办事处与居委会之间的职责定位，对居委会所承担的社区工作内容及协助政府的工作内容进行划分，对不属于社区范围内的工作，勿强加给社区，政府可以通过购买服务等方式获取。二是建立街道办事处和社区居委会双向测评机制。明确政府及街道办事处与居委会之前的关系，对政府及街道办事处在社区管理中的职能重新定位，取消去社区的单向评比，建立街道办事处与居委会双向测评机制，让行政指令变成服务指导，使政府主导推动社区治理转变为引导社区治理发展。加强对社区居委会的指导规范，提高城市社区治理水平和能力，避免出现职能交叉、越权缺位的现象。

（二）扩充城市社区治理中的公众参与群体

当前主要是因为政治精英的有效治理和社會精英的制度化参与，才使得社区治理开展得有声有色。社区精英权威式地位与其“公共身份”的获取密切相关的，他们主动投入到社区公共服务事务中，在服务的同时也加入社区权力结构中，使其有足够的权力去调动和整合社区现有的资源，获得好的治理结果进一步强化其“公共身份”，并得到居民对他们能力的承认与认可。然而，精英式治理在发展过程中逐渐呈现出很多弊端，比如社区精英很难保持持续的参与热情、社区精英在决策过程中也存在非理性思维、容易产生个人崇拜等。当前社区正在兴起以“业委会”为代表的大众式治理模式。业委会是由社区居民自发组织的团体机构，其职责主要是维护社区居民的公共利益，协调社区的公共事务处理，监督社区公共资源的利用。事实上，业委会成员也将成为新的社区治理精英。让更多居民通过提升能力、参与社区治理活动，可以扩充城市社区治理中的精英参与群体。而提高居民参与社区治理的能力，其中一个重要的方面就是对居民议事协商能力的强化，在处理与居民自身利益相关的矛盾纠纷或制定与居民有重要联系的决策制度时，由社区内的党组织、社区居委会组织牵头，通过组织居民群众协商解决，是提高公众参与能力的有效路径。

（三）发挥社会组织在城市社区治理中的作用

当前，我国的社区管理方式依然采用“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，社区居委会对社区拥有直接管辖权。社区资源的使用、公共事务的决策、公共服务的提供等权力基本掌握在政府的手中，政府也倾向于大包大揽，一直充当“保姆”角色，造成了居民只是被动的接受者，而不是主动的参与者，对政府和居委会具有高度依赖性，自治意愿消磨殆尽。然而，这种被动式参与正在导致社区治理陷入“服务越多、自治越弱”的内卷化困境，社区居民和社区居委会都不满意彼此，相互抱怨。如何由被动向主动转变，以社会组织为载体驱动公众参与不失为实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动有效路径。社区社会组织有着联系政府与社区居民的桥梁作用，另外社会组织承担着参与到社区治理的主体作用，除此之外，社会组织也为居民参与到社区治理的提供了更多样的参与途径。同时，促进社区社会组织的发展有助于统筹发挥社会力量的协同作用。发展培育社区社会组织和其他社会组织可以满足居民需求的多样化和专业化，可以提高居民的参与水平，加深公众参与社区治理的程度。由此，政府首先要转变观念，对社区社会组织及其他社会组织的发展要鼓励、支持和引导，对社区的资源进行合理的优化，将社会组织与社区及社区工作相结合，引导专业的社会组织参与到社区治理当中。同时推进社区的志愿者注册登记制度、党员进社区制度，根据个人的专长认领服务项目。其次，政府通过人才引进、资金支持、购买服务等方式，为社会组织提供宽松的发展环境，鼓励支持社会组织的发展，加快社区社会组织的培育。

参考文献：

[1]夏建中.从社区服务到社区建设、再到社区治理——我国社区发展的三个阶段[J].甘肃社会科学，2019.06.

[2]田笑昀.城市社区治理中公众参与研究——以日照市W社区为例[D]，2019.06.

[3]方浩，李雪伟.居民参与视角下的社区治理创新研究[J].城市观察，2019.05.