乡镇自然资源机构改革的困境与对策——以南通市J 镇为例

印佳晨

（上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

改革开放以来，国家进行了多次机构改革，包括4 次党中央机构改革和7 次国务院机构改革，而2018 年的机构改革是对党和国家的组织结构及管理体制的全方位改革，其改革力度、囊括范围都比以往改革更深更广。而在乡镇规划建设局工作的我对于此次改革中变动最大的部门——自然资源部在基层机构改革中所遇到的阻力有着最直观的感受，本文仅对J 镇自然资源机构改革中存在的问题进行梳理，尝试提出相应的解决方法。

一、自然资源机构改革的背景

2013 年11 月，习总书记在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中就提出，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。[1]

正是由于过去种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，于是在自然资源管理上存在许多问题：

（一）自然资源所有权主体虚位，自然资源保护困难。新中国成立后，我国各种自然资源按照产业精细分工，由不同的主管部门分别管理，权力体系由与自然资源相关的国土、水利、林业、农业、环保等部门分散构建。单独来看，各门类自然资源管理都在努力做到极致；总体来看，自然资源所有权主体虚位，自然资源管理缺乏统筹与协调，部门之间缺乏共享互通，相互掣肘，权力边界冲突，明显带有部门色彩，甚至存在部门利益固化的积弊，无法形成合力。[2]

（二）国土空间管制权分散，各部门为争夺管控土地发展权，使得各空间规划目标抵触、内容矛盾。实际上海洋、林业、草原、湿地资源实行多部门交叉管理，水资源实行单门类统一管理，土地、矿藏资源实行相对集中统一管理，致使这些编制规划的管理机构分散，编制出的规划层级结构和编制标准不统一，给人的感觉各规划内容乏味空洞，缺乏协调性和适用性，容易导致项目重复建设和国家资源资产资本的浪费和流失。

（三）在资源管理利用过程中，部门间、央地之间矛盾突出。政府在实施不同的国土空间用途管制的过程中，自然生态空间越来越短缺，空间冲突频现，进而引发暴利或暴损行为。而由于利益的驱动，导致权力与权利混淆，使行政机关陷入利益怪圈，重资源开发利用、轻资源保护节约现象比比皆是。中央部委（局）之间、中央和地方政府之间矛盾仍很突出，政府在实际管理中越位、错位、缺位的现象屡见不鲜，妨碍自然资源管理职能的全面到位。

（四）自然资源法制建设不完善。法律修改不及时，相互间衔接性及法规稳定性不够，甚至出现相互矛盾、有法不依、不依法行政等问题。国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等，很多企业家不信任市场经济与法治秩序，寻找“保护伞”与“护身符”，形成恶性循环。并且，我国实行单门类资源管理的部门法，主要问题是部门色彩太浓，甚至部门利益法规固化。

（五）管理浮于表面，审批效率低下。在对自然资源管理中出现的问题进行解决时，往往偏于感性，多是解决表面问题，就问题而解决问题；偏于行政，多是采取行政手段解决问题。再加上审批权限分散，串联式的审批流程设计，造成审批程序冗长，效率不佳。

于是，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，2018 年3 月，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立中华人民共和国自然资源部。

二、当前J 镇自然资源机构改革面临的困境

三定方案是指定职能、定机构、定编制。三定方案的确立意味着机构改革已初步完成。自2018 年十九届三中全会召开以来，江苏省县级及以上的各级自然资源机构改革都有条不紊地推行。（图1）江苏省J 镇至今未完成自然资源机构改革。

乡镇自然资源机构改革一般有两种模式，一种是人员随业务一起迁移，另一种则是仅迁移业务。而无论以哪种模式进行改革，仅从我所处的J 镇规划建设局的视角来看，都存在数个问题难以解决：

（一）若人员随业务一起迁移：首先“上面千根线，底下一根针”，一位乡镇工作人员不仅需要负责对接县局的多项业务，还需要做好乡镇部门的自身工作。面对自然资源机构改革所产生局部业务迁移，工作人员需要时间与原工作进行剥离，做好工作交替，无法说走就走。其次，乡镇人员编制与机构编制所属不一致，机构改革所产生的人员变动将会使乡镇多年培养的业务骨干流失，专业性人员调离原岗，本就人员编制紧张的乡镇一定时间内难以有熟悉业务的人员接收工作，乡镇与县局的拉锯式的博弈使得人员调动频频受阻。

（二）而如果仅迁移业务，这对于新组建的自然资源局来说亦难以接受，一方面短时间内没有熟悉业务的工作人员，新工作将难以展开，机构改革为更好地服务群众的初衷也将难以实现；另一方面，编制的紧缺使得新组建的自然资源局面临单位职责增加却无编可增的尴尬局面。

（三）改革的“最后一公里”难以打通。改革越往下，阻力也越大，到了乡镇一级，乡镇改革的情况更复杂，中央政府权威对乡镇改革的推动力却逐渐减弱，造成乡镇改革的权威推动不足。[3]再加上乡镇监管力度相对不高，对于机构改革的要求也相对较低，响应机构改革的呼声也相对较弱，面对种种问题，总是一拖再拖。

（四）缺乏有力的规范指引。机构改革所涉及的法律法规及其具体细则的修订不够及时，法律供应乏力，机构改革与相应的立法工作难以同时进行，尤其是原有的法律法规无法解决改革后才出现的新问题。由于法律及相关规章制度未达到完全细化的程度，往往会导致各部门在机构改革后的一段时间内，办事带有一定的茫然性。[4]

（五）随着机构改革带来的“多审合一、多证合一”业务重整，在实际操作中也同样存在着些许问题：第一，业务重整取消了部分流程，但没有减少审批材料，比如“用地预审”这个环节被取消，但是群众办理业务依旧需要提交与之前相同的材料；第二，多验合一尚不具备实际操作性，新组建的部门往往“貌合神离”，目前有些部门将其他部门的验收结果作为该部门接受验收申请的前置条件，在上级政府未出台相关政策前各部门难以共同验收；第三，多测整合缺乏人员、设备和技术支持。县级及以上各类审批已普及线上流程、电子化审批，而乡镇层面则尚未接入系统，通常需要递交纸质材料。这其中不乏存在接入系统的技术不足、成本过高的问题，还有基层人员流动大、培训难的问题及基层群众对无纸化审批配合度不高等问题。

三、顺利推进J 镇自然资源机构改革的对策建议

（一）适当核增乡镇行政编制。巧妇难为无米之炊。过少的行政编制势必导致机构改革过程中职责承接不顺，衍生混岗混编、机构运转不畅等问题，各部门间、各部门与编制管理部门间也容易滋生矛盾。[5]业务增多也需匹配相应人员，改革过程中也需要灵活变通。

（二）加强县级及以上层面在机构改革中的领导作用，借鉴国内其他乡镇机构改革经验，着重解决业务重组和人员配置的关键问题，明确业务人员的合理流动，不再在机关单位和乡镇政府间的博弈中浪费机构改革的宝贵时间。

（三）加强法律保障。针对机构改革的推进情况，适时地细化、调整相关法律法规，将合理的内容进行完善和深化，突出其在保障机构改革推行中的重要作用。对于业务整合带来的各项法律法规适用性重复等问题，也需要对法律法规进行及时的调整，以便在工作中做到有法可依。

（四）面对高成本、专业性强或者所需人员多的业务，可以广泛引入市场竞争机制，允许更多私营部门通过市场测试参与提供公共服务，提高服务质量和效率，实现成本节约。[6]从而减轻政府压力，促进资源合理配置。

（五）做好改革监管，自上而下开展业务培训。在改革过程中所反映出来的问题有时候并不会迅速反馈至上层政府，这时候就需要做好改革监管，及时了解改革进度、发现问题、解决问题，对于业务整合后带来的一系列改变还需进行相应的培训，从而使后续工作得以顺利开展。

（六）“部门重组、业务整合”不能仅仅体现在部门名称和业务流程中，更应切实做到“心往一处想，劲往一处使”。这需要积极做好思想工作，使改革的整体理念深入其心，促使改革从思想上获得大家的认同。加强不同部门间人员的沟通与交流，加强机构内部人员的信任与合作，打破原有隔阂，形成新的具有凝聚力的部门价值观。

结语

自然资源机构改革涉及的内容庞大，改革过程中遇到阻力也是意料之中，但是到了乡镇层面，由于其自身环境复杂，遇到的困难都是上层所难以预料的，这使得改革进程在乡镇推进得尤为缓慢。但自然资源机构改革能否彻底完成，乡镇机构作为党和国家直接面对老百姓的“窗口”是不可或缺、无法绕开的一环。本文仅从个人工作感受出发，简略分析乡镇自然资源机构改革的困境并给出浅薄建议，希望自然资源机构改革能进行彻底，为建立统一的空间规划体系打好坚实基础。