可持续发展条件下林业法制建设若干问题探究

郭子阳.可持续发展条件下林业法制建设若干问题探究[J].南方农业，2021，15（24）：-163.

摘 要 林业的可持续健康发展需要符合现代化发展需要。从中国林业可持续发展的探索历程入手，对林业发展现状进行分析，论述了林业法制的意义与要求，提出林业可持续发展的法制建设策略，以期对林业的健康发展提供可行性建议。

关键词 可持续;林业;法制建设;问题;策略

中图分类号：D922.63 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.24.076

21世纪初期是我国林业可持续发展的一个关键时期，建设符合现代化发展需求的林业法律管理条例与制度体系，是林业走向跨越式发展的关键所在。因此在分析我国林业法制建设中现存问题的基础之上，提出改革的策略，为我国林业的可持续发展打下坚实的基础。

1 中国林业实施可持续发展战略的探索历程

林业可持续发展战略是在20世纪90年代初期时，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会上通过的。在20世纪90年代后期土耳其安塔利亚召开了第十一届世界林业大会，会议探讨的主题是“森林可持续发展—迈向21世纪”，也是从此开始，林业的可持续发展成为了国际社会发展的共同目标。

我国的林业可持续战略的实施，要追溯到20世纪中期，新中国成立之初，中国就开始关注林业的发展，并提出了“普遍护林、重点造林、合理采伐、合理利用”的管理方针。20世纪60年代，我国又提出了以养护森林为基础，造林与合理使用向造林与管理并行，多种经营方式并行的管理策略。在党的十一届三中全会召开以后，我国社会经济的工作重心开始出现偏移，林业的经营策略也进行了相应的调整，简单概况为“一下一稳三上”，也就是降低原木产量，使其保持在一定水平之上，更新造林和抚育工作也跟上进度，综合利用水平要提升，新林区的开发工作要跟上，但是该方针实施之后，林业发展的效果并没有达到理想的水平。因此在1984年时国家又提出了新的经营策略，策略内容为将林业经营作业发展的基础—护林工作常态化，大力开发森林资源，保障林业资源能够得到永续使用。在巴西里约热内卢召开联合国环境与林业发展讨论大会之后，我国在1994年制定了《中国二十一世纪》的林业发展策略，后来又在1995年制定了新的林业发展战略即《中国21世纪议程—林业行动计划》[1]。自此开始，我国正式确立了林业可持续发展的战略目标和实施策略。由此可以看出，我国林业的可持续发展是林业发展历史所决定的，是林业自身发展的必然趋势，也是林业发展走向国际舞台的必然需求。

2 林业法制的意义与要求

2.1 林业法制的含义

从一般定义的角度出发，林业法制是我国林业法律制度的总称，包括有林业立法、执法、司法与守法监督等过程。林业法制的建立目标与任务应该以建立科学合法的立法体系、高效廉洁的执法队伍、树立大众遵纪守法的意识及建立统一的监督机制，使林业发展走向“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方向。

2.2 依法治林与林业法制的区别

依法治林与林业法制之间从本质上来说是没有多大区别的，都是以促进林业建设走向社会主义发展为目标，但是从具体方面来看，这两者之间存在一定的差异：林业法制更加偏向与法律形式，强调林业法的相关法律制度、程序及监督机制等，关注的是林业法律践行的有效性与稳定性，林业法制是以“依法治林”为前提和基础的，依法治林不仅强调林业法的相关法律条例，更加关注实际意义上的法治，体现了“法律之上”“法律主治”“權力约束”“权益保障”的价值。

3 林业发展现状

3.1 林业立法不完善

森林立法原则性的问题，森林是生态环境建设的主体内容，但是在现阶段发展中，其建设地位出现了模糊的问题。在我国，森林问题已经与国家生态安全问题紧紧联系在了一起，森林系统的重建也是国家生态建设与发展的关键内容，因此，森林资源的生态环境保护与建设工作具有非常重要的意义，而我国的林业法在经过了几次的修订之后，立法的原则发生了极大的改变，但森林作为林业建设的主体地位，却一直都没有受到法律的重视[2]。森林立法忽略了地区差异。我国自然条件十分丰富，南方地区在森林资源方面的优势较好，森林所发挥的经济价值较大，立法的重点应放在保障林业产业经济的可持续发展方面，从资金、管理、税收等方面规范林业法的经济管理内容，为林业产业的可持续发展提供法律保障。而在西部干旱地区，林业资源严重不足，难以实现林业产业的良好发展，应将立法的重点放在防止过度消耗森林资源、建立生态补偿机制、加大财政投入等方面[3]。

许可证的实施范围方面的问题，许可证的发放存在不规范的问题，颁发许可证的监管人员工作水平不足，没有根据许可证的颁发流程建立相应的管理办法与监督机制。

3.2 执法难度增加

1）执法队伍人员不足，甚至有的地区基本的森林公安队伍都没有建立，或者是处于即将面临解散的局面;2）森林公安的办案，没有专门的财政经费支出，执法过程中出现了经费不足等困难，导致办案的难度增大;3）执法阻力较大，一些非法经营野生动物的商人，往往托朋友或者熟人向执法人员说情，通过人情关系或者金钱贿赂等手段，阻碍执法人员的工作。

3.3 群众保护森林意识淡漠，法制观念不强

1）部分公民文化素质低下，对于森林资源的保护意识较弱，导致毁林的现象时常发生，并且还会出现一些偷砍滥伐等破坏林业资源环境的行为出现;2）公众的法制观念不强，一些公众虽然认识到了林业资源管理的问题，但是却不懂得利用法律武器来维护林业资源;3）缺乏公众参与机制与森林管理决策机制，公众参与林业资源的管理决策虽然已经确立了基本原则，但参与方式相关的法律条例及决策程序中还没有体现出公众参与的价值，林业管理决策过程中政府控制、公众参与、社会制衡的局面还没有得到实现。在林业资源的可持续发展战略中，我国一直坚持以政府主导控制地位为主，市场机制和经济手段极为薄弱，公众参与森林保护的法律制度及相关的保障措施也没有得到真正地实现，甚至有一些污染、破坏森林的行为还是由于政府和企业联手所造

成的[4]。

4 林业可持续发展的法制建设策略

4.1 完善我国林业立法

以可持续发展为导向，林业立法应充分考虑社会及经济发展的现实条件，考虑人们对生态环境与林业资源的发展需求，以此为基础完善林业立法。在立法过程中，既重视林业建设的政府主导作用，同时发挥各种组织、机构和各种社会角色的作用，重视吸收公众意见，尊重社会主体的立法参与权和知情权[5]。在法律内容上尽可能考虑不同地区的经济、社会和自然条件的差异性，依法提高地方或区域林业立法权限和立法质量，调动地方立法的积极性和主动性。

4.2 合理设置林业组织机构

要按照“精简、统一、效能”和法制化、规范化的原则，进一步改革现行林业机构，系统、科学地设置办事部门，厘清部门职责，建立部门沟通、协调机制，清理、压缩并严格控制各类非常设机构，切实发挥现有职能机构和工作体系的作用。要按照《行政许可法》实施的要求，明确执法主体，解决政、事不分的问题;按照“人随事走”的原则，合理调配行政审批事权调整后的人员编制。

4.3 转变管理理念，树立效能意识

1）要从加大行政文化建设入手，提高林业职工的服务和自律意识，形成良好的职业道德;2）要强化从业人员的林业效能管理意识，提高林业效能管理能力。

4.4 创新林业管理方式，引进竞争机制

积极引入市场机制，创新林业管理方式，在组织内部建立节约成本和提高效益的激励机制;加快建立相关市场的监管构架，制定公正、公开、透明的程序、规则;制订并强制实行林务公开制度，提高林业行政事务透明度，改进公共服务質量。

5 结语

可持续发展战略在我国林业法制建设中已实施多年，取得了一定的成效，但其中还存在很多问题，如立法不完善、执法难度大、群众法制观念意识淡薄等。针对存在的问题应采取完善立法、合理设置林业组织机构、转变管理理念、创新林业管理方式、引进竞争机制等措施，以进一步促进我国林业的可持续发展。

参考文献：

[1] 王有志，宋阳.多功能林业推动林区实现绿色可持续发展[J].经济师，2020（12）：58.

[2] 常明靖.做好营造林工作以推动林业可持续发展的对策[J].乡村科技，2020，11（32）：49-50.

[3] 吉生丽，林煌焱.生态林业建设措施及发展趋势[J].乡村科技，2020，11（32）：59-60.

[4] 侍金才.营林生产中造林规划设计与造林技术的探讨[J].中国农业文摘-农业工程，2020，32（6）：7-8.

[5] 李学军.森林可持续经营与林业可持续发展存在的问题及对策[J].乡村科技，2020，11（30）：71-72.

（责任编辑：赵中正）