广东省“十三五”期间林地定额执行情况分析研究

崔锡权

广东省岭南综合勘察设计院，广东广州 510000

林地定额是指年度内国家允许勘察、开采矿藏和各项建设工程占用征收林地面积的最大限量。严格实行林地定额管理，是执行林地保护利用规划制度，实行分类管理和林地用途管制的重要手段，对促进节约集约使用林地、巩固生态建设成果、建设美丽中国具有十分重要的意义。“十三五”以来，广东省严格按照《国家林业局关于印发<占用征收林地定额管理办法>》（林资发〔2011〕98 号）和《广东省人民政府办公厅关于印发占用征收林地定额管理办法的通知》(粤办函〔2014〕323 号)要求，实施林地定额管理，林地集约节约水平得到提高，林地得到了有效的保护。至2020 年底，全省森林覆盖率58.66%，森林蓄积量5.84 亿m3，提前完成了国家下达广东省到“十三五”末森林覆盖率达到58.20%、森林蓄积量达到5.51 亿m3的“双增”目标[1，2]。

1 林地定额执行情况

1.1 林地定额情况

“十三五”期间，国家每年下达广东省林地定额8156.2hm2，共40781.0hm2，申请追加定额共13745.0107hm2， 实 际 可 使 用 林 地 定 额54526.0107hm2，使用林地定额53010.4077hm2。其中：2016 年追加林地定额1194.2785hm2，实际可使用林地定额总量9350.4785hm2，使用林地定额9279.7486hm2，占实际可使用定额总量99.2%；2017年追加林地定额2696.5299hm2，实际可使用林地定额 总 量 10852.7299hm2， 使 用 林 地 定 额9742.7803hm2，占实际可使用定额总量89.8%；2018年追加林地定额2226.8hm2，实际可使用林地定额总量10383hm2，使用林地定额10201.6hm2，占实际可使用定额总量 98.3% ；2019 年追加林地定额3268.6996hm2， 实际可使用林地定额总量11424.8996hm2，使用林地定额11273.8359hm2，占实际可使用定额总量98.7%；2020 年追加林地定额4358.7027hm2， 实际可使用林地定额总量12514.9027hm2，使用林地定额12512.4429hm2，占实际可使用定额总量99.9%。

表1 按年度统计林地定额Tab.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by year单位：hm2

1.2 各项目使用林地定额情况

“十三五”期间，广东省共使用林地定额53010.4077hm2，其中基础设施项目使用林地定额24038.8236hm2，占使用总定额的45.3%；公共事业和民生项目使用林地定额6357.5183hm2，占使用总定额的 12.0% ； 经营性项目使用林地定额15301.3225hm2，占使用总定额的28.9%；城镇、园区建设项目使用林地定额7312.7433hm2，占使用总定额的13.8%。2016～2020 年各类项目每年分别使用林地定额详见表2。

表2 按项目类型使用林地定额型统计Tab.2 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types 单位：hm2

图1 按项目类型使用林地定额型统计Fig.1 Statistics on the implementation of the forest land quota by Item types

1.3 使用林地面积未超林地定额

“十三五”期间，随着省委、省政府振兴粤东西北地区发展以及加快重大交通基础设施部署，广东省各年度林地定额需求逐年增加，但各年度使用林地定额均低于国家批准下达广东省的“十三五”期间年度林地定额总额。主要原因：一是“十三五”期间，广东省委、省政府高度重视生态文明建设，深入推进绿色发展战略，严格按照《广东省占用征收林地定额管理办法》，坚持“严格保护、节约集约、保障重点、用途管制”的原则，科学合理的下达全省定额；二是严格征占用林地审核和规范管理，建立高效、透明、公开、公平的征占用林地审核审批管理机制，依法办事、做好服务，促进林地保护管理工作走向法制化、制度化、规范化。

2 主要管理措施及监督检查情况

2.1 严格执行林地定额管理制度

认真贯彻落实《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第35 号)、《建设项目使用林地审核审批管理规范》和《关于加强临时占用林地监督管理的通知》(林资发〔2015〕121 号)等一系列政策文件精神，规范广东省建设项目使用林地管理工作。根据国家林业和草原局下达广东省的林地定额和广东省政府办公厅印发的《广东省占用征收林地定额管理办法》(粤办函〔2014〕323 号)规定，按照“严格保护、节约集约、保障重点、用途管制”原则，认真制定定额分配方案报省政府批准下达实施，将交通、能源、水利、电力等省级以上重大基础设施项目和落实省委、省政府重大战略项目作为重要因素列入定额分配方案，在使用林地定额总量控制的基础上实行差别化的管理政策，发挥林地定额管理参与宏观调控的作用，保障重大项目依法使用林地定额需要，促进广东经济社会发展。

2.2 严格使用林地审核审批

实行差别管理林地政策，优先保障省级以上重点项目、基础设施项目、抢险救灾项目和公益民生项目使用林地，从严控制房地产、采石采矿取土等经营性项目和陆上风电、光伏发电项目使用林地，严禁国家法律法规明令禁止的项目使用林地。

2.3 加强建设项目使用林地监管

一是严格执行网上申报制度。广东省严格按照国家林业和草原局的要求，及时将通过审核审批的使用林地项目信息录入《全国建设项目使用林地审核审批管理系统》，并完成网上审核审批程序，积极推动林地审核审批信息化和规范化管理，接受上级主管部门监管。二是严厉打击破坏森林资源行为。在全国首次启用建设项目使用林地边界桩制度，防止批东占西、批少占多行为的发生，切实加强对建设项目使用林地现场监管。通过使用林地项目检查、“绿卫2019”森林执法专项行动、违建占用林地专项清查整治、森林督查等一系列检查，及时发现违法破坏森林资源情况，加强对违法破坏森林资源行为的打击力度，有效保护森林资源。

3 主要存在问题

3.1 林地定额供需矛盾突出

林地是一种不可再生资源，当前广东省林地资源数量有限，而且分布不均，生产力不高，供求矛盾突出。近年来，随着粤港澳大湾区建设、构建“一核一带一区”区域发展新格局、乡村振兴战略、供给侧结构性改革的深入推进，广东省每年都有一千多个省重点项目计划开工建设，急需使用大量林地，“十三五”期间每年年初下达广东省的8156.2hm2使用林地定额远远不能满足广东省重大建设项目用地需求。“十三五”期间，经营性项目使用林地定额占使用总定额的28.9%，广东省是全国经济大省，未来的经济开发对林地的需求更多，林地定额缺口将越来越大[3]。

3.2 建设项目使用林地审核审批工作人员的业务服务能力参差不齐

据《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由广州、深圳市实施的决定》（政府令第241 号）和《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》(省政府令第270 号)精神，自2020 年2 月开始，广东省林业局已将建设工程使用林地以及生态公益林采伐省级职权全部下放(广州、深圳下放)或委托地级以上市林业主管部门实施，少数地方建设项目使用林地审核审批工作人员的业务服务能力参差不齐，对政策文件理解不透，容易对项目全部一刀切，难以守好发展和生态两条底线。

3.3 存在行政干预现象

因林地定额紧张，个别地方不惜采取行政干预来推动经营性建设项目的审核审批。有的地方为了建设当地经济，没有按照先保障重点、用途管制原则，年初审批了经营性项目，先占用了林地定额。年中再申请省备用定额来满足基础设施和公共民生建设项目，使林地定额更加紧张，不利于林地的保护和管理[4，5]。

3.4 林地监管压力不断增大

少数地方违法使用林地案件时有发生，机构改革后，个别县区没有单独设定林业局，基层林业部门队伍力量比较薄弱，技术手段比较落后，不能及时发现制止违法行为，这也成为监察机关关注的重点。

4“十四五”林地定额管理的意见和建议

4.1 广泛宣传林地定额管理的重要性

依托节日、活动、传媒等多种形式，加强有关生态文明建设和保护林地的法律、法规宣传。充分利用传统媒体以及新媒体，广泛开展形式多样的宣传活动，加大社会公众宣传。让社会公众充分认识到实行定额管理是巩固生态建设成果重要手段，是建设绿美广东的有力保障[6]。

4.2 科学编制林地保护利用规划合理下达林地定额

“十四五”时期，广东将进一步加快发展转型升级，着力改善民生，建设幸福广东，大型基础设施、公共民生、现代制造业、高新技术产业、5G 移动通信、战略性新型产业、现代服务业、乡村振兴等项目无论是在数量、规模和投资上都将大幅增加。林地承担着既要满足生态建设及生态服务需求，又要支持国家战略发展及重大工程项目建设的双重使命。建议科学编制新一轮林地保护利用规划，实施林地用途管制、落实林业分类经营管理。合理下达林地定额，能更好统筹规划林地保护与利用的关系，提升林地治理能力，更好地满足经济社会发展对林业建设的需求，为建设新时代广东林业现代化做出积极贡献[7]。

4.3 提前介入重点项目使用林地选址论证工作

建议林业主管部门积极加强与发改、自然资源、交通运输、水利等有关部门的沟通联系，及时获取交通、能源、水利等重点项目建设清单，提前介入项目选址论证工作，指导用地单位科学绕避各级各类自然保护地、国有林场以及生态区位重要的林地，确保项目选址符合林地保护利用规划和林地分级管理要求，为重点项目顺利办理使用林地手续打下了良好基础，能更好的集约、节约使用林地[8，9]。

4.4 严厉打击违法破坏森林资源行为

对违法破坏森林资源行为，坚决从严查处，构成犯罪的，要依法追究刑事责任，做到发现一起、查处一起，不留尾巴、不留隐患。同时，要充分应用无人机等新技术和先进手段，通过森林督查等森林执法专项行动，坚决制止毁林开垦和乱占滥用林地行为，切实提高林地保护工作效率和管理水平[10]。