我国预算软约束的常态化及其原因分析

刘月怡

[摘 要]我国预算软约束现象比较普遍，引起了严重的后果，影响宏观调控的效果，引发社会腐败。预算软约束的原因有很多，如政治激励因素、制度因素、法治不完善等都可能引发预算软约束。要认识到我国预算软约束的常态化并采取措施硬化预算约束。

[关键词]预算软约束;政府和国有企业;政治激励;分权制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146

1 引言

近年来，软预算约束越来越受到人们的关注，预算软约束是转型经济体的普遍问题。软预算约束的问题不仅限于国企，政府及其部门也存在预算约束薄弱的问题。软预算约束有多样化的表现形式，但最重要的是，预算不能对参与者造成强大的约束。预算软约束的危害很大，腐败的主要根源是影响国家宏观调控政策的执行，并限制公共预算管理职能的发挥，因此必须认识到我国预算软约束问题的严重性。

预算软约束案例司空见惯。根据国家审计署2002年的一项研究，国务院12个部门未经许可调整了项目和预算额度。从2000—2003年，国土资源部及其附属机构以各种名义拦截并掠夺了各种名称的特殊资金，用以支付薪金和奖金并补偿行政费用。“审计署公布六单位审计结果”，《经济日报》。另外，预算软约束现象普遍存在于地方政府债务融资平台不断发展中，商业银行对政府性公司贷款的风险控制和管理较为宽松，为了追求利润最大化和自身效用最大化而充当地方政府软预算约束的支持体。还有在石化行业，中石化及其上市公司在2005年12月还宣布，由于中石化今年亏损129亿美元，中央政府决定向中石化集团一次性支付近100亿元人民币，再加上今年10月的100亿元人民币赔偿，中国石化已获得200亿元的资金支持。到了2006年，中国石化炼油实际损失超过300亿元。在该年的年底，中央政府向集团公司一次性支付了52亿元。还在2007年和2008年获得了大量政府财政补助和各种形式的隐性补助。

2 文献综述

“预算软约束”的概念起源于“企业预算软约束”，科尔奈在《短缺经济学》中首先提出，通过对匈牙利从传统计划经济过渡到市场经济时期的描述。遭受长期损失的国有公司不能通过财政补贴或其他形式的支持被排除在市场之外，这种现象在经济转型国家中普遍存在。主要原因是国有企业有一定的政策性负担，政府由于信息不对称而无法区分经营损失和政治损失，只有国有企业才能提供补贴。这是预算软约束的现象。商业银行是国有公司的一种特殊形式，在商业银行面临亏损时，经营者预期政府会在财政上给予支持，追加投资、减税，预防商业银行破产（王叙果，2012）。在经济转型时期，中国引入了具有双重软预算约束的制度体制，其中包括国有企业的软预算约束和国有商业银行的软预算约束（施华强，2004）。洪正华（2004）从国有企业的行为特征分析，用实证研究证明转轨时期中国国有企业的预算软约束命题。

国内学者从定性和定量多个方面去研究，而且多从预算软约束的角度解释企业行为和政府行为。从对预算软约束普遍性及产生原因的研究方面，方红生、张军（2009）使用27个省份的面板数据和系统广义矩阵方法研究扩张偏向的财政行为是中国式分权的治理模式和预算软约束相互作用的一个结果。他还认为，中国地方政府在经济低迷时期奉行扩张主义政策。一个重要原因是中国地方政府解决了“金融约束”的问题。陈志勇、陈思霞（2014）构建了中国省级财政预算约束指数，测度地区财政净赤字的动态变化作为预算软约束的近似衡量，得出地方财政预算软约束普遍存在，制度环境和对地方政府投资的驱动力是影响地方预算约束可能性的重要因素，制度环境存在影响预算约束调整的间接机制。刘叔申（2010）在分析我国预算执行情况的基础上，研究了国家预算软约束现象。政府预算未对政府行为施加有效限制。在国家预算的编制和执行中，普遍存在自由裁量行为。汪冲（2014）根据中国31个省区的面板数据，对转移支付是否诱发地方政府的预算软约束行为及其外溢范围以及其与税收竞争和财政竞争的综合影响进行了实证研究。转移支付引发预算软约束，并且这一现象具有普遍性，同时预算软约束对财政支出有扩张效应。龚强和徐朝阳（2008）创建了一个简单的三层动态博弈模型来分析政策性负担对软预算约束的影响，并认为企业软预算约束的最重要来源就是政策性负担。林毅夫等（2004）通过实证研究分析预算软约束现象的根源，认为是政策性负担而不是所有制归属导致了软约束。林毅夫和李志云（2004）将转型经济中公司的政策性负担和软预算约束视为动态博弈的一部分。当市场竞争达到一定水平时，政策性负担将不可避免地导致国有企业预算软约束。在相同的政策性负担下，私营公司比上市公司更有可能受到软预算约束。在一个更大的框架下分析了为什么转型经济中企业的“政策性负担”会普遍存在。钱海刚（2009）在介绍国家竞争分析制度时指出，预算外资金的收入，特定的税收转移机制和地方政府通过国有公司获得的间接贷款直接导致地方政府的预算软约束。软预算约束增加了地方政府的資源潜力，并扭曲了财政状况。地方政府激励措施的权力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信贷资源构成预算软约束的资源基础，地方政府对土地要素和信贷资源利用呈现区域异质性，应硬化地方政府在资源获取方面的预算软约束问题，也有对预算软约束影响及危害的研究。伏润民等（2008）研究认为财政预算软约束易于引发地方政府超规模支出，结合非理性的过度借贷和对中国地方政府债务的测算水平，发现地方政府债务水平在各个层面都高于正常水平，严重影响了地方经济的安全运行和可持续发展。廖国民（2009）基于相关文献及中国的经验，对预算软约束的危害进行了分析。

3 预算软约束产生的原因

3.1 政治激励因素

在财政分权角度下，中央政府对地方政府官员的考核机制对地方政府行为产生十分重要的影响。地方政府有时过于考虑自己的政绩，财政激励和政治激励共同决定了地方政府官员的不同行为。中央政府与地方政府之间的关系可以用“委托—代理”理论来解释，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府与地方政府之间存在信息不对称。中央政府在评估地方政府时主要考虑经济增长指标。地方政府的晋升规则鼓励官员只关注短期目标。地方政府不仅将更好地与中央政府的各种估算相匹配，而且还将使各种非货币收入最大化，从而使家庭支出最大化。地方政府不顾自身的预算约束大规模进行投资等互动来“遵从”晋升的机制。