地方治理中的政策接续：基于一项省级旅游优惠政策过程的分析

杨志军

内容提要 公共政策并非一味寻求创新和终结，而是趋向于维持现状或平稳接续，在地方治理中，后者更为常见。地方治理中的政策接续包含初始接续、二次接续和补丁强化过程。以2017—2020年间G省旅游优惠政策为例，2017年初始接续的动因和条件主要包括目标、来源、决策、经验和基础五个方面；2018—2020年，二次接续出现了政策调整，政策补丁主要是为了应对疫情。研究发现：二次接续是对初始接续的更新和补充，在特殊情境下会产生政策补丁。初始接续需要强有力的领导决策和行动意愿，这一点在H景区的政策执行中体现得非常明显；二次接续则需要良好的治理绩效和及时的政策补丁，H景区在此过程中是受益方。从政策过程变迁规律来看，旅游发展政策会持续调整或走向终结，地方政府需要认识到政策接续的本质是一种“学习型政策变迁”，这对推进地方治理现代化具有重要作用。

当代中国地方治理中的政策接续是指地方党委政府根据政策合法性原则，针对特定治理目标，承接已有政策行动或方案，从原初型政策到接续型政策，历经初始接续、二次接续和政策补丁三个阶段的发展过程。G省为保持旅游收入井喷态势，推动旅游业成为新的经济增长点，自2017年起连续实施旅游优惠政策，形成了连贯的政策接续过程。本文以此为考察对象，试图回答以下问题：G省旅游优惠政策接续是在何种地方治理结构中确定并实施的？连续实施、调整变化的过程是怎样的？应该如何看待这个过程？本研究首先对政策过程进行理论述评，建立一个明确的研究框架；其次详细分析政策初始接续、二次接续和补丁强化过程；再次从关键要素和过程比较层面揭示政策接续的特点、问题和成效；最后指出地方治理的本质是不断走向“学习型政策变迁”的过程。

一、文献述评与研究框架

一项完整的公共政策过程包括：政府机关将问题概念化及列入议程；形成备选及抉择方案；执行、评估及修正政策。对于政策过程的定义，学术界并未形成一致的意见，但往往将其与政策变迁相联系，视为一种当前政策被其他政策所取代的现象或者一个既定政策的改变过程。这其中的隐含之意是，“不论受到外在条件还是内在因素的影响，很少有政策一直维持着当初被采纳时的形式，相反地，会处于持续不断的演化之中”[1]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.。在笔者看来，从哈罗德·拉斯韦尔最早提出的政策过程“七阶段论”到其后的“五阶段论”“六阶段论”“八阶段论”乃至“十阶段论”[2]朱春奎主编：《公共政策学》，清华大学出版社2016年版，第24—28页；杨宏山编著：《公共政策学》，中国人民大学出版社2020年版，第32—35页。，实质都是一种狭义的政策变迁（intensive policy change），即解释政策在演进中的变迁。而在按照阶段划分的狭义政策过程中，一定会出现形式和内容上的变化，这些变化有可能是原有政策的维持或接续，也有可能是其创新或终结。同时把这些在狭义政策变迁中出现的变化形式放置到实践场景中加以考察，会发现几乎所有的政策在演进过程中都会经历维持、接续、创新和终结等阶段，这是由政策过程持续不断演化的特点决定的。由此便可将这种情况概括为一种广义的政策变迁（extensive policy change）[3]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.，它解释的是政策变迁过程，侧重政策变迁的表现形式。

制度主义、理性主义、渐进主义、团体主义、精英主义、公共选择、博弈论、系统论等传统模型简化了我们对狭义政策变迁的理解。就像戴伊说的那样，“没有哪一种模型是专门为研究公共政策而建立的，然而每个模型又都提供了独特的思考公共政策的视角，甚至还能解释公共政策的一般原因和结果”[4]〔美〕托马斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），谢明译，中国人民大学出版社2010年版，第11页。。然而，“进入20世纪90年代以来，基于阶段论的理论模型受到了越来越多的批判，并由此发展出一系列替代性的政策过程理论”[5]魏姝：《政策过程阶段论》，《南京社会科学》2002年第3期。。这些替代性政策过程理论，如多源流、倡议联盟、间断-平衡、制度分析与发展、政策网络等，已发展为全球性比较公共政策研究中的主流框架[6]Christopher M. Weible and Paul A. Sabatier (eds), Theories of the Policy Process (Fourth Edition), New York: Westview Press, 2017.。广义政策变迁有四种：（1）政策维持，即原有政策维持不变；（2）政策接续，即在现行政策基础上做渐进调整，变动幅度不大；（3）政策创新，指在特定政策领域制定一项新的法律或计划，以取代旧有政策；（4）政策终结，指终止实施旧有政策，代之以新政策[7]丘昌泰：《公共政策：基础篇》，巨流图书公司2013年版，第621—622页。。狭义政策变迁以及广义政策变迁在很大程度上是一个由失衡、创新、均衡等阶段组成的周期循环过程[8]王骚、靳晓熙：《动态均衡视角下的政策变迁规律研究》，《公共管理学报》2005年第4期。，无法回避“均衡—失衡—创新—均衡”这种方程式循环[9]陈潭：《公共政策变迁的过程理论及其阐释》，《理论探讨》2006年第6期。。因为“人类社会要进步就必须求变，要更大的进步或者要完美就必须不断求变，没有发生政策变迁的政策过程几乎是不存在的”[10]杨志军、张鹏举：《环境抗争与政策变迁：一个整合性的文献综述》，《甘肃行政学院学报》2014年第5期。。广义的政策变迁形式与狭义政策变迁阶段构成相互融合和促进的“政策周期”[11]〔美〕威廉·N.恩：《公共政策分析导论》（第四版），谢明、伏燕、朱雪宁译，中国人民大学出版社2011年版，第30—31页。。

政策过程是一个理性综合体，在寻求政策稳定的国家治理总体逻辑下，公共政策过程实际上更趋向于维持现状和接续发展，而非频繁创新和无端终止，而政策接续又比一成不变的政策维持更有现实价值。因此，本文将政策接续作为研究对象，以2017—2020年间G省旅游优惠政策为案例，探究政策接续的地方治理密码，充实政策变迁的地方治理经验，拓宽政策过程的研究视野，更新地方治理的政策范式。必须认识到，地方治理中的政策接续是嵌入政策过程变迁之中的，对G省旅游优惠政策的接续过程解读，既要看到自上而下的体制依托，又要重视自下而上的行为表现，还要做出上下和内外结合的过程评价，从而形成逻辑自洽的研究框架，如图1所示。

图1 研究框架

本文的田野调查是先景区后政府，由点及面开展的。研究团队于2019年7月30日、8月4日以及8月9日三次前往H景区开展调查研究活动。第一次是座谈会的方式，参加座谈会的以行政部门及下属公司负责人员为主；后两次在景区内部开展问卷调查和随机访谈。为应对新冠肺炎疫情冲击，G省政府制定出台了旅游优惠政策补丁，这也给研究工作提供了“再思”机会。在经历写作准备和研究等待的过程之后，团队于2020年9月30日前往G省文化和旅游厅访谈调研，按照对方的安排，调研采取座谈会的形式，出席成员有省文化和旅游厅二级巡视员及职能部门的相关负责同志。上述两次公开座谈均提前准备了详细的提纲并让对方知悉；座谈之后，团队成员又通过电话联系的方式进行了问题跟踪和回访。之后，我们又选择本地有代表性的旅行社和行业组织进行访谈，一是希望对之前的访谈和问卷信息进行验证，二是希望弥补案例单向演进的不足。文中所使用的访谈记录编码依照“姓名+年+月+日+X”来表示，其中X表示发言或访谈顺序，顺序按照相对应的群体进行排列。

二、旅游优惠政策初始接续

1. 政策初始接续的内容

2017年，G省第一次正式发布实施旅游优惠政策，为政策初始接续，主题有三个，时间段为四个，内容有四项，每个主题和时间段内均有明确的游客对象（表1）。

表1 2017年G省旅游优惠政策

2017年4月10日，“一带一路”高峰论坛旅游优惠推介会在北京凤凰卫视中心举办，时任G省人民政府副省长L（现任G省委常委、省委宣传部部长、省委教育工委书记）现场推介，时任G省旅游发展委员会主任L（现任省人大常委会党组成员、机关党组书记、秘书长）现场公布旅游优惠措施，主要对象为京津冀居民和境外居民。7月19日，G省Q州在重庆举行“绝美喀斯特·康养Q州”旅游优惠推介活动，宣布于7月18日至9月15日面向重庆、福建、浙江、江苏、湖南、湖北、陕西、江西、安徽和广西十个夏季高温省（区、市）居民推出四项特别优惠政策。11月30日，G省冬季度假旅游优惠主题会在广州举行，时任副省长L做推介讲话，时任旅发委主任L发布冬季度假旅游营销活动优惠政策；随后于12月5日在上海举行第二场冬季旅游推介会，12月25日在郑州举行第三场。

2. 政策初始接续的动因和条件

旅游优惠政策初始接续的动因和条件主要有以下五个方面。

（1）目标响应 首先，响应门票减免的法规倡议。2016年3月31日，G省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《G省旅游条例修正案》，其中第三条规定：发展旅游业应当为创业就业、脱贫致富、改善民生服务；鼓励逐步通过减免门票、免费开放景区和设施等方式体现公益性，提高人民群众的生活质量。

其次，对接“十三五”旅游发展的目标定位。2015 年6 月18 日，习近平总书记在G 省视察时提出“要把旅游业做大做强，丰富旅游生态和人文内涵”。总书记还多次在不同场合称赞G省风景名胜资源丰富。“总书记到哪一个地方，一般情况是对那个地方总体上的发展提要求。专门对我们省的旅游业发展指方向、提要求，也就是对一个地方的一个行业发展提要求，这情况基本上是见不到的。”（G省文化和旅游厅：ZXF2020093002）2016年1月31日，G省十二届人大第四次会议通过的《G省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出“大力发展山地旅游业”，努力打造以“多彩G（省名）·山地公园”为品牌的世界知名山地旅游目的地，建成山地旅游大省。

再次，回应“全域旅游”建设要求。2015 年9 月，国家旅游局启动“国家全域旅游示范区”创建工作，G省先后有8个市（州）获批为创建单位，覆盖全省70%以上地域。G省以创建全域旅游示范省来引领旅游转型升级，坚持做强“长板”、补齐“短板”。“这些（旅游优惠）政策实施的目的是营造一个优惠便利的旅游环境，实际上最重要的目的就是要吸引大量的游客过来，增加游客的‘量’。2016年以来，每年游客量的增长速度都是在30%以上，形成了这几年游客、旅游井喷式增长态势。”（G省文化和旅游厅：FY2020093003）

（2）来源衔接 一是G 省政府出台的《关于深化改革开放 加快旅游业转型发展的若干意见》（2014年1月23日）提出：到2017年，接待旅游总人数3.9亿人次以上，其中接待入境游客150万人次以上，旅游总收入4580亿元以上。

二是《G省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016年1月31日）提出：确保“十三五”每年旅游接待人数、旅游总收入增长30%以上，到2020年力争省外游客占比50%以上，入境游客年均增长15%以上，人均消费由900元增加到1200元，努力实现“旅游让生活更美好”。

三是G省《关于推进旅游业供给侧结构性改革的实施意见》（2016年9月30日）提出：到2020年，全省旅游增加值占GDP的比重提高到12%以上；旅游业税收占税收收入比重提高到12%以上；旅游脱贫人数占总脱贫人数的比重提高到30%以上；游客“购物”消费占旅游消费的比重提高到30%以上；入省游客人数占游客总数的比重提高到50%以上；乡村旅游收入占旅游总收入的比重提高到25%。

这三项政策一方面都提出了游客人数增长要求，另一方面都设置了较高的旅游产业收入目标，这需要强有力的政策措施加以落实。

（3）决策保障 一是2014年调整优化了省旅游发展和改革领导小组[1]2014年7月17日，G省人民政府办公厅下发《关于调整省旅游发展和改革领导小组的通知》，试图建立一个以党委或政府“一把手”为组长的旅游改革和发展领导小组等议事协调机构，打破部门、条块和区划分割，形成多方联动、政出一门的全域旅游领导体制。。很多外省也想模仿G 省搞优惠政策，多次到G省文化和旅游厅取经。“关键的一条是我们省里重视，省旅游发展和改革领导小组级别高。省旅游发展和改革领导小组把产业发展、市场监管等很多东西一块统起来，管得很宏观也很具体，不是一个空架子摆放在那儿。因为旅游业是一个综合性的特殊产业，需要方方面面的力量。你比如说景区这块儿，风景名胜区的管理在城建，地质公园的管理在国土。通过领导小组就可以把上下和内外都统起来。”（G省文化和旅游厅：DKB2020093004）

二是旅游主管部门的升格和重组。2016年5月5日，经中央编办批复同意，G省旅游局更名为旅游发展委员会，由省政府直属机构调整为省政府组成部门；2018年11月19日，在新一轮机构改革中，省文化厅、旅游发展委员会共同组建省文化和旅游厅。“实际上是希望文化和旅游更好地融合，文化问题并不单单是文化管理中心的问题，用文化能够提升旅游的内涵，旅游能够带着文化发展。”（G省文化和旅游厅：ZXF2020093002）

三是当时分管文旅工作的主要领导的亲自推动。2016年3月，L副省长到任，分管文化、旅游、交通等工作。“2016年当时省里面就已经决定要向全国甚至是全世界推广宣传，分工是很明确的。文化厅主要负责歌舞表演、节目呈现等；旅发委主要是负责规划制定和政策推介。”（G 省文化和旅游厅：CZQ2020093005）尤其是全球推广活动，G省各级主要领导包括地州市领导，只要有机会都走出去推介。

（4）经验传承 一是具有举办旅游重要会议的丰富经验。2005 年12 月，省委原书记S 提出在全省各地州市轮流举办旅游产业发展大会（简称“旅发大会”）。从2006年第一届开始，到2021年已经举办了15届，作用比较显著。“我记得他当时讲了一个思路，叫‘出台一组好的政策、实施一批好的旅游建设项目、形成一个好的办会机制’，这个当时对我们来说都很新。每年举办一次（旅发大会），就相当于支持一个地方，集中相关项目、资金给举办地，达到举办一个、发展一个的目的。”（G省文化和旅游厅：SJY2020093001）2015年10月10日，G省举办首届国际山地旅游大会，形成了外拓市场、内优服务的重要经验。“旅发大会和国际山地旅游大会对我们的信心鼓舞很大，那几年很多理念和政策，已经在朝山地旅游经济的发展目标靠近了，给我们这几年提供了很好的指引。”（G 省文化和旅游厅：YQY2020093006）

二是具有智慧旅游监管的应急经验。G省的大数据产业发展渐趋成熟，大数据与大旅游结合，给旅游监管提供了支撑。“每年的游客量这么大，进来后，需要管理、引导和服务，如果下面的政府、景区以及企业都缺乏经验，怎么办？在这方面，智慧旅游大数据应用和旅游大数据指数发布算是走在全国前列。智慧旅游监管这一块，现在基本上已经在景区普及了，实时监测人流量动态，及时预警，整个监测和应急管理机制都建立起来了。”（G省文化和旅游厅：LAP2020093007）

（5）基础支撑 一是气候凉爽。G 省很多地方年平均气温在15摄氏度左右，夏季平均气温在23摄氏度左右，被形象地称为“两口气，两个宝贝”。“两口气说的是凉爽的天气和清爽的气候；两个宝贝，一个是老祖宗给我们留下的宝贵的自然生态资源，再一个是人文方面的民族文化。”（G省文化和旅游厅：AKM2020093008）

二是交通便捷。G省在西部地区率先实现县县通高速、村村通沥青（水泥）路、组组通硬化路，高速公路总里程跃升至全国第四位、西部第二位，综合密度保持全国第一。“我们对这个感触是最深的。1995年从老家出发过来，6个小时，现在只需要一个半小时，你看这个变化，太惊人了。大交通的建设又赶上高铁，为旅游插上了翅膀，发展相当快。”（G省文化和旅游厅：HB2020093009）

三是品牌突出。G省旅游品牌效应明显，在中央电视台播放的广告宣传语精炼易懂、传唱度高。G省举办国际山地旅游大会，建立国际山地旅游联盟。“国际山地旅游大会实际上是联盟的年会，是在我国范围内北京之外成立的第一个国际旅游组织，也是国家批准的一个全球国际大会，影响力是非常大的。（大会）放到我们这里召开，既是一种信任，也是对我们实力的肯定。”（G 省文化和旅游厅：HB2020093010）。

除了上述三个方面的基础条件支撑外，G省还采取了两项行动，为旅游优惠政策实施打下了坚实基础。一是景区建设。“全省‘十三五’期间搞了5个100工程建设，其中一个就是建设100个A级旅游景区。”（G省文化和旅游厅：WN2020093011）。二是资源普查。2017年初，G省开展旅游资源大普查，目的是查明全省旅游资源家底、掌握旅游资源分布情况和特征，为高起点、高标准编制旅游规划提供科学依据，为旅游业持续保持“井喷式”增长奠定基础。

3. H景区对旅游优惠政策的初始执行

在初始接续中，省/厅是政策制定主体，那么地方机构尤其是景区是如何执行初始政策的呢？H景区是国家首批5A级旅游区，位列中国自然风光类景区第一方阵，代表着G省旅游形象，在G省旅游行业占据龙头地位。H景区管理者分别是H旅游区管理委员会和H旅游集团股份有限公司，实行政企分开。我们通过对H景区的调查研究发现：在旅游优惠政策执行初始阶段，上级党委政府的权威是推动政策初始接续并有力执行的重要变量。“从管委会的角度来看，我们觉得很正常，这对我们的工作也是一种激励，激发我们的工作热情，调动大家的力量来干好这份工作。”（H 旅游区管理委员会：YJ2019073001）“旅游优惠政策刚出来的时候，对我们集团公司来讲，（我们）其实是不晓得具体怎么做的。但是既然是省里面的决策部署，就要全力贯彻，不能马虎。”（H 旅游集团股份有限公司：ZZY2019073001）

旅游优惠政策初始执行的措施首先是召开会议和发文，其次是现场督导和监测[1]省（分管）领导采用“四不两直”方式开展视察督导工作，了解游客意见的反馈征集处理情况。所谓“四不两直”就是不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场。。“再一个是与奖优评比、党风廉政建设结合起来。”（H旅游区管理委员会：WL2019073002）优惠政策中跟H景区息息相关的是门票收益。刚开始H景区对政策实施产生过抵触情绪，因为以前6、7、8三个月旅游高峰期，每天只需要进来3万游客就可以了，现在却需要收进来5万人才能和原先的门票收入持平。“这给我们各方的管理工作，特别是安全运行和监管增加了难度。所以，当时我们就提出来其他时间段可以，但是暑假就不要减免门票了。”（H旅游集团股份有限公司：HZY2019073002）这些意见被反馈到当时的旅发委，却得到了“服从大局”的答复。“旅游市场要发展，就要让人进来，人进不来，怎么发展？现在感觉景区人很多，但是还有‘吃不饱’的景区。全省这么多旅游景区，企业肯定算的是自己的小账。这就要从大局出发，对省里面的决策部署，国有企业要有担当，做出表率和贡献。”（G 省文化和旅游厅：ZXF2020093002）

后面通过不断的双向沟通，企业逐渐改变了思路，意识到不能只揣着自己的小账本，要算全省大账。游客流量增加，客源地优化之后，旅游产业才有综合盈利效益。在这样的形势下，管委会配合上级做了一些创新。“2017年正是我们重新定位、重新梳理的时候，正好结合这个优惠政策，把管理工作提上新台阶。像在执法这一块，因为人流量大，运输车辆多，我们的交通（运输管理服务）中心就牵头搞了一个全方位的大稽查，还有其他工作也是在那个时候开始设想和推动的。”（H 旅游区管理委员会：YJ2019073002）

三、旅游优惠政策二次接续与补丁

1. 政策二次接续的不同点

2018—2020年是G省政策二次接续的平稳运行阶段，优惠时段主要集中在夏季、冬季、持续半年及跨年上；依然保持景区门票、自驾游、航线及机票、旅游包机和旅游专列补贴四项措施；主题趋于稳定，以“避暑度假”“文化旅游”“冬季度假”“帮扶反馈”为主[1]由于篇幅所限，此处不呈现2018—2020年的旅游优惠政策一览表，如有需要，可以联系作者。。与2017年初始接续相比，二次接续有以下不同：

（1）扩充门票优惠内容。增加了四折和全免两种类型；增加了各收费旅游景区（含温泉和滑雪场景区）门票挂牌价五折优惠（不包括景区内特许经营性项目）。

（2）组合式搭配优惠措施。将2017年四项优惠政策同时执行改为选择式执行：要么以门票优惠为主，取消航线及机票优惠；要么免门票，取消其他优惠；要么保留景区门票和自驾游优惠，取消航线和机票、包机和专列补贴；要么微调航线及旅游包机、旅游专列优惠。同时在冬季度假旅游中增加了“名特产品优惠”活动。

（3）调整优惠对象地。2018 年夏季避暑度假优惠的“十省区市”中，以广东、上海和四川替换了2017年的江西、陕西、安徽，冬季度假旅游则从省外及境外调整为“五省一市”和港澳台；2019年夏季变为全国其他省（区、市）和港澳台（不含G省），冬季则改为全国（包括G省）；2020年夏季、冬季均为全国（包括G省）。

（4）增加优惠主题。一是生态人文旅游，2018年G省Z市对江苏省推出共叙屯堡文化的“寻亲之旅”；2019年G省对河南和山东分别推出主题为“老家河南”和“好客山东”的“生态人文之旅”，优惠时间都选在暑假。二是冬季回馈，向对口帮扶G省的六省（市）和港澳台居民免门票。

（5）实施政策补丁。2020年，受新冠肺炎疫情影响，G省取消自驾游优惠，推出一系列政策补丁。例如：“一码游”平台预约购票；与携程合作，通过携程APP发放总价值1000万元的文化旅游优惠券；对抗疫的医务人员免门票；等等。

2. 政策二次接续调整

第一，暑期清凉大礼包放送以及对对口帮扶城市所在省份的优惠，集中于长三角和珠三角或者比较大的省份。2018 年“十省区市”保留七个替换三个，对口帮扶省份优惠增加了青岛市所在的山东省，这样做主要是为了提升消费。“政策实施后，游客量是上来了，但是人均花费还是上不去。吃住行三块作为刚性消费提升空间不大；现在差距比较大的、相对比较弱一点的就是在购物和娱乐上。”（G省文化和旅游厅：ZMB2020093012）为此，调整优惠政策的主要目的是为了优化客源。“实际上这个跟客源地有很大的关系。调整客源结构，长三角、珠三角这些地方的客源逐步增多，这些客源人均收入高，消费水平已经上来了，过来后就形成一个良性循环。”（G省文化和旅游厅：ZMB2020093012）

第二，对门票、自驾游和航空优惠政策进行调整。2018年G省对江苏游客免除全省景区门票（其中温泉景区门票5折），同时对对口帮扶城市所在的六省市和港澳台地区游客也免门票。2020年发起抗疫奉献回馈，对全国医务工作者（包括疾控工作人员和乡村医生）免门票。“这几年，全国人民都很支持我们的脱贫攻坚工作。这次疫情发生后我们的影响要小一些，出于感恩回馈的考虑，就采取了这样的优惠措施。”（G省文化和旅游厅：WJH2020093013）在航空和自驾游上，相比2017年初始优惠，2018年根据游客来源地的不同，采取了不同的措施，2019年则是对所有来源地的游客全部取消航线及机票优惠。“一个是对客源地散客的优惠，掌握起来难度很大。再一个是免除起降费，全省‘一干十三支’机场，有些刚刚建好运营，虽然有补贴，但是执行难度非常大。这样考虑下来，后面就陆续都取消了。”（G省文化和旅游厅：HZF2020093014）受新冠疫情影响，加之2020年取消全国高速公路省际收费站，G省的自驾游优惠也全部终止。疫情得到基本控制后，为了复苏旅游业，G 省面向周边省份（四川、湖南）以及对口帮扶的东部省份（江苏、浙江、广东）实行旅游包机和旅游专列优惠。

第三，旅游优惠政策的制定和调整的程序。“业务处出台（优惠政策），首先肯定要调研，要向市场处了解，看可不可行。基本的流程是：调研—征求相关企业的意见—征求相关处室的意见—征求相关厅局的意见—形成方案—内部审查—提交会议审查—提交省政府审查—专题会议研究。”（G省文化和旅游厅：DKB2020093004）旅游行业的国字头企业消息灵通，最先知情。“实际上，政策发布之前，我们就知道了。他们（文旅厅）召集我们开了几次内部会，问过意见。”（G省中国国际旅行社有限责任公司：HXF2020072501）而中小型旅游企业则充当业务宣传员角色。“他们（原旅发委）没有正式发文，我们很早就知道了。因为我们这个行业，平时大家出团基本都在一起，有消息自然很快就都知道了，然后告诉游客，让他们抓紧时间过来玩。”（G省本土D公司：YYL2020081001）

应该说，旅游优惠政策的初始和二次接续使得G省旅游经济迎来“大井喷”[1]G 省自从实施旅游优惠政策以来，连续四年旅游总收入增长30%以上，绿色经济占比从2016 年的33%提高到2019年的42%，万元地区生产总值能耗降幅全国第一。。对于有代表性的H景区来说，如何在承载巨大客流量的同时保证安全？一个重要的策略是依靠大数据手段。G省是全国最早把“大数据建设”作为重大战略的省份[2]2015年11月，中共G省委十一届六次全会提出把大数据作为“十三五”时期全省发展全局的战略引擎，更好地用大数据引领经济社会发展、服务广大民生、提升政府治理能力。。借用大数据手段，H景区建立了公安“天网”系统、智慧旅游系统、融媒体指挥系统、3D界模系统，以保证景区常态化运行；同时，借助大数据平台把旅游云搞活，建设旅游云大数据平台。此外，大数据还在游客游览工作应急预案、景区分段分时售票、快行漫游线上线下对接等方面发挥了重要作用。“从淘宝多彩旅游馆到与携程合作开发‘一码游’，全省的智慧旅游和旅游大数据建设企业级别高，体量大，国内影响力也大，在支撑全省旅游业发展方面发挥了重要作用。”（G省文化和旅游厅：WGH2020093010）

在管理职能上，H景区受3个县区委托，下辖管理3个镇，辖区行政总面积258.6平方公里，共有31个村居7.58万人，景区面积共197.5平方公里，占总面积的76.9%。景区管理委员会支持大数据建设，首要目标是保证景区及周边不出现安全管理等方面的问题，履行好属地管理职责。H旅游公司则借助大数据战略的东风，建成智慧旅游云，实行“分时预约”、“刷脸”游景区、智能控制流量等措施，还申报了第三届省长质量奖。因为H景区是以瀑布景观为主，安全隐患随时存在，管委会在属地管理上有一些工作是对集团公司管理盲区的弥补，例如地方海事。“像海事这一块，水上交通非法违法、违规违章行为，旅游公司、漂流公司出事都是很严重的。我们配合地方海事局进行综合执法，一起加强工作，也想了不少办法。”（H旅游区管理委员会：ZM2019073004）

3. 面对疫情的政策补丁强化

所谓政策补丁就是指通过补充通知、补充细则、补充办法、补充方案、补充措施、补充说明、补充规定等方式，对政策精神再强化、对政策内容再细化、对政策要求再落实。人才引进、楼市调控、税收扣除等都是政策补丁的高发领域[1]朱燕、朱光喜：《政策补丁：类型与成因——基于多案例的分析》，《中国行政管理》2020年第9期。。除了2019 年初印发的《G 省入境旅游奖励办法》和《G 省入境旅游奖励申报细则》外，G 省强化政策补丁都与新冠疫情息息相关，主要是强化和优化政策二次接续（表2）。

表2 旅游优惠政策补丁集

这些政策补丁共有16项，有些是补丁包。例如《关于印发〈支持文化旅游业恢复并高质量发展十条措施〉配套实施细则的通知》中就有8个子补丁。这些政策补丁主要发挥了细化、更新、补漏和替换四种作用。

一是细化作用。在有关旅游包机、专列奖励政策实施细则中，规定了旅游包机中的旅行团一次性组织的人数，被称为“关键字解读”；说明了详细的申报程序。在《A级旅游景区门票优惠政策实施细则》中，对线上和线下购票流程，对省文化和旅游厅、省政府新闻办、各市州人民政府、各县区人民政府及省内所有已开放A级旅游景区的职责分工，均做了说明。

二是更新作用。在《关于文化旅游业综合引领消费十条措施》中，更新了有关继续落实好旅游消费“惠民券”、帮助文旅企业复工复产的专项补贴等内容。其他更新措施包括：有关文旅企业信贷支持、融资担保服务、以工代训补贴、酒旅融合发展、文化旅游精准营销创新，以及鼓励各市（州）政府出台推动文化旅游业恢复并高质量发展的差异化支持政策等。

三是补漏作用。《G省入境旅游奖励办法》和《G省入境旅游奖励申报细则》作为补漏政策，对奖项设置进行了明确规定，包括入境旅游组团奖和入境旅游地接奖，入境旅游包机奖和入境旅游专列奖，奖励标准非常具体；同时还设置了产品投放奖、市场开拓奖和邀请境外旅行商或媒体考察奖。最后是奖励申报及审核拨付、监督检查及争议处理内容。

四是替换作用。《促消费百日专项行动方案》中，省内开放的A级旅游景区（不含温泉旅游景区和景区内特许经营项目）实行门票全免，但没有规定门票全免的对象，之后将全免对象明确为医务从业人员。《支持文化旅游业恢复并高质量发展十条措施》中列示省级文化和旅游发展专项资金将调剂安排5500万元预算资金用来支持困难文旅企业加快恢复发展，替换了最初的奖补和资助金额。

针对疫情制定出台政策补丁，主要目的是既常态化防控疫情，又激活旅游市场。在常态化防控疫情上，2020年6月23日和2020年7月20日分别印发的《G省新冠肺炎疫情常态化防控工作实施方案》与《G省新冠肺炎十条常态化防控措施》，成为政策指南。H旅游区管委会优化《H旅游区应对新型冠状病毒肺炎疫情监测管控救治组工作方案》，形成《关于调整H旅游区应对新型冠状病毒肺炎疫情监测管控救治组工作方案》，对各镇、各职能部门做好疫情防控、复工复产复学进行了详细的政策安排和行动部署。

在财政资金补助上，H旅游区财政局对H旅游集团股份有限公司、A交通旅游集团有限责任公司2家疫情防控重点保障企业予以贷款贴息，贴息的贷款总额为6300万元，贴息金额为51.975万元。“这方面的政策，我们坚决保障到位。景区是我们的生命线，是全省的形象，不能丢分。”（H旅游集团股份有限公司：SXM2019073005）2020年6月份后，随着疫情管控形势明朗化和常态化、预防管控经验日趋成熟，G省旅游业得到基本恢复。“7月份开始，暑期旅游旺季到来，景区迎来小高峰，日均客流量达到上万人，达到往年同期水平的90%。”（H旅游集团股份有限公司：HLM2019073006）9月底，为迎接“中秋”“国庆”旅游高峰的到来，H管委会和H旅游公司开展了旅游接待和市容环境保障工作。“两节”期间景区人流量恢复到往年同期水平，疫情防控效果良好。前期旅游优惠政策的政策补丁红利得到释放，效果显著。

四、旅游优惠政策接续过程综合评判

按照怀特的“知识即是讲故事”[1]〔美〕怀特：《公共行政研究的叙事基础》，胡辉华译，中央编译出版社2011年版，第6页。，当我们面对中国情境时，是否能够将当代中国本土治理故事反刍为知识呢？从案例研究的规律来看，不管是概念结构化之后再故事化，还是概念故事化之后再结构化，都要立足于个案的清晰和简明。清晰性要求个案线条具有明确的层次递进或并列类比关系，简明性要求在深入调研的基础上直观和准确表达。本文坚持在个案故事化之后再进行结构化的逻辑，本部分基于前述案例综合评价旅游优惠政策接续过程。

1. 政策接续过程的关键要素

一是关键个人决策。关键个人所发挥的作用往往集中在决策环节，所以关键个人决策不论是在西方政治过程，还是在中国特殊治理情境下都很重要。有研究将中国治理情境下关键个人决策界定为国家最高领导人做出重要指示、批示、考察和重要讲话，决策场域就在国家治理顶层设计环节[1]杨志军、支广东：《完全还是有限：政策议程建立的型构条件与耦合机理——基于“关键个人”变量的新多源流模型解释》，《中国行政管理》2020年第12期。；但是当中央法令、制度、政策下达到地方治理过程的时候，关键个人决策场域就发生了转向和变化，体现为地方党政一体化治理结构。G省之所以能够在2017年发布实施旅游优惠政策，一方面由于地方党政一体化治理追求旅游经济持续井喷式增长目标，另一方面得益于时任主管文化旅游工作的副省长亲自推动，文化厅和旅发委主抓落实。所以，政策接续的首要动力在于关键个人决策。

二是关键环节推进。科层制结构的上级权威作为一种信念结构认知和价值塑造，在现代成为非人格化和高效率的代名词，得到广泛认同。而这套上级权威的信念认知和价值认同体系可以自动生成，但是不能自动促进，而要依赖纵向治理机制的建立。G省2017年政策初始接续是一个开端，时任副省长和旅发委主任共同发布旅游优惠政策，邀请全世界游客G省避暑休闲观光。G省先通过科层制体系的上级权威构建信念，然后采取会议传达的方式推动执行。常规性的会议有年初（2 月份左右）召开的省旅游工作会议，8月初召开的省旅游市场秩序专项整治电视电话会议，9月底召开的暑期旅游工作总结暨国庆黄金周假日旅游工作电视电话会议。这三个会议成为旅游优惠政策接续期间的惯例，同时还有各地州和集团公司、市场企业召开的形式不同的总结表彰大会暨工作部署大会、评选活动总结大会等等。其他举措包括：建立旅游投诉举报机制和快速反应及核查处置机制，建立“12345”“12301”“12315”“96972”等政府服务热线和旅游投诉举报网络平台；连续开展“满意旅游痛客行”活动，将2017 年100 万元人民币“痛客奖”提高到2018 年的200 万元，给提意见的游客5000 元、3000元等不同金额的奖励。

三是关键时刻响应。旅游优惠政策的关键时刻响应有两方面：一是政策决策主体在关键时刻的对外发布；二是政策执行主体在关键时刻的危机应对。就前者来说，G省分管旅游的副省长与旅游部门在2017年首次对外发布旅游优惠政策，形成政策初始接续的关键时刻响应；就后者而言，H景区作为政策执行载体，在承接政策初始和二次接续过程中，由于客流量的上涨，运营和管理风险陡增，所以必须具有关键危机事件的应对能力。例如，2019年8月25日15时20分，H景区内飞瀑桥至出口路段有1名儿童意外落水，3名家属在施救过程中被水冲走，4名人员中2人及时获救，2人虽在持续18小时的全力搜救中被发现，但经医生现场检查确认已无生命体征。这个事件并未导致大范围的负面舆论扩散和传播，主要是H景区建立的应急管理机制发挥了作用，也得益于G省旅游部门和各级政府对旅游优惠政策实施后可能产生的风险做出了积极预判。回到政策决策主体对外发布优惠政策的关键时刻选择上，2017年开始，G省省级领导或地州市党政负责人都会出席国内的发布和推介活动；面向联合国、美国和欧洲国家的海外发布和推介，则都安排了固定人选和议程，这样在出席人员级别上显示了重视程度，从而保障了旅游优惠政策的社会效应。

四是关键反馈改进。2019年8月，研究团队两次前往H景区发放问卷，调查游客对优惠政策实施的认知以及测量景区的安全管理水平。问卷设计了机构条件、管理效果、旅游交通、旅游服务共4个一级指标以及15个二级指标、57个三级指标。运用层次分析法和模糊综合评价法，得出了各指标层次的权重分布以及二级指标的综合评价分值。测量结果表明：H管委会和旅游集团公司在设立景区官网等政务公开方面做得较为出色；行政态度、团队合作、行政监督、社会监督也做得较好。但在人力资源、法制建设、社会监督方面仍有待加强，旅游服务不尽如人意，旅游通达、旅游设施、信息服务、综合服务方面还有很大的提升空间，交通摆渡车的调度安排、人员疏导、景区游憩设施的设定及数量、景区咨询服务的提供等方面都存在不同程度的问题。这些问题反映出：（1）旅游优惠政策对自然风光类景区运营的增益程度有限；（2）旅游优惠政策实施效果实现依靠所在城市旅游管理和服务理念与能力的提升；（3）旅游基础设施建设必须超前规划和规模投入才能在硬件上承载旅游经济井喷式增长带来的客流增加；（4）各景区的品牌内涵打造和文化赋能往往要领先于优惠政策而非被政策牵引；（5）各景区与周边村民的利益协调与冲突化解有赖于科学的可持续的解决机制而非花钱买平安的维稳思路。

2. 政策接续与其他政策过程形式的比较

从旅游优惠政策接续过程来看，初始和二次接续互动前进、相互补充，呈现“大方向不变，小范围变动”的取向，这种变动是为了通过初始接续的政策试水以实现二次稳定接续。初始接续需要强有力的领导决策和行动意愿，即关键个人决策有利于旅游优惠政策快速形成和高效推动；二次接续需要管理部门下定提升治理绩效的决心，即执行载体跟随上级权威、响应政策要求实施精细化管理。

如同任何政策过程都会出现不可避免的问题一样，旅游优惠政策接续过程还存在一些问题。第一个问题是省内景区景点之间发展不平衡。旅游优惠政策最主要是门票优惠，这必然会加剧景区之间“大鱼吃得撑、小鱼吃不饱”的矛盾，无法让大鱼和小鱼都能吃饱，马太效应无法消除。在此过程中还会产生5A级景区超负荷运行的管理和服务问题（如前调查所示）。第二个问题是政策接续的决策动因和过程较为单一，容易形成闭环结构。正如有研究在讨论“‘凝闭型’政策体制”时所指出的，政策接续过程难以看到地方党政机构、参政议政机构、决策咨询团体、旅游行业组织、社会公众媒体的协同参与[1]杨志军、靳永翥：《“凝闭型”政策体制下地方治理的现代化——以公共事件的地方治理为视角》，《吉首大学学报（社会科学版）》2014年第6期。。实际上，党政一体化治理与多主体合作参与治理（多元共治）是引领和补充关系，而非割裂和排斥关系。党政一体化治理过程中加入多元共治因素，不仅有利于提高治理正当性，而且也无损于治理绩效。更何况管理科学和系统科学的研究已证明，协同或协力治理绩效必然高于单一治理绩效，主导性治理并不等于单一性治理，主导与随从相呼应，而单一则是独大的代名词。第三个问题是小微企业和个体商户的受益程度较低。数量众多的小微企业和个体商户是中国经济社会发展的动力源泉，应重视提高他们在旅游优惠政策（特别是疫情期间政策补丁）实施中的受益程度。

与政策创新相比，政策维持实例更多，甚至创新本质上就是维持的另一种表现。在修正调整类型中，政策接续居于中间位置，联结政策维持和政策更新，很多时候是一种更新式的政策维持。政策过程既有非连续的变迁，又有“渐进调适、有方向性以及有限范围的改变”[2]Starkie D., "Policy Changes, Configurations and Catastrophes", Policy and Politics, 1984, 12(1), pp.71-74.。在剧烈变化的经济社会环境中，出于媒体渲染、好奇心驱使、政府议题设置等因素影响，人们（包括研究者）往往对新鲜事物感兴趣，对政策运行的稳定内核则关心甚少。旅游优惠政策研究也揭示了这一事实。

就其与政策终结的关系（一对最明显和可比较的关系）来看，众多关于生态环境政策终结[3]Esther Turnhout, "The Rise and Fall of a Policy: Policy Succession and the Attempted Termination of Ecological Corridors Policy in the Netherlands", Policy Sciences, 2009, 42, pp.57-72.、医疗健康政策终结[1]Michael S. North, Susan T. Fiske, "Subtyping Ageism: Policy Issues in Succession and Consumption", Soc Issues Policy Rev, 2013, 7(1), pp.36-57.的研究，都指出政策设置的总体性目标并没有被放弃，其过程普遍表现为政策接续。如威尔达夫斯基所说，“最常见的是政策调整现象，即在原有政策框架存续期间对其进行修正完善，而非完全重新制定或者废止一项政策”[2]Wildavsky A., Speaking Truth to Power: Art and Craft of Policy Analysis, NY: Routledge, 2017, pp.62-63.。在此框架内，政策接续既没有原封不动地继承，又没有创新既有政策，而是以一种政策修缮（policy patching）的方式对原有政策进行调整，从而使得政策执行与政策设计的预期目标更加接近，不至于使政策实施的结果严重偏离初衷。现实中也有足够的经验证明，许多现有的政策方案是通过长期的局部“修缮”过程演化而来；政策修缮连同政策调整中的演化叙事所形成的政策变迁经验及其规律在不同国家的政策实践中均得到了体现[3]F. Kern, P. Kivimaa, M. Martiskainen., "Policy Packaging or Policy Patching? The Development of Complex Energy Efficiency Policy Mixes", Energy Research and Social Science, 2017, 23(1), pp.11-25.。

五、结语：迈向一种学习型政策变迁

与民生型政策不同，以旅游经济为导向的政策接续行为，不管是以创新还是终结为走向，都面临着极大的不确定性。从表面上看，各类旅游政策的密集颁布使得旅游业发展的政策环境有了很大的改善，但是现有的政策措施还不足以支撑把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业这两大战略目标的实现[4]曾博伟：《新时期旅游政策优化的思路和方向》，《旅游学刊》2015年第8期。。从这个角度出发，G省实施旅游优惠政策，需要从五个方面加以改进：一是策略上要依托重大战略和重大举措推动旅游业发展，而非靠单一旅游优惠政策加以推动；二是路径上要根据旅游业的不同板块确定不同的旅游政策取向，而非同一属性政策蜂拥而上；三是内容上要从扩大需求和改善供给两个角度制定旅游政策，而非仅从扩大需求层面实施优惠政策；四是方式上要重视旅游业自身的需要，形成旅游业发展的政策体系，而非地方党委政府单中心闭环式推动旅游业发展；五是布局上要通过差别化的政策措施支持重点区域旅游业发展，而非进行整齐划一式推动。如此，方能使此项旅游经济发展型政策未来能以持续更新或创新的方式实现变迁而非终结。

再者，地方治理政策变迁是一种政策学习的过程。从内在的自觉意识和外在的刺激响应双重视角来看，以政策变迁为取向的学习可能源自政策制定者对于政策缺失的认知与反省，希望改变政策目标或技术，以提高政策的实现度；也可能源自政策制定者对于外在环境的压力所做的态度反应。实际上，很多政策学习都是内在动机与外在压力的互动过程，涉及相对持续的思想或来自经验的行为意图改变，需要个人或群体建立信仰系统和修正认知错误。地方治理现代化的重要特征之一是各级地方政府形成一种常规、良性和可持续的学习型政策变迁模式与能力。学习型政策变迁作为地方治理现代化的常态预设目标，未来需要通过提高地方治理（市场和社会）政策过程显示度和政策变迁可预期性相结合，推动地方治理向现代化体系和能力转轨，从而对国家治理产生能动的反作用。其要旨在于，经过政策变迁与终结洗礼后的政策制定者，一定可以从中学习到许多可贵的经验和教训，以利于政策变迁完成之后的新一轮决策优化，从而形成“学习型政策变迁”范式，提高地方治理体系和治理能力的现代化水平，助推国家治理现代化的实现。