自贸港背景下海南国际航运枢纽建设及发展

何自扬 卢 暄

(海南大学 公共管理学院，海南 海口 570228)

0 引言

自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态，设立在一国境内关外，实现生产要素最大程度的自由流动，货物运输往来自由是其核心要素之一。《海南自由贸易港建设总体方案》《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》和《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提到对航运业发展的政策安排，推动海南建设西部陆海新通道国际航运枢纽，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户，再加上海南岛位于东亚与东南亚的交叉地带,靠近国际海运主航道，这从政策支持和地理区位上决定了构建国际航运枢纽将成为海南发展的重要方向，同时在《国家综合立体交通网规划纲要》将洋浦港规划为国际枢纽海港。在此背景下，海南打造国际航运枢纽的发展定位与构建路径值得探讨。

1 先进国际航运枢纽的特征与基本模式

1.1 国际航运枢纽的界定

我国从2009年开始，先后出台政策支持上海、大连、天津、厦门、广州建设形成国际航运中心，同时国务院、发改委、交通运输部等出台文件支持海南、宁波、天津等地建设国际航运枢纽，可以看出国际航运中心或国际航运枢纽成为我国港口城市的努力方向和奋斗目标。国际航运中心与国际航运枢纽在层次上具有高低分别，但在功能上具有一定的重叠。

关于国际航运中心与国际航运枢纽的界定，现有文献没有给出清晰的边界。从辐射范围看，二者都从国际出发，在航运体系中的影响力具有国际水准，能够成为跨国货物贸易的重要交换节点。从功能看，国际航运中心的综合性更强，以航运业为中心能够实现相关产业链上下游的延伸，具有完整的市场、金融、贸易、服务体系，在国际航运体系中处于核心位置；而国际航运枢纽则在运输方面更具有突出的优势，多处于国际航道干线和支线聚集交叉的位置，联通贸易双方。从地位上看，国际航运中心不止在航运体系中具有优势地位，而且对全球经济具有关键影响力；而国际航运枢纽则在货物运输与中转方面具有较高地位。国际航运中心更加突出城市的功能，属于“站在城市看港口”，而国际航运枢纽更强调航运的概念，属于“站在港口看城市”[1]。因此，国际航运枢纽可界定为具有优越港口条件，处于国际航道干线与支线的交会位置，能够为大型船舶提供服务，具有相对完整的航运产业链，连接经济腹地具有中转贸易和货物集散功能的港口城市。

1.2 先进国际航运枢纽的主要特征

自然条件适宜，地理区位优越，集疏运体系完善，是建设国际性航运枢纽的“硬件”之一。以荷兰鹿特丹港为例，水域宽广、水深适宜，风暴影响小的自然条件，可供港口大规模建设升级，有供大型船舶停靠的能力。同时港口区位优越，是欧洲的天然门户，与国际航道的主干线和支线联通，成为500多条航线的船籍港或停靠港，与世界1 000多个港口联通。鹿特丹港还有完善的集疏运体系，荷兰具有纵横交错的稠密公路网，承担了欧盟30%的国际公路运输。这些条件使得鹿特丹港成为重要的国际航运枢纽，欧洲第一大港。

良好的制度、政策、法律环境和政府对航运业的重视是构建国际航运枢纽的必备“软件”。新加坡港位于马六甲海峡东南侧，是世界十大船舶注册国之一。新加坡为促进海运事业发展，在制度、政策和立法方面倾注了大量关注力，成立了新加坡海事仲裁院，成为当今世界上主要的海事仲裁机构之一。新加坡为配合国际海事公约的执行，配套了相应的法律法规，包括《船商法》《新加坡海事和港口管理局法》《海上货物运输法》《提单法》等，以保护承运人与托运人的利益。同时，新加坡政府还提供开放性的船舶登记制度和税收优惠，以及为船东提供贷款融资渠道。吸引了国际上大量船商和运营商将总部设立在新加坡[2]。

大量国际航运枢纽港推行不同程度的自由贸易政策，并且多数知名自贸港在国际航运体系中具有优势地位。从表1列举的港口可以看出，多数排名靠前的国际航运枢纽城市都实行自由贸易港制度[3]，在“境内关外”的贸易体制下，关税可以获得最大程度的豁免，港口成为连接货物进出和经济腹地的中介平台，促使国际航运枢纽的形成。香港是世界上著名的自由贸易港，同时也是全球供应链上的主要枢纽港，零关税和高效通关带来了充足的海运货源，成为连接着世界各地500多个港口，全球最繁忙和效率最高的国际枢纽港之一。此外，伦敦港虽未完全实行“境内关外”的自由贸易港政策，但其对60%的商品免征关税，这种关税豁免做法也是推动其成为国际航运体系中重要节点的因素之一。

表1 国际知名自贸港

以航运业为基础衍生出多种附加功能和业务，航运产业链上下游完整，航运市场完善，服务产业聚集。新加坡具有大型船舶的维修和建造能力，成为世界船舶的修理和建造中心之一，并且提供船舶燃油交易服务，是世界上最大的燃料供应港。同时，新加坡发展多种航运金融产业，依靠延长航运业产业链巩固自身作为航运枢纽的地位。伦敦在其悠久的航运历史中，发展出了覆盖上下游的现代航运服务业体系，形成众多航运产业集群，提供的服务面面俱到，在航运金融、中介服务、航运保险、航运管理、行业协会、海事仲裁等领域具有世界独占的竞争力。伦敦通过提供多样的航运服务，实现了从国际航运体系中的“吨位大港”向“价值大港”的转变[4]。航运服务业对伦敦国际航运枢纽的发展贡献巨大[5]。

先进的国际航运枢纽有其各自的发展特色。个性化是当前国际航运枢纽的发展主流，航运枢纽难以将所有航运要素及相关服务业都集于一身[6]。香港通过背靠内地，面朝东亚市场以及自由贸易港政策，在发展转口贸易上具有突出特色。新加坡依靠马六甲海峡，联通印度洋和太平洋之间的海运，地处国际航道的关键位置，战略位置十分重要，国际大型货轮的繁忙出入，使新加坡获得“世界利用率最高”港口的称号。伦敦依靠历经几个世纪的航运发展历程和公认的国际大都市的影响力，拓展航运产业链上下游，提供高端航运服务，发展综合性国际航运中心。

1.3 航运枢纽的基本模式

港口城市在发展航运事业过程中，往往会形成3种模式，即中转型、腹地型、服务型，这3种模式所具有的功能逐次丰富，从中转型到服务型的转变，是港口城市历经从航运枢纽到航运中心的发展过程。中转型航运枢纽所具有的航运服务水准较低，是港口发展的基础模式，这类港口一般位于国际航道的交汇处，交通枢纽地位显著，港口基础设施和配套的船舶服务较为完善，具有停靠大型船舶的港口能力，可以实现大型船舶的快速通关和货物的高效装卸，以天津、釜山、等港口为代表。腹地型航运枢纽联通经济腹地，提供货物的集散服务，港口具有储备庞大数量集装箱和堆存工业原料的仓库和配套设施，具有完备的集疏运网络，通过公路、铁路和航空体系实现货物的高效率发散与集中，以鹿特丹和上海等港口为代表。服务型航运枢纽，是港口城市航运业发展较高水平的阶段，这类城市往往是国际型都市，具有一定的政治、经济、文化地位和较长时期的航运发展历史，在国际航运体系中处于中心位置，城市围绕航运业衍生出了上下游产业和相关服务行业，具有航运金融、船舶融资、航运保险、航运市场等服务机构，具有专业的行业协会，在航运业规则制定和发展问题上具有权威性，能够实现一定的资源配置功能，以伦敦、纽约为代表。世界上港口城市的模式呈现出不断升级变化的趋势，中转型航运枢纽是基础模式，随着港口航运能力的增进，逐渐向腹地型和服务型港口模式过渡[7]。当前国际主要港口城市都为达到更高水准的航运服务能力而努力，促进港口功能的转型升级，实现城市的跨越发展。

2 海南航运事业发展现状

海南作为岛屿经济体，航运成为其内外联通的主要通道，2019年海南省航运货物占全省货物总运量的56.8%，可以说航运业发展与海南经济发展相连。2005年海南省出台文件要逐步打造海口港为集装箱干线港、洋浦港为集装箱支线港的海洋运输网，2008年党中央、国务院作出海南要发展面向东南亚的国际航运枢纽、物流中心和出口加工基地的构想，2018年出台《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》明确海南构建国际航运枢纽的发展目标，2020年6月《海南自由贸易港建设总体方案》的出台为海南构建国际航运枢纽提供了更多的政策支持与机遇。了解当前海南航运事业的发展状况对探讨国际航运枢纽的发展定位具有重要参考作用，以新华·波罗的海国际航运中心发展指数的评价指标作为参考，从港口条件、航运服务、综合环境以及区位条件4方面看待海南航运事业发展现状。

2.1 港口条件

海南近年港航事业发展迅速，形成了“四方五港”的港口布局，北有海口港(秀英港)，南有三亚港，西有清澜港，东有洋浦港和八所港。海口港是当前海南规模最大的港口，2019年海口港货物和旅客吞吐量占全省的62.7%和99.4%，港口吃水深度达到13.5米，可堆放集装箱总量32 230TEU，具有4个大型内贸仓库和一个外贸仓库，与7家内贸船公司和六家外贸船公司有合作，是支撑“海澄文定”经济圈一体化综合发展的重要港口。洋浦港是自贸港建设重点规划港口，港口设施和配套服务在建设完善中，目前泊位45个，开通22条内外贸航线，初步构建起洋浦到东盟的中转航线网络。三亚港是海南岛南部可停泊万吨级船舶的具有渔业、旅游等功能的综合性港口。

2.2 航运服务

自贸港建设以来，海南以洋浦经济开发区为重点，发展了“中国洋浦港”船籍港注册服务、保税油加注服务、外商独资航运业经营许可等。截至2021年3月底，已注册26艘以洋浦港为船籍港的国际航行船舶，占国内登记的国际航行船舶载重吨数的9%；保税油加注服务使洋浦港与周边的香港港、新加坡港相比，在航运燃油上缩小了竞争差距[8]；新加坡格陵兰集团注册的海洋工程船舶管理企业在2021年3月获得经营许可。海南省出台《支持洋浦建设西部陆海新通道航运枢纽的实施方案》明确提到，到2025年洋浦港将提供包括商贸、物流、金融等融合航运产业链上下游的航运服务。可以看出海南航运服务水平已达到起步态势。

2.3 综合环境

营商环境和政策环境是航运事业发展的重要条件。建设自贸港以来，海南在税收方面作出重要调整，2020年11月发布了“零关税”正面清单，包括各类原辅料商品168项，到2025年封关后绝大多数进口商品将免征关税，这将为海南提供充足的货源市场。简政放权方面，海南已将44项省级行政管理事项调整到下级机构，随着开发程度的加深将进一步赋予市、县、洋浦经济开发区更大的行政自主权。海南积极构建现代化的集疏运体系，贯通“丰”字型加环岛路网，博鳌、永兴机场建成投运，凤凰机场、美兰机场拓建升级，铁路运输融入国家交通网，为航运发展提供了高效的物流支撑。同时，全国人大常委会将制定海南自由贸易港法列入到了立法工作计划，十三届全国人大常委会第二十四次会议对《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案)》进行了审议，这将为海南提供良好的法制环境。

2.4 区位条件

海南岛位于东南亚到东北亚国际航运主干道和印度洋到太平洋航道的支线上，是我国进出东南亚和南亚的海运要冲，地处多条航道的交汇处，有成为国际航运枢纽的区位条件。同时海南还处于泛珠三角经济合作区、北部湾经济区和中国—东盟经济合作区的交汇点[9]，以及泛南海经济合作圈与粤港澳大湾区的重叠位置，和东北亚到江浙沪、粤港澳再到东南亚的新月型经济高速增长带上，联通多方经济腹地，在发展中转运输与转口贸易上具有叠加优势。另外，海南还是海上丝绸之路经济带的重要节点，南海航线及其延长线连接到了全球大多数港口，涉及100多个国家，联通全球[10]。从海南自身来看，四面环海的区位禀赋给予了海南省优于内陆各省份的航运发展优势。

3 海南建设国际航运枢纽的竞争力分析

3.1 海南建设国际航运枢纽的机遇

3.1.1 自贸港建设为海南航运事业发展注入新动能

自由贸易港是经济学家弗里德曼最为推崇的自由经济体，在自贸港内实行最低限度的海关管辖，国外的绝大多数货物可以免征关税自由进出，可以进行加工、储藏、买卖、装卸、包装等经营活动。自贸港是设在一国(地区)境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区[11]。在自贸港内真正实现海关一线放开，最大程度取消贸易管制，简化申报手续，实现货物的自由流动，为航运事业发展带来了巨大机遇。

海南建设自由贸易港具有以下特点：①受到了从中央到地方各级部门的重视，围绕自贸港建设，海南各项事业发展进入了快车道；②随着自贸港制度的完备，“零关税”为海南提供了强大的货源市场，货物进出自由意味着大量货物的贸易往来，货物中转、转口贸易、加工贸易等产业能够创造大量航运市场需求，对于海岛经济体来说，航运业上下游产业链也将迎来发展红利[12]；③自贸港作为当今世界最为开放的经济形态，使海南进一步融入国际贸易体系中，依靠海南特殊的区位优势，在国际航道中，将成为沟通东南亚与东北亚、印度洋与太平洋的“十字交点”和联通中外的重要平台，实现国际货物交换的枢纽功能；④海南自贸港建设范围是“全岛全产业”，为航运业及其上下游产业提供了充足的发展空间；⑤在自贸港政策体系下将实现贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动，为打造国际航运枢纽提供了必要的“软环境”。⑥从先进国际航运枢纽来看，多数港口实行不同程度的自由贸易政策，自贸港制度体系对航运业发展具有难以估量的虹吸效应。

3.1.2 政策集成创新为海南打造国际航运枢纽提供有力支撑

自2018年海南探索自贸港建设以来，从中央到地方各级部门都有出台具体政策支持海南构建国际航运枢纽。《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》《海南自由贸易港建设总体方案》《国际综合立体交通网规划纲要》等均对海南航运业发展以及构建国际航运枢纽提供了政策指导。交通运输部、财政部、发改委等部委也出台相关政策支持海南航运业发展，如《海南现代综合交通运输体系规划》《关于海南自由贸易港交通工具及游艇“零关税”政策的通知》等。海南省出台《海南自由贸易港国际船舶登记程序规定》《海南自由贸易港“零关税”进口交通工具及游艇管理办法(试行)》，推动航运事业发展。

随着海南航运政策体系日臻完善，航运发展优势也将逐步凸显。如表2所示，《海南自由贸易港建设总体方案》共有10条直接提到对航运发展的政策安排，涉及的领域包括航运金融、运输体系、航运政策、航运经营管理、航运服务等领域，为海南构建国际航运枢纽勾画了发展蓝图，“船舶”“航运”两词成为贯穿全文的高频词汇[13]。通过政策集成创新，海南已经发展出了多种区别于国内其他地区的航运新特征，走在了全国前列，如建立“中国洋浦港”船籍注册制度、放开船舶登记主体外资占比限制、允许聘用外籍船员、放宽船舶法定检验等，还有船舶融资、财税政策、船舶保险等优惠政策也相继落地[14]。政策创新让海南航运事业加快发展，比肩高水平国际航运枢纽发展模式，建立与自由贸易港相适应的航运制度体系。

3.2 海南建设国际航运枢纽的挑战

3.2.1 国内外先进港口集中，竞争压力显著

海南位于国际航道的交汇处，这既带来了发展机遇，也面临与周边高水平港口的竞争。如表3所示，从国内来看海南周边港口大多发展较快且自身定位明确，与海南港口的功能相近，具有一定的同质性，广州港、厦门港、香港港、北部湾港，都具有一定的航运发展历史，且在国内物流运输体系中处于重要地位。在《国家综合立体交通网规划刚要》中，广州港、深圳港、北部湾港是规划建设的国际枢纽海港，厦门是东南国际航运中心建设城市，这些城市位置上相对临近海南，航运事业发展成熟，对海南构建国际航运枢纽产生“同行压力”。从境外来看，东盟国家中，新加坡港、巴生港、曼谷港、马尼拉港、雅加达港都是具备较强竞争力的港口，这些港口城市多为所在国的政治或经济中心，受到当地政府的重视；在印度洋和太平洋地区，孟买港、迪拜港、达尔文港也是距离海南相对较近的且具有国际影响力的枢纽港。从海南岛内来看，虽然形成了“四方五港”的港口体系，但各港口间功能差异较小，会出现岛内竞争的现象[15]。

表2 《海南自由贸易港建设总体方案》涉及国际航运枢纽建设的内容

表3 海南周边竞争性航运枢纽港口

续表3 海南周边竞争性航运枢纽港口

3.2.2 国际航运枢纽的配套服务与地区辐射能力尚未形成

海南省岛屿型经济体特征明显，经济腹地规模较小，经济总量较小，连续多年GDP在全国各省份排名中表现平平，经济规模较小，航运货物生成量不足，2019年海南省全部港口货物吞吐量为5 178万吨，占全国的1.48%，这对完善港口和配套设施的动力刺激不足，航运业发展受到限制。同时，岛内港口条件远不及国际水平，无论是吞吐量规模还是基础设施、服务水平，都与国内外其他大型港口存在差距，从港口泊位来看，目前承载海南货运量最大的港口海口港的泊位有25个，而与海口临近的广州港拥有泊位331个。另外，海南还未形成催生航运产业集群和上下游服务业的环境，海南在船舶维修、航运交易、食品物料供应等领域尚处于起步阶段，知识储备、发展经验以及专业人才缺口巨大，为国际船舶提供配套服务的能力还有待发展。

此外，海南由于琼州海峡阻隔联通，从印度洋到东亚的船舶往往会选择到香港或台湾补给、中转更为划算。海南还缺乏有综合竞争力的航运企业，航运企业作为推动航运产业发展的基本元素对构建国际航运枢纽具有积极作用，新加坡作为世界知名枢纽港口，拥有130多家国际航运集团和5 000多家海事机构，形成了航运企业大规模集聚的现象，吸引了世界主要船商和运营商在新加坡设立总部，形成了辐射全球的航运资源配置能力，使新加坡在国际航运体系中获得了不可忽视地位和辐射能力。

3.2.3 政策执行能力和软环境塑造有待加强

自1988年建省以来，海南以其独特的地理位置和自然禀赋在国家顶层设计中得到了充分的发展机遇。当前海南自贸港建设举国关注，针对航运业发展，国家各部委对海南都赋予了创新型政策，肩负了建设高水平国际航运枢纽的重担，利用好政策优势，发挥政策赋予的发展效能，对实现国际航运枢纽的建设目标具有重要意义。同时，海南软环境基础薄弱制约航运事业的长足发展。①海南在航运人才的培养与引进上还不具有优势，国际航运人才储备匮乏，2019年海南籍国际航运从业人员为3 630人，占全国国际航运从业人员的0.63%，在全国各省份排名22，与海洋大省不相匹配；②海南当下航运政策法规体系不能满足航运企业与自贸港建设的需要，从海南海事局现行的33项规范性文件来看，仅有1项与自贸港航运事业发展相关；③海南在内外贸易方面表现平平，对航运业发展的拉动作用不强，2019年海南进出口总额905.9亿美元，与相邻的广东省10 365.7亿美元相差11倍有余。

4 海南构建国际航运枢纽的发展定位

4.1 发展定位

综上，海南构建国际航运枢纽的发展定位应为“自贸为旗，辐射南海，面向‘两洋’，联通内外”。首先，海南在构建国际航运枢纽中应从自身着眼，对接国家战略，利用好自由贸易港建设的政策优势，建立国际化的航运经营管理体制及海员管理制度，放宽航路航权限制，增加运力投放，完善岛内的港口条件，合理配置港口资源，升级配套设施，改善自身航运软环境，打通航运服务产业链，围绕航运业发展金融、贸易、保险等行业，推动港口、产业、城市融合发展；其次，发挥区位优势，扩大在南海区域的航运辐射能力，寻求与粤港澳大湾区、北部湾经济区的航运联动合作，实现货物的高效中转，增设与东南亚国家的航运线路，推动保税仓储、国际物流配送、转口贸易、进口商品展销、流通加工、集装箱拆拼箱等业务发展，努力成为南海航线及其延长线上的核心航运节点；第三，要成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户，拓展面向“两洋”的航运业务，跳出南海区域，大有可为，成为印度洋与大西洋地区石油、煤炭、工业原料等大宗商品的集散、仓储与转运中心。最终，通过构建国际航运枢纽使海南成为我国联通内外的重要平台，实现海南引领我国新时代对外开放鲜明旗帜的战略目标。

4.2 构建路径探讨

4.2.1 合理规划港口功能定位

将洋浦港做为国际航运枢纽重点建设港口，对接《国家综合立体交通网规划纲要》，打造经洋浦港面向东南亚、南亚，联通“两洋”的国际枢纽海港，通过洋浦港与南海航线及其延长线对接，形成覆盖全球的航运辐射能力；将海口港定位为综合性港口，形成高密度航运支线，成为跨越琼州海峡，沟通北部湾和粤港澳经济区，连接华东、华北地区的“岛陆连通支点”；三亚港应成为具有海洋旅游服务功能的综合性港口，向国际邮轮母港发展，建设邮轮旅游实验区，吸引国际邮轮注册，同时要成为支撑“大三亚”经济圈发展和服务国家重大战略的核心港口；八所港对接东方市，打造临港工业园区，聚焦南海资源开发和海洋装备制造；清澜港则为保障文昌国际航天城建设与三沙市后勤提供航运服务。

4.2.2 完善航运配套服务

在自贸港制度体系下，依靠政策优势，突破海南当前港口活动仅限于装卸、堆存和运输服务的状况，发展“现代服务业+港口”“现代服务业+航运”的产业模式。探索航运交易、船舶管理、船舶维修、食品物料供应等配套服务，打造完整的航运服务流程。先进国际航运枢纽往往也是航运服务高地，新加坡作为全球航运中转中心，得利于完善的航运服务，其运输体系整体效能领军全球，每周超过430个航班发往世界各地，20%的货物中转堆存时间少于一天[16]。

4.2.3 提升海南航运软环境

(1)对航运市场准入采取宽松原则，制定系统的航运优惠措施，通过自由贸易港在税收、准入、海关方面的政策优势，引进岛外企业，吸引中远、中海、神华等国内外大型物流和能源企业在海南布局，对进驻的航运企业提供土地、财政、通关等优惠政策，形成优质的营商环境。

(2)规范海南航运业法律环境，以《海南自由贸易港法》立法为契机，引导和支持海南航运事业发展，对航运活动给予明确的法律规范和政策引导。

(3)注重高层次航运人才的引进与培养，提升岛内航运教育水准，在高校和职业院校培养航运人才，形成在航海技术、港口管理、海洋法律、船舶工程等领域形具备扎实专业能力的高端人才储备。

4.2.4 形成航运产业生态集聚效应

以航运业为中心，带动海事仲裁，航运金融，航运保险，航运基金等上下游产业发展，提高海南在国际航运市场的影响力和资源配置能力。伦敦作为世界上航运产业生态发展历程悠久的港口城市，已形成50多家专业的海运投资银行，193家海上保险公司，1 750家航运服务企业，从事航运法律工作的律师、仲裁员达300余人，形成了覆盖全球的航运资源配置能力。《海南自由贸易港建设总体方案》提到要积极发展涉海金融、涉海商务，开发航运物流金融产品和供应链融资产品，建设国际航运交易场所等内容，以《总体方案》对航运业发展做出的政策指导为目标，积极构建符合海南自贸港航运业发展的产业生态体系。

4.2.5 提前布局，目光长远，合理规划，形成海南特色

构建国际航运枢纽是长期发展的过程，依据《海南自由贸易港建设总体方案》的发展目标，到21世纪中叶要建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港，这需要作出提前布局和长期规划。旅游业、现代服务业和高新技术产业作为自贸港建设的重点产业，探索航运枢纽与这些产业相结合，建设具备海南特色的国际航运枢纽。现阶段，依据海南的区位优势，可以构建中转型为主的枢纽港，以转口贸易和货物集散为主要发展方式，形成“吨位大港”，待航运能力成熟，可将服务型枢纽港作为发展目标，完成向“价值大港”的转变。