城镇老旧小区改造路径探索——以郑州市中原区Q 号院和F 号院改造为例

■ 刘 玲 LIU Ling

0 引言

我国城市建设正逐步由增量时代向存量为主、增存并重转变，而城市更新在其中扮演着重要的角色，是拉动投资和需求增长，撬动内需空间的重要举措之一。城镇老旧小区覆盖面广，是城市更新中的典型类型，推进城镇老旧小区的改造，在有效改善居民居住和生活环境的同时，也承担了服务“双循环”新发展格局的重要功能。2020 年7 月20 日，国务院办公厅对外发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出2020年新开工改造城镇老旧小区3.9 万个，涉及居民近700 万户，到“十四五”期末（2025 年底），结合各地实际，力争基本完成2000 年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务[1]。近年来，中央层面已经多次发文力推“旧改”，不仅要求“全面推进”，严格确立了各项目的具体完成时间表，而且与住房保障工作紧密结合，这意味着“旧改”时代的全面到来。

国内外学者有关城镇老旧小区研究的主要领域包括改造理念、改造模式、改造制度、适老化改造、评价体系、改造困境、治理机制等方面，为本文提供了理论支撑。笔者通过所参与的老旧小区改造设计工作，发现一般的建设工程项目建设内容和协调专业是相对固定的，而在城镇老旧小区的改造设计中，设计单位需要协调多专业设计部门、行政部门、片区管理部门和居民等，最终的改造清单也是由相关政策和多方诉求而最终确定。老旧小区的具体设计是由改造清单所决定，而不同地区、不同院落的老旧小区差异较大，改造清单也不尽相同。鉴于此，笔者基于规划设计层面，以研究城镇老旧小区改造清单如何确定为重点，提出城镇老旧小区改造的4条路径，并以郑州市中原区老旧小区改造为实践案例进行调研验证，为各城镇老旧小区提供一条普适的、实用的改造路径。

1 城镇老旧小区改造路径研究

城镇老旧小区是指位于城市或县城内建成年代较早、失养失修失管，市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈，且住宅主体结构安全可使用的住宅小区[2]。我国城镇老旧小区的改造已由开发商主导、政府主导转变为多主体参与的有机更新模式[3]，其改造路径必然与一般建设项目不同，应形成符合多元主体参与的改造路径。笔者提出的城镇老旧小区在规划设计层面的改造路径，是构建政府、居民、设计单位等多主体参与下的改造框架，是城镇老旧小区改造的一般路径，也是避免“绅士化更新”[4]的基本路径。改造清单的确定是改造路径中的首要任务，也是重中之重，改造清单以政策背景、居民诉求为基础，梳理出切实可行的改造清单，最终完成改造清单的确定；改造清单的确定是具体设计的基础，指导具体改造设计，具体改造设计的完成则是城镇老旧小区改造成功的重要保障（图1）。

图1 城镇老旧小区改造路径

2 郑州市中原区老旧片区改造清单的研究

2.1 政策背景是引领

2.1.1 国家层面

国务院办公厅印发的《指导意见》，是国务院首次就城镇老旧小区改造工作出台的专门文件，包括总体要求，明确改造任务，建立健全组织实施机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善配套政策和强化组织保障6 个部分22 条，为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作提供了基本依据；文件中明确将城镇老旧小区改造内容分为基础类、完善类和提升类，是国家层面对城镇老旧小区改造内容的首次分类[1]。

2.1.2 河南省层面

河南省自2016 年开展百城建设提质工程以来，各级政府高度重视老旧小区改造工作。2019 年10 月18日，省政府召开推进会，明确把老旧小区改造作为下一步全省百城建设提质工程重点任务。2019 年，省人民政府颁发了《关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》，明确将城镇老旧小区改造内容分为改建配套基础设施、改造提升人居环境、改善优化居民服务和改进规范社区管理4 项[5]。

2.1.3 郑州市层面

2018 年，郑州市人民政府关于进一步完善大棚户区改造工作的意见公布，明确郑州市老旧片区，原则上以综合整治提升为主，不再进行大规模的拆迁改造。2019 年，市人民政府印发《郑州市老旧小区整治提升工作实施方案》，明确以人民为中心的发展思想，坚持问题导向和需求导向，着力破难点、解痛点、疏堵点，以绣花功夫提升老旧小区功能品质，计划用两年时间整治提升市内五区的老旧小区，打造“共建共治共享”的社会治理新格局，提出的基本整治内容包括：改造基础设施、整治居住环境、完善功能设施和提升物业管理4 个方面[6]。

结合国家层面、河南省层面和郑州市层面有关具体改造内容的分类进行梳理和归纳，以国家和河南省层面的改造内容和标准为基准，为郑州市老旧小区形成“一院一策”的改造清单奠定了政策引导（表1）。

表1 各级政策文件中有关老旧小区改造分类梳理一览表

2.2 居民诉求是基础

郑州市中原区是在20 世纪50 年代建设工业化国家的浪潮中发展起来的，中原区处于郑州市工业建设的中心位置，建有国棉厂、二砂厂、印染厂、纺织机械厂等众多工业基地，厂区周边形成以厂为单位的家属院生活配套模式，套院和权属不明也是历史遗留下来的普遍问题。在20 世纪90 年代企业改制、产业转型升级的大背景下，国营厂日渐衰落，由此带来家属生活区的衰败，加之年久失修，以及当代人们对居住环境要求的提升，该片区也成为郑州市老旧片区中的典型片区。

本次调研范围为郑州市中原区老旧片区核心片区，面积0.96 km2，通过与高校合作，展开大型的现场考察、问卷调研、与居民交谈等多种调研方式，对1200 名居民进行调研。通过调查问卷的方式，统计并梳理片区内老旧小区出现的共性问题，为改造清单的切实可行性提供基本保障。

2.3 改造清单需切实

郑州市中原区老旧片区的改造中，设计者扮演“社区规划师”[7]的角色，不仅面对“物”还要面对“人”，通过调查研究、激发居民参与意识、确定居民参与程度等方式，推进改造设计工作，“社区规划师”为形成切实可行的改造清单奠定了基础[8]。郑州市中原区老旧片区的改造清单，以国家、省市级相关政策中的改造类别及具体内容为引领，以调查问卷所梳理出的片区内居民反映的问题为基本准则，整理形成0.96 km2片区范围内的改造清单。该改造清单分为精品类、示范类和自选类3 大类，其中，改造内容分为13 类，包括：外立面整饰，加装电梯，维修安装楼栋门，建筑外立面保温，供热，建设小区公共空间，提升小区绿化，建立宣传栏、电子信息牌，小区公共“三线”整治，维修、改造、楼内排水管道，安装一户一水表、电表以及燃气入户改造，整治不规范防盗窗及空调外挂机，维修小区围墙等。根据不同改造标准，政府和群众所承担的具体建设内容也不同，为片区内“一院一策”的改造清单提供重要参考。

3 郑州市中原区Q 号院和F 号院的改造实践

3.1 项目概况及现状问题

3.1.1 项目概况

郑州市中原区Q 号院和F 号院位于中原区老旧片区核心区域范围内，是中原区老旧小区的典型代表。两院共用出入口和内部道路，本次改造将其进行合并整治。两院西邻伏牛路，东至前进路，北侧紧邻河南五建协作路12 号院，南侧相邻的是伏牛路97 号院及前进路57 号院，其中，Q 号院占地面积约19340 m2，F 号院占地面积约15350 m2，共计约34690 m2。Q 号院共计28 栋居民楼，居民697 户，涉及8 个权属单位；F号院共计8 栋居民楼，居民523 户，涉及4 个权属单位。

3.1.2 问卷调研的现状问题

居民是老旧小区改造后的使用者和切实受益者，居民的诉求便是老旧小区需首要解决的民生问题。通过问卷调研的形式，对Q 号院和F 号院的居民年龄、居住时间、职业、交通方式、与社区的关系等基本问题和居民认为小区需要解决的问题进行统计，共计收回29 份有效调研问卷。被调研者以18～60 岁各年龄段进行平均随机调研，调研发现：①小区居住时间以5 年以上居多，占53%，职业以无业和服务型行业为主，占比为65%，交通方式以公共交通和步行为主，邻里相互之间的关系以原有社区人员相互熟悉和租户相互不熟悉为主。②就与政府共建社区环境问题，64%的居民认为，如果个人可受益愿意共同承担；29%的居民认为，大部分邻居同意改造个人也愿意分担；剩余7%的居民认为，不在意分摊费用，如果大部分居民同意个人也愿意配合。总体上居民与政府共建家园的改造意愿强烈。③居民认为需要解决的小区问题主要为10 类，其中，因小区出入口多，缺少门禁、经常丢东西等治安问题占34%，小区没有活动场地或场地不足、管道老化、路面积水、车位不足等问题位居第二位（图2）。

图2 Q 号院和F 号院居民认为需要解决的问题

3.1.3 设计者扮演“社区规划师”的角色

设计者是老旧小区改造设计的直接操刀人，该项目设计者还担任了“社区规划师”的角色，协调政府、居民、街道办、社区等相关部门及专业，结合国家、河南省、郑州市老旧小区改造相关文件中的改造类别和内容，以对Q 号院和F 号院的现场问卷调研为基础，明确Q 号院和F 号院的重点问题，为具体改造方案提供切实的依据。设计者以专业的角度汇总出小区5 类亟待解决的实际问题：违建部分、道路交通部分、景观绿化部分、建筑部分和基础设施部分。

3.2 改造理念及目标

在“美好环境与幸福生活共同缔造”的理念下，结合Q 号院和F 号院的实际情况，提出“微改造-大提升-民为本”的改造总原则，并以环境整洁、功能完善、包容和谐、宜居生活为改造目标。

3.3 改造清单

结合政策文件中的改造等级，确定小区以1 级基础类改造为标准，在有条件的情况下可增加2 级完善类和3 级提升类的改造内容（表2）。根据改造清单中的四大改造内容，对该小区进行逐项改造，改造后的小区切实符合居民需求，总体满意程度较高，成为中原区老旧小区“共建共治共享”新格局的典范（图3～6）。

图3 入口大门改造前后对比图

表2 Q 号院和F 号院改造清单列表

4 结语

在我国存量更新时代的背景下，探讨不同以往建设经验的改造路径，不仅是基于“物”，也是基于“人”的一种工作方式，在城市更新项目中，要求当代设计者在设计思维、角色、工作方式等诸多方面进行转变。本文针对郑州市中原区老旧片区Q 号院和F 号院有关改造路径和改造清单的确定进行探索，认为这一路径具有普适性和适用性。老旧小区改造的成功不仅依赖于改造路径和改造清单，还应该对“社区规划师”的工作机制、治理机制等方面展开持续地关注和研究，以构建更为完善的城市更新体系。

图4 中心广场改造前后对比图

图5 废旧车棚改造前后对比图

图6 违建拆除改造前后对比图