破解抗日根据地政权建设密码

张同乐

人民出版社出版的把增强新作《困局与应对：抗战时期中共精兵简政研究》（人民出版社2020年6月版，以下简称《困局与应对》），深入挖掘档案资料，以新的视角对全面抗战时期中共抗日根据地的政权建设进行了开拓性探讨，为庆祝中国共产党成立100周年献上了一部学术力作。

探索社会治理中简政增效的路径

《困局与应对》一书认为，抗日根据地社会治理中极为重要的一环是加强抗日民主政权建设，简政增效。以往史学界对敌后抗日根据地中社会治理问题关注较少。《困局与应对》辟专章探讨这一抗战史研究中的薄弱环节，认为敌后抗日根据地社会治理的关键之处就在于加强了干部队伍和政权建设，具体而言，就是简政增效，提高干部质量，力求人尽其才，才尽其用。在以往政权建设，特别是基层政权建设中，普遍存在着以下问题：一是人员使用上的大材小用、才不称职现象；二是有些使用机关把握不住用人唯才的原则，总以为只要他能做一点儿事就拼命拉，拉住了就不放，并不管所分派之事是否为其所长，以致使许多人感觉到英雄无用武之地，甚至造成有些基层工作人员认为横竖都是革命工作，何必多加选择。如此一来，就使得许多本来能力强的基层干部放错了岗位，能力弱的也失去了在工作上进取的兴趣，从而导致出现工作上难以精益求精的不良现象。这既是人才使用上的浪费，还给根据地工作造成很多不必要的损失。所以，如何合理调整干部，做到人尽其才，才尽其用，是精兵简政期间开展政权建设时应注意的问题。正是基于这一认识，中共根据地政府决定打破传统观念，把有独立工作能力的干部大胆放到县区里去锻炼。

当时，根据地正在遭遇前所未有的困难局面，特别是在日军对华北地区“清剿”的环境下，根据地许多县区之间的联系日益阻隔，越是如此就越需要有独立工作能力之干部赴基层开展工作。而一个实际情况是，参与抗日根据地基层社会治理的干部素质亟待提高。对此，《困局与应对》一书以晋西北二专区为例作了探讨：该区在1942年共有35名科长，能力强的有10人，能力平常的19人，能力弱的6人；全部164名助理员当中，能力强的有36人，能力平常的81人，能力弱的43人。1942年村选的92名村主席中，读过三年书左右的仅有25人，粗识文字的46人，文盲21人；村选的116名村副主席中，读过三年书左右的23人，粗识文字的40人；村支书大多是些冬烘学究（指昏庸浅陋的知识分子）。书中以翔实的史料证明，在文盲、粗识文字干部占很大比例，普通农民文盲占大多数的根据地乡村，要通过精兵简政实现有效的社会治理，破解“困局”，必须一切从实际出发，处理好精简与增效、干实际工作与提高文化思想水平的辩证关系，将政治动员与文化启蒙同时并举，走出边区治理中干部能力提升与政务精简增效的新路径。

破解政出多门之积弊，开展基层政权中党的一元化领导建设

《困局与应对》一书重点探讨了精简干部队伍，克服鱼大水小、十羊九牧现象，达到精兵简政的目标。实行党的一元化领导是政权系统中的重要内容之一，加强基层政权中党的一元化领导建设更是畅通政令的必要基础。为切实加强党的一元化领导地位，1942年9月1日，中共中央在《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中明确指出，中国共产党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体，从而在制度上进一步赋予了党在各根据地的统一领导和一元化领导的独特地位。一元化，不一定是简单的组织机构合一，主要是统一认识，齐一步调，在一个指导方针和计划之下执行统一的任务。一元化，可能采取组织机构的合一，也可能组织工作队，但主要形式还是通过与依靠各个系统工作来配合统一的中心任务。对此，晋冀鲁豫边区政府主席杨秀峰在《大步转变我们的领导作风》的报告中谈到，一元化是领导上的一元化，但领导上的一元化，不是把职务集中到少数人身上。虽然主要领导人担负主要职务，非其他人能任的职务，这是必要的，但如次要、稍次要定要动手动脚的职务，不去指挥人家做而都放在自己肩上：一天只有那些时间，肯定忙不过来；只有一个脑子很多事情会想不到。而人家有时间没事做，有脑子闲着不用。结果事情做不好，干部也培养不出来。这里点出了一元化领导的实质，即一元化并非事务包揽性的一元化，而是在领导上的一元化，是要做到干部的统一管理。就是说，在社会治理过程当中，各系统内的党员干部必须一律集中在党委领导之下，无论是干部的工作调动，还是对干部的了解考核和教育等，均统归党委统筹安排。

在當时，将一元化领导问题提出来加以强调，主要是因为在抗日根据地普遍存在着领导不力的现象，严重影响着各种政策的贯彻实施。具体而言，主要有以下方面。

第一，行政上的政治领导落后。所谓行政上的政治领导，一是干部的思想领导；二是研究环境变化，指示工作方向；三是干部的政策教育；四是贯穿于工作任务之政治任务的教育；五是总结经验，研究规律，指导工作。由这五个方面的内涵来看，抗日根据地行政上的政治领导主要存在着无计划、无组织的自流状态以及无明确中心与无有力办法的麻木现象。然而，在尖锐复杂的斗争中，基层政权各部门必须统一领导步调，如此才能达到相互配合并主动积极执行军政民的统一任务。可以说，这在当时是非常迫切的。

第二，思想上的本位主义缺陷。主要是只顾局部，不顾全局；只顾自己，不顾别人。具体到乡村治理，主要是各领导机关不从全面着眼，完全从自身出发，强调自己工作的重要，一方面只怕自己部门人少，另一方面又希望其他部门好干部调剂到自己部门。因此，在精兵简政时，所谓打干部官司，各区都曾发生。在此种不良认识下，有很多地方不是把能力强的干部放到基层，放到薄弱部门，放到重要岗位，而是留在身边。更有甚者，当上级调干部时，打埋伏不给优秀干部或给差的，致使一些老干部无法进步、党的工作受到损失。

第三，克服工作中群龙无首，“一国三公”，各自为政现象。精兵简政之前，敌后根据地普遍存在着机关庞大、系统分离、单位太多、指挥不便的现象，尤其是干部都集中在上层，中下层虚弱无力，缺乏强有力的领导中心，致使群龙无首，进而出现步调不齐、各自为政的现象。具体讲，一是工作中统一精神不够，有些地方党政负责人、党务部门代替整个党委，事权不统一，责任欠分明。二是许多部门均从本部门着眼，只强调本部门工作，致使各部门各有中心，下级难以遵循。实行党的一元化，一方面表现在同级相互关系，一方面表现在上下级关系，必须严格遵守下级服从上级、全党服从中央的决定，这对党的统一领导具有决定意义。

克服推诿懒政，划清各级职权，严明职责担当

《困局与应对》一书认为，精兵简政前存在的有些部门职责不清等问题，在精兵简政之后得到较好解决，并使得党在根据地的社会治理成效大为好转。基于以史鉴今的目的，该书在考证史实、总结经验的治史理念指导下，针对政权建设中这一痼疾的破解之道，积极汇聚正能量，提炼营养剂。

精兵简政过程中，为克服懒政问题，中共在根据地首先采取了划清各级职权范围的举措。从晋察冀的情况来看，边区行政委员会作为最高级别的行政机关，其职权主要是掌握形势，确定特定时期的工作方针与中心任务，吃透和掌握中央精神，制定与修正边区各种法令，组织中心任务与各种政策的实行，研究领导方法，重点放在思想、政治、组织的领导，掌握总的财政预算、编制人数及二级以上干部的考核与任免。其次，各专署代表边区行政委员会领导一个专区的工作，一方面掌握边区政令，另一方面熟悉各县具体情况，针对各地具体实际提出一定时期的工作任务，并切实检查执行情况，如有无偏向及时予以纠正，并及时总结经验。再次，建立逐级负责制。各地均规定严格上下级领导关系，明确各自的直接领导对象，边委会的领导对象是专署，专署的领导对象是县，县的领导对象是区，区的领导对象是村。一般的不越级解决问题，但可协同下级共同解决问题。如在特殊情形下需要越级解决问题时，应及时通知各主管及各级政权，在职责范围内应主动负责地解决问题，纠正向上推或向下推的不负责任现象。上级对下级工作加强一元化领导建设，从而在根据地治理方面取得了重要成绩：一是上下隔阂脱节的现象减轻了，比如在太行区，自1942年下半年以后，较之以前，各专署县政府的总结报告不仅数量增多，并且内容也更为丰富。一元化的斗争获得初步成绩，如部分干部群众思想提高了，开始知道深入基层解决群众问题，下级干部进步比较快；二是一般的头重脚轻、机关文牍主义有某种程度的改正，比如太行区建政后属二专署，能注意随环境变化及时组织转变，对坚持二专署工作、减少损失起了相当的作用；三是各部门集体观念得到加强，工作步调一致，意志统一，很少有不愿干、不干或你愿干这个而他愿干那个的现象，比如说晋冀鲁豫抗日根据地，大家都能团结在党委会下进行工作，统一于一致步调之下。另外，政权系统简政的一个重要意义即在于如何提高工作效率。因此，无论是基层政权的干部建设还是基层政权的一元化领导建设，其中心目标均是为了提高工作效能。然而，基层政权干部实行一元化领导，工作效能随之提高，这仅仅是一个前提条件，抗日根据地的简政实践还证明，基层政权干部的重视，一元化领导的实行，对于克服推诿懒政、严明职责担当、有效破解政权建设中的痼疾，作用巨大。

整顿专断作风，惩处贪腐，矫正方向

《困局与应对》一书认为，为了改变干部的行政命令作风，必须要求县区干部在领导群众运动时高度重视群众力量，树立密切联系群众的实事求是作风，做好表率，并注意发挥群众力量，鼓励群众敢于揭发领导干部脱離群众、贪污腐化、任意强迫募捐等现象，甚至可以提出罢免不合格之村干部的要求。对群众提出的诉求，上级政府应充分重视并展开调查核实，给群众一个满意交代。如太行一专署负责人杨维称，元氏县县长吴秋和参议员牛从堂出席县政府成立纪念会，会上群众要求罢免牛从堂参议员，原因是牛参议员不接近群众，却与落后分子关系密切，包庇顽固分子。太行一专署接受群众的意见，指示县长吴秋，一方面切实调查解决群众中反映的问题，另一方面要贯彻执行抗日民族统一战线政策，注意对参议员的尊重。正是由于在边区政权建设中对干部专断作风的整顿，以及密切联系群众优良作风的发扬，有效推进了边区各项工作的开展。

惩处贪腐是晋察冀边区政权建设中端正政风的重要方面。由于不良分子混进了党组织，贪腐现象也随之出现。中共晋察冀省委及时发现了这一问题，在 1938 年 5 月 14日颁布了《中共晋察冀省委关于在政权机关中工作的党员必须遵守的条例》。该条例指出：

近来各级政权中，仍不时发现个别工作人员违反群众利益或惊人的贪污腐化现象，甚至个别党员也堕落到犯这种可耻的罪恶——背叛阶级又背叛民族利益的罪恶。

其中第一至四条规定，“必须坚决站在抗日民族统一战线和民主的立场上”；“必须保护……一切抗日群众的利益”；“刻苦耐劳，积极负责，绝对廉洁、正直”；“绝对服从党的决议和指示”。此条例强调违反上述任何一条，如果经批评不改正者或党的领导机关认为有必要辞职者，“均须立即服从命令辞职，否则，开除其党籍”。然而，一些干部、工作人员无视党纪，大吃大喝、贪污公款、公粮、公物等贪腐现象时有发生。针对这些现象，晋察冀边区政府于 1938 年 6 月 27日又颁布了《晋察冀边区惩治贪污暂行条例》，此条例对贪污的行为及量刑作出了明确界定，并在刑罚中规定了死刑。正因将作风建设与惩治贪污相结合，从而保证了边区政权执政为民，进而使得政权建设沿着正确的方向前进。

肃清“百废俱兴”现象，建立与加强联合办公制度，提高行政效率

《困局与应对》一书认为，边区政府机关中存在严重的“百废俱兴”现象，事务主义与文牍主义较为严重。正如谢觉哉在《提高政府工作效能》中所言：“百废俱兴”的观念就是“甚么都做，甚么都想做到像自己主观理想那样，客观的条件不管，主观的力量平分。于是有的碰钉子，再碰去还是钉子；有的虽略有成绩，可是和劳费不相称，或者于事无补，甚至有害无益”。政府机关的事务主义与文牍主义，主要表现：一是各级领导干部终日埋头于繁文琐务，对于时刻变化的新情况不能及时了解与掌握，对于实践中出现的新问题不能及时解决，政府的许多政策法令只停留在纸面上，而不能贯彻到区、村中去，甚至一到区、村有的就变了质。二是在有些政府机关，即便是机关内部的零星小事，往往也必须经过机关最高首长批准才可去办，如此就使得上级领导成了专管柴、米、油、盐的“管家婆”，而没有时间去考虑全局、全面性的大问题。而下级人员也就遇事推脱，不负责任，致使高级政务会议往往变成为对日常琐务的讨论，对于政策的掌握、全盘的领导反而较少注意。上述现象如果不克服，就是本领再高明的人“也不免要掉到事务主义的坭坑里去”。正是在此种事务主义与文牍主义下，有些抗日根据地的政权深受其累，工作效能极为低下，故而必须在简政过程中彻底肃清。为彻底改变政府机关中存在的“百废俱兴”现象：一是肃清事务主义与文牍主义，其有效方法即是精简政令，废除一些不必要的一时难以兼顾又无关紧要的烦琐文牍事务，对于中心工作亦力求改进和简化。二是大力减少村政权的各种会议，坚决废除无实际意义的会议与制度，减缓一切非当务之急，对于重点工作则须力求贯彻，必要的会议和制度也须坚持。大力改进村代表会与村公所的工作制度、工作方式和工作作风，坚决克服严重存在着的政务烦琐、村干部各自为政的现象；健全与加强区对村、县对村的领导，并予以认真深入的检查与研究。这是简政政策贯彻到村以及健全村政权的关键所在。三是少办不急之务，节省不需之财，少用不需之人。在人财有限、物力维艰的特殊时期，必须善用人力、物力，把必要办、非办不可的事情先办起来；把不必办、不能办的事情先放置一边，不办或缓办，这是精兵简政时期所应秉持的办事用人原则。

在有些机关中还存在着较为严重的忙闲无度、随意而为的现象，缺乏正规制度的约束，工作效率低下。为改变此种普遍存在的较为严重的忙闲无度现象，切实完善基层政权的制度建设。晋冀鲁豫边区政府及所辖各专署、各县建立与加强联合办公制度，以便于讨论、协调、统筹工作，进而避免迟缓与矛盾现象。政府制定重要法令政策的计划时，先征求其下级机关意见，深入研究实际情况，明确规定各自的职责范围。边区政府及所辖各专署，对电报需在一天内答复，一般公文限三天内答复，需提交会议讨论解决者，应尽量提到最先召开的会议上解决。对于有制度有规定的日常工作，边区政府各科长、秘书、主任及专署各科长有机动处理之权，但处理后需向负责首长汇报。政府所发一切政令文件，力求简明通俗，易于了解和执行。在政令发出后制定并发送文件检查表，跟踪检查政令实施情形，督促各地认真贯彻执行。通过上述一系列举措，边区政府机关工作效能得到大大提升，各级政府工作效率在简政中不断提高。比如兴县司法科分工明确，干部责任心提高，做到有案件即判即解决，纠正了过去拖延的现象。消除了依赖上级的心理，分工负责，一起完成任务。精简机构，精简办事环节，提高了工作效率，这是精兵简政的重要成果之一。

总之，《困局与应对》一书以坚实的史料，独特的视角，对中国共产党开展精兵简政、克服抗日根据地困难做了深入探究，观点鲜明，评述公允，破解了抗战困难时期中国共产党成功开展政权建设的密码。中国共产党人实事求是，一切从实际出发，全心全意为人民服务的风范，在该书中也得到了淋漓尽致的体现。可以说，《困局与应对》一书的出版，于学术而言填补了中共根据地政权建设研究的薄弱环节，于现实而论则极具借鉴意义和关照意识，堪称为庆祝中国共产党成立100周年献上的一部学术力作。

（作者系河北师范大学中国共产党革命精神与文化资源研究中心暨历史文化学院教授、博士生导师。）