基于农村河道的“以河护河”管护模式探究

邱 俊

(沈阳市水务事务服务与行政执法中心，沈阳 110015)

农村河道长效管理机制多以政府主导的典型与常规方式为主，如辽宁省明确了财政资金来源、河道管护机制与管护主体等，形成了严格的考核机制和管理标准，吸引社会力量参与逐渐成为一种重要的农村河道管护模式[1-2]。市场与政府“两手发力”为新时期治水方略的重要体现，结合实际情况河道长效管护所需资金巨大，村集体经济大多数都比较薄弱且地方政府财力有限，因严重缺乏资金，无力实现长效管护[3]。所以，考虑市场化运作模式，通过开阔与创新管理思路，在河道管护中引入社会力量参与无疑是未来的发展方向和可行之路。目前，这种方法已广泛应用于我国多个地区，并且实际应用成效良好[4-6]。据此，文章以沈阳市为案例，通过实证分析探讨了社会力量参与的“以河护河”管护模式，为农村河道“以河护河”长效管理机制的实施、社会力量参与农村河道管护提供实践借鉴和理论指导。

1 农村河道“以河护河”管护模式

1.1 基本内涵

“以河护河”模式就是充分利用河流及其管理范围内的资源，增强沿岸种植、河道采砂和水域养殖等效益，以小流域为单元或按照自然条件合理划分承包河段，并考虑资源效益、环境条件和河流长度等估算其经济产出，按照市场竞争机制以及有吸引力的承包价吸引社会力量参与。采用招投标的方式，河流使用权人把河道资源经营权承包给法人或者自然人(参与者)，各方的权责利按照签订合同的方式加以明晰，承包者可以获取约定时间内河道两侧或特定范围内的经营权，在取得收益的同时负责河道保洁、养护等管理工作，政府起到监管与服务的作用，从而建立起集“农村居民参与、政府监管与服务、河道保洁养护、河道资源利用”于一体的管护机制，在保清水长流、降管护成本的基础上达到长效管理目的[7]。根据河道收益和资源条件，可以将“以河护河”进一步分为“以地养河”、“以林养河”和“以渔养河”等多种类型，如表1所示。

表1 “以河护河”管护模式

1.2 主要制度

执行“以河护河”管护模式时需要有综合管理制度、巡查制度、村规民约、承包方案、承包合同5个制度的支撑[8]。其中，综合管理制度明确了承包金额、养殖品种、地理位置、承包河段与承包人等基本情况，以及林业、水利、渔业、农业等行业共同管理及参与要求；巡查制度要明确巡查内容和方式，依规依法对山塘、河道等水域开展监督执法活动；村规民约应符合有关政策规定、相关法律法规要求，明确各类禁止和鼓励行为；承包方案的制定应符合持续性、合理性要求，并取得利益相关方的认可；承包合同必须明确各方的权责利、违约责任、付款方式、承包年限、范围、租金等关键内容。

1.3 实现流程

总体上，“以河护河”管护模式的操作过程分为社会力量、使用权人、所有权3个层面的7个流程，合同签订、中标人确定、公告发布、设计方案、制定实施方案参考模板、开展资源定价与普查、明确管理体制，以村为单元的社会力量参与河道管护实施流程如图1所示。

图1 “以河护河”管护模式的实现流程

1.4 影响因素

虽然“以河护河”模式具有清晰的理论体系，但在资金支持、政策规定、法律法规依据等还不健全的条件下，社会力量参与农村河道的管理实施往往会遇到一系列的问题，尤其是影响经营持续性以及参与积极性的问题比较突出，如他人私自偷鱼捞鱼捞鱼、确权化界过程中发生河段争抢纠纷等，以及受各种因素影响在经营过程中承包人经济严重受损、强势经营、因过度经营投料太多等影响经营收入、社会和谐、水环境质量等问题，为解决以上问题需要政府的协调与大力支持，政府解决问题的能力和积极性非常重要。所以，该模式实施过程中，不仅要界定清产权边界、调查效益与资源情况等，还要深入了解当地风俗习惯及社会心理，明确合同各方的责任、义务、权利等边界条件，对可能出现的各种问题事前制定有效的处理方案，通过消除各种不利因素保障“以河护河”模式的稳定推进。

2 实例分析

2.1 基本情况

沈阳市自然环境优美，江河水系密布，境内山清水秀分布有细河、秀水河、浑河、蒲河、辽河等诸多河流。以往的乡村河道大多是“黑、臭、乱、脏”，“五水共治”的实施基本消灭了垃圾河、黑臭河，全市基本达到三类水质以上水平。为维护乡村河道治理成果，必须加快形成长效管护机制。然而，农村河道管护受普遍存在的管理经费问题的明显制约，长效管护面临着巨大挑战。为了打破瓶颈部分乡镇结合实际情况，提出开阔与创新管理模式的思路，并取得了较好的成效。结合林地或土地等多种承包模式，遵循“河权到户”和合理承包价的原则，由政府组织河道经营承包活动，在取得收益的同时承包者承担河道保洁、维护的义务，最终实现以河护河的预期目标。

沈阳地区实行的“河权到户”模式，在降低河道监管成本和资金投入的基础上彻底解决了管护资金短缺的问题，不仅拓展了整治内容，美化了乡村环境，而且显著提高了河道资源利用率。

2.2 主要做法

沈阳市“河权河户”明晰了河道使用权，按照划定的河段村集体采取公开招标的方式将部分或全部区域经营权承包给愿意参与的各种社会力量，如外地或者本地的法人、自然人，承包收入归村集体所有，而不再是简单的农户家庭河流承包制。通过养殖特有鱼类承包者可以获取承包收益，但同时承担着河道管理与保洁的任务，在监督他人、自身行为的情况下村民要保障承包人利益，政府采取政策支持、沟通协调、工程建设等方式给予一定的支持，以明晰的各方利益边界形成村集体、政府、承包者、村民共赢共享的目的。

2.3 社会力量参与

沈阳“河权到户”主要有农户合作或个体、股份制专业合作社、企业法人3种方式。其中，当地农户对个体承包的方式具有较高的积极性，承包的河段有地处分散、条件较差、意愿不强的河段，也有河道资源丰富的地段；股份制专业合作社是由村集体注册成立，村民入股，获取承包权后专业合作社既能解决河道周边开发及日常管护所需资金的问题，按照出资比例村民也能获取一定的红利，在资源条件较好的地段这种方式具有较好的适用性；企业法人方式的综合效益更高，但现阶段的实施案例较少，以村民入股企业经营的模式，承包者在筹得资金后进一步开展“民宿+生态垂钓+亲水游”乡村游等相关设施建设，打造休闲旅游业，村民按股获取分洪，在宜开发乡村旅游且河道资源好的地段该方式具有较好适用性。

2.4 特点分析

1)以村为单元，发挥集体优势。依据有关法律法规和河道管理条例，村委会享有村民自治权，通过村民会议能够设立居民公约或者村规民约，积极引导当地村民主动参与河道的维护、管理。结合实践经验，制定村规民约有利于形成全民参与、人人负责的机制。以村庄替代原有以小流域为单元的承包制，更加符合农村的特有习俗得到广大村民的支持。

2)引入竞争机制，标的合理估算。河段发包价是保持项目可持续性以及吸引社会力量参与的关键因素，发包价的合理确定非常重要。在充分调研市场价格、全面掌握鱼类情况、合理评估资源条件的基础上设定低于收益的标底价，将河段对外承包。合理引入竞争机制，以低价或降价拍出资源条件差的河段，以一定收益价拍出资源条件好的河段，政府大力支持海拔高、条件差的荒沟堤段，通过引导天然养殖项目取得较高经济价值；对于几乎无收益的河段采取其他措施保障承包者收益，或者象征性的收取一定的承包费。由此以来，实现乡内所有河流有主体、有收益的目标。

3)发挥市场力量，明晰边界条件。市场机制的引入常源于民间的自发行为，对于推进这一模式政府的支持与肯定起到了关键性作用，沈阳经验也充分验证了该一观点。明晰工程产权，充分发挥承包者参与河道管护的经营潜力以及政府监管、服务、政策支持的功能作用。

4)密切联系农户利益，实现共享共建。农村河道是组成居民生活、村落的重要部分，河流大多数都绕村穿村，并且属于开放空间，一旦承包出去会改变或限制村民使用习惯、休闲娱乐，若无法得到村民支持将难以维持下去。沈阳的农户合作或个体、股份制专业合作社、企业法人3种方式，其中两种将农村居民与承包收益捆绑一起，从真正意义上实现了河权到户，可以说依河共同受益是“以河护河”模式长期顺利实行的根本。

3 对策建议

实质上，“以河护河”模式就是引入市场竞争机制，在充分发挥政府职能的基础上将河道责权与资源经营权绑在一起，明晰产权激活、激发社会力量，提高治水成效和河道管理水平，充分发挥“两手发力”的功能。其中，河道资源的风险情况与盈利水平是成功实施这一模式的关键，只有低风险、高利益水平才能吸引社会力量参与，参与者才会积极主动的护好、管好河道，实现“以河护河”模式的长效运行。

3.1 建立资源利益共享机制

为充分发挥村民自治力量制定村规民约，通过及时修订、完善相关内容提高村规民约的可操作性。同时，按照入股的方式将承包者与村民利益紧密联结，当地居民要参与长效管护制度实施的全过程；采取利益捆绑的形式有利于营造良好的合作氛围，在激发农户参与河道管护主动性的基础上，保证群防、群享、群约以及治理成果长效化目标的实现。

3.2 明晰产权发挥激励作用

目前，大多数农村河道都存在一定程度的“三不管”现象，即无法管、无人管、无钱管，从而导致河流成为污水或垃圾汇集地。实践表明，管理级别越低的河道越难划清其界限，受各种因素影响农村河道开发程度普遍偏低，缺乏适用于新农村建设、科学管理、农村水利现代化的长效模式。界限清晰就要明确河道所有权、经营权、使用权，为贯彻实行“以河护河”模式提供奠定基础，在产权明晰的基础上可以开展产权交易、贷款、低压等活动，并使得林、地、田、河等被闲置资源得以盘活；“以河护河”模式的实施有利于厘清各级涉河部门的责任边界、分工职责，在坚持执行五级河长制的背景下激励了各方参与护河主动性，并实现了有钱用、有规则、有人管的目标。

3.3 完善制度保障公众权益

目前，缺乏保障社会力量权益的有效政策法规是“以河护河”管护模式面临的又一难题，对该模式的推广应用造成明显制约。为了更好的实施该模式，在政策上要制定权益保障制度，提出相关政策作为“以河护河”模式的依据，明确税收、投资、激励、监管等有关政策，以以完善的政策体系吸引社会力量参与；此外，要不断完善综合管理体制，通过整合河道各项资源增加其经济产出功能，进一步完善监管与实施机制，在保障参与者权益的同时保护公众对良好水环境、水质的需求，如确保不受偷鱼、炸鱼、电鱼、毒鱼等非法行为的影响。

3.4 强化河道资源增值基础

一般地，河道水利工程要考虑排污、灌溉、排涝、防洪等基本功能，故硬质化设计在河道工程中较为常见，河流断面形态趋于顺直、规整，虽然增强了河流的防洪功能，但忽视了河流美化功能与自然景观效益，在一定程度上降低了河流生态功能。从资产可经营性与管护长效性的角度上，农村河道治理工程既要强调生态、灌溉、排涝、防洪等功能的实现，又要考虑直接经济作用，不仅融合传承、历史、美化、景观等要素，还要突出乡村特色、有别于城市河道，在实现河道资源经济价值的同时为经济社会发展增值添效。较高的河道资源经济价值是实施“以河护河”模式的基本条件，这也是吸引社会力量参与的关键因素。

4 结 论

充分考虑不同地区的经济条件、人文环境、水文地质等因素，因地制宜的制定行之有效的管护对策，在实现产权明晰、利益共享、效益评估、政策保障、机制完善的情况下，积极探索科学合理、切实可行的新型管护模式。