关于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》之申请条件的研究

摘要：《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》的出台，标志着我国的外国人永久居留权管理进入了新的阶段，本文将立足于旧《外国人永久居留审批管理办法》（下文称《管理条例》）与《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（下文称《审批办法》）的文本进行分析，结合域内外的永久居留权管理习惯，对于《管理条例》的内容提出改进意见。

关键词：永久居留权  定额审批制度  居留条件  居留审批

对于获取永久居留权的条件设定，是《审批办法》及《管理条例》所共有的一部分内容，也是直接与政策合理性有着最密切相关的部分。两文件在获得永久居留权的条件设定上采取了相似的内容结构，《审批办法》的管理范畴主要被第六条概括，即①在中国投资获取永久居留权的外国人申请条件②在中国对经济、科技、社会发展有贡献单位任职的外国人获取永久居留权申请条件③重大突出贡献或国家特别需要外国人获取永久居留权的申请条件④团聚、投靠家属获取永久居留权外国人的申请条件这四个大类。

而在《管理条例》中，则将管理范畴概括为以下几个情形①为中国经济社会发展做出突出贡献的外国人的永久居留权申请条件②取得国际公认杰出成就的外国人永久居留权申请条件③国家经济社会发展需要引进的外国人的永久居留权申请条件④在中国境内依法工作外国人申请永久居留权的条件⑤投资的外国人永久居留权的申请条件⑥团聚，投靠家属的外国人永久居留权的申请条件

在下文中我将逐一就内容相似条款进行对比和利弊分析，并对《管理条例》中产生的新申请类型的合理性进行评价与理由阐述。

（一）通过投资取得永久居留权申请资格的外国人申请条件评析与改进观点提出

从投资资本的计算方式上来看，原先采取的以实缴注册资本的计算方式涉及一项隐性要求。即为实缴注册资本一般只在公司成立之初进行收缴，而在我国《外商投资准入负面清单》中规定，境外投资者不得作为个人独资企业投资人从事经营活动。因此在这一以实缴注册资本计算方式来进行永久居留权投资获取的过程中，外国人一般情况下无法通过与中国国籍持有者共同创业以外的方式达到获取永久居留权申请资格的目的，另外一方面，缴付注册资本金的规定也明确了外国人只能从事一般实业。而在新规中则将投资资本的计算方式更改为以自然人身份或作为控股股东的企业投资即可，因此在这一条件下一方面相较于《审批办法》给予了外国人在注册形式上的自由，可以更加广泛的参与例如已成立但发展前景良好的中小企业的融资活动以及其他各类投资活动，有利于我国新兴企业和新型产业吸引外资。但过大的自由权限同时也带来了危害，对于证券、基金、保险、房地产等行业的投资并未通过“实缴资本金”的方式进行准入限制，而是允许复杂的融资方式，对资本质量缺乏监控可能会造成明显的市场风险，应当对其能够参与的领域予以排除。

在对于该条具体实施细则的规范中，《审批办法》根据所投资的产业所在地区的不同，为响应国家“西部大开发”等一系列战略，设立了“西部——中部——其他地区”三层次逐渐提高的准入门槛。而在《管理条例》的规定中，则对高新技术企业和传统企业做了区别性规定。不去评价地区性区别政策同产业性区别政策的优劣的前提下，就《管理条例》规定的问题至少还存在四点不足：①《管理条例》中所规定的高新技术企业和创新型产业缺乏具体的行业规范和准入标准，对于何为“效益显著”、“规定标准”也语焉不详，容易引起权力寻租或是钻制度漏洞骗取永久居留权的现象。②对于高新产业和创新型企业效益评估的权力落在各级人民政府上，但作为主管行政工作的行政机关，往往无法对于高新产业及技术有着清晰的认识，从而难以作出正确的评估，进一步为借高新产业之由骗取永久居留资格者创造机会。此外，审批部门也应当明确的看到同类型产业在不同地区的发展趋势的不同，因此在此建议可以通过地区和投资产业类型双轨评估的方式兼顾产业发展的重点性考量和投资地区的平衡性考量。③第十六条投资移民的规定，1000万人民币的标准与我国当前的经济发展状况有所不符，自2004年旧《审批办法》办不起，我国人均国民总收入实现了4倍的跨越，但投资门槛却不升反降，因此该投资金额的门槛与我国的经济发展状态存在一定的不符。

由此我认为，在本条规定中应当更改的部分有：①应当明确制定外国人投资负面清单并在永久居留权申请过程中采用，明确禁止并消除外国人通过投资证券、房地产等敏感產业来获取永久居留权的可能②应当统一制定高新企业及创新型企业的考核标准，并要求推荐的人民政府主管部门对其申请资格进行担保，聘用有专业能力的机构对其资格进行考证，避免骗取永久居留权的现象发生③应当考虑在不同的区域实施不同的投资标准，在投资标准的设立上采取地域范围和产业类型相互结合的方式，鼓励外国人既向专业领域投资，也向急需就业岗位或有待发展的欠发达地区投资。④应当对于外国企业家持有外国国籍的时间和退出中国国籍的时间进行约束，避免临时退出中国国籍回国投资再次获取永久居留权的现象出现。⑤应当根据我国经济发展的现状提升投资门槛，但为了达到吸引投资的目的，不必完全与之前的经济发展水平进行倍数上的对标。

（二）在中国对经济、科技、社会发展有贡献单位任职的外国人获取永久居留权申请条件评析与改进观点提出

在《审批办法》的表述中，明确规定了待遇级别规定的条件，并对连续任职期限、居留时常及纳税记录作出了具体要求。在具体解释部分，其对外国人任职单位做出了四类涉及级别和类型的要求。而在《管理条例》的规定中，采用了因经济社会发展需要引进的外国人这一表述，对于准入门槛的表述呈现出对推荐制度的强调，此外，也取消了职级职称及同等待遇的硬性要求。

通过对修订目的的推断不难看出，此种修改方式主要是为了方便以电子产业为首的一系列高新技术产业和创新型企业顺利引进外国投资人才，《管理条例》中强调的推荐人推荐及担保制度，以及对硬性职称待遇要求的取消确实有利于更多外籍头部人才获取中国永久居留权，但应当注意的是，在对于创新型企业和高新技术产业没有明确的企业评估标准的情况下，《管理条例》中的此类规定无异于增强了永久居留权的发放风险。以北京市正在推行的20项出入境措施为例，由于政府无法形成对于推荐人的长期连续绩效评估和对高新技术企业的长期有效评估，北京市对外国人采取的长期居留便利措施由根据企业领域行业赋予便利，在实际审批中变化成了对中关村区域企业工作的外国人给予突破性便利，因此这类实践经验更加佐证了应当严格细致的规定企业及推荐人的评估标准。

因此对此条内容提出如下的修改建议：①对于“专业人才”、“高级经营管理人员”、“高级专业技术人员”进行明确的规定，对其工作与居留的年限，工作职级给出明确要求，如在企业中无法提供明确职级证明的外国人，则应提交成就或负责项目的清单至相关行业协会进行评估及申请时提交收入证明，在收入达到一定标准且满足相关行业协会评估标准的情况下，方可满足此项申请标准。②国家应尽快制定高新技术企业、创新型企业和国内知名企业的评估标准及清单，为推荐人才申请永久居留资格提供便利。③由于第十三条第四款不能保障取得杰出成就外国人推荐的专业人才在其推荐人所在领域内，相当于让有杰出成就的外国人代行相关行业协会和国家机关推荐和担保的责任，因此提出两种更改方式，一是应当删除十三条第四款“根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才”的条款，由组织的相关评审机构或是行业内先进外国人才共同成立机构进行推荐;二是保留该推荐途径，但要求被推荐的外国人出具相应的申请资料，于此同时要求虚假推荐者交纳一定数量的保证金，或作为担保人承担弄虚作假应承担的法律责任。

（三）重大突出贡献或国家特别需要外国人获取永久居留权的申请条件评析与改进观点提出

在《审批办法》对于此类外国人永久居留权申请的表述中，采用了较为开放的规定方式，未对其做出具体的规定。反观《管理条例》的规定中，其进步之处首先在于明确规定了此类外国人申请永久居留的推荐机构，即国家有关主管部门或省、自治区、直辖市人民政府，另外一方面，《管理条例》首次给出了指导性的引进意见，例如规定教育、科技、文化、卫生、体育事业作出突出贡献的外国人可以引进，另外一方面取得国际公认杰出成就的外国人可以申请。

但在《管理条例》的进步之余，其规定本身还存在着几项问题：①首先是对于国家有关主管部门的表述，对于不同范围和领域内的外国人才，其必然不可能采取统一的标准进对其成就的评判，而“有关部门”的表述本身就有两重含义，一重是在该外国人所致力的领域内有权限和能力评价其成就的相关部门予以推荐（例如公益事业则由中华慈善总会、人力资源和社会保障部等推荐），另一重则是具有出入境管理权限的相关部门即公安机关、外事部门等进行审批。考虑到外国人在此处主要目的在于获得申请资格而非得到审批，应当规范化“有关部门”的用语，采用第一重意义上与外国人所致力领域相关的部门含义。②其次，在对于“突出贡献”、“国际公认杰出成就”的评价中也存在着标准不一的问题，不同领域、不同类型的成就往往难以通过统一的标准进行概括或标识。因此除了表述本身的模糊性问题，决定其模糊性的领域广泛性还带来了审批上的不便。

我认为条例在该部分可以借鉴国外的经验，采用积分制方式进行更加科学的评估。以美国《移民法》中的范例作为比较，美国《移民法》中此类外国人永久居留权的获取被称为“第一优先”，对于移民实施移民担保制和积分评估制双规的审查制度。对于对评价特殊人才能够通用的教育、语言、工作、年龄、职业等，通过积分进行评价，而对于特殊贡献则由劳动力市场有需求的单位进行担保才能办理。因此我认为，在我国关于作出特别贡献或国家特别需要的外国人永久居留权申请的过程中，可以借用这一方式，对其通用标准制定合理的积分制度，另外一方面对于特殊贡献，通过相关行业协会或权威的该领域评估机构进行担保的方式提供申请机会，在两项条件均可以满足时，再由公安机关出入境管理部门进行审查，决定是否授予永久居留资格，这样既能够解决审查者的资格与资质能力问题，又能够解决外国人资质的评审问题。

（四）团聚、投靠家属获取永久居留权外国人的申请条件的评析与改进观点提出

我认为目前此部分条例存在的问题有：第十八条中规定，外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件，申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。我国的《管理条例》在修订后呈现出强烈的技术移民特征，对于投靠、投奔父母或子女类的永久居留权的授予也有着与技术移民制度强烈适配的特征。但这条规定与第十七条中第一款的规定出现了强烈的冲突。在第十八条存在的情况下，既然该外国人已通过前述条款取得了永久居留权，其配偶就可以申请永久居留权，那么第十七条中对于在中国永久居留的外国人配偶必须共同生活五年，每年實际生活时间不少于九个月的约束相当于被无效化了，因此十七条第一款规定实际上相当于只对中国公民与外国配偶在中国定居的情况生效，这在立法目的上是相矛盾的。

基于以上的分析，我认为在《管理条例》中，应当更改的内容有：应当在第十八条使用的同时沿用前款中关于已获得永久居留权外国人的配偶及子女在国内居留年限的规定，从而一方面避免与前款相互否定，另外一方面减小利用收养关系等窃取永久居留权的可能。

（五）在中国境内依法工作外国人申请永久居留权的条件评析与改进观点提出

此类外国人永久居留权的申请，在《审批办法》中没有出现，而在《管理条例》中则体现为第十五条中的四类情况，其中第一款涉及研究型人才的申请条件;第二款涉及重点行业、区域工作者的申请条件;第三款、第四款涉及在中国境内连续工作、居留满足一定年限，收入满足一定标准的外国人申请永久居留权的条件。

对于第一款“具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，期间实际居留累计不少于一年”，有如下问题：①博士研究生学历及国际知名高校毕业为或然性标准。以博士研究生标准中法学博士为例，其博士研究生授权点范围既包括五院四系的名校，也有法学不够强势或学校评价较低的学校，恐导致门槛较低的现象出现。②对于国际知名高校毕业为标准的评价方式，由于我国没有明确的、官方统一认可的大学评价标准，对于国际知名高校采信何种标准也没有明确的规定，因此也可能出现人才不达标的现象。

对于第二款“在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍”而言，存在如下的问题：①何谓国家重点发展的行业、区域没有定论②在“国家重点发展的行业、区域”从事的工作是否与“国家重点发展的行业、区域”的发展相关，例如在某科技企业负责食堂内勤工作的外国人，是否应当与在同一企业专业技术领域工作的外国人享有同等的申请条件是值得商榷的问题

对于第三款、第四款和前两款通用的问题主要问题如下：①对于工资性年收入的规定，当前对于外国人的居留年限要求分別为连续工作三年/累计居留不少于一年;连续工作四年/累计居留不少于两年;连续工作八年/累计居留不少于四年。在这样的情形下，若以最低累计居留年限计算，外国人完全有可能在国内和国外同时持有职业，获得较高的平均工资;或是在国外挂职并获取较高的平均工资，这决定了单纯用年化平均工资来进行资格计算本身不够科学②特殊职业的外国人，也可能拥有远高于平均水平的工资，但这并不代表其身份符合引进人才的资格，例如上海市2019年城镇在岗职工平均年化工资在不包括外来务工人口的情况下为9580元/月，而新东方招聘外教的月收入则为49800元/月，且对于外教除英语水平和教师资格证要求外无其他纸面要求，若仅凭收入水平赋予永居资格，显然是脱离了引进人才的本意的。

基于以上的论述，对《管理条例》的修改意见如下：①对于第一款，应作出如下的细化规定，第一是将博士研究生学历要求提升为学科一级博士点，第二是采用如泰晤士报学校排名评定等指标对是否属于国际知名高校进行评判。②对于第二款，国家重点发展的行业、区域，应该根据统一的行业标准进行评定，给出明确的行业、区域名单，并行业、区域内外国人所工作企业或单位的业务水平进行评估，此外，还应要求根据此款申请永久居留权的外国人必须在重点发展的行业、区域内从事该行业或地区的相关工作，而非任何涉及该行业和区域的工作都可以进行永久居留权的申请。③对于第三款和第四款，应注意对外国人所在岗位的约束，即为了达到为本国创收，引进人才的目的，工资性年收入应限制在本国境内的工作获取的工资性年收入④对于第三款和第四款，还应注意对利用外国人身份获取高额收入或是允许外国人以外国人身份挂职的特殊职业外国人的约束不同，例如对于模特、外国语教育等特殊行业的外国人，标准应当有适当的提高。

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纪润泽（1999- ）男，汉族，天津人，单位：中南财经政法大学刑事司法学院，本科，侦查学专业，研究方向：行政法与地方法治、公安学。