全域土地综合整治土地使用权流转模式探索——以鲁西南某镇为例

余庆

(菏泽市国土综合整治服务中心，山东 菏泽 274000)

0 引言

全域土地综合整治是新形势下土地规模化整治的举措，是以提高土地利用效率，保障土地资源永续利用，改善生态环境，优化空间布局为目的[1]，通过在全区域实施各类土地整治和生态修复，创新土地供给方式，优化农村用地国土空间布局，形成土地保护新格局。全面推进全域土地综合整治，是缩减城乡不平衡发展，统筹人与自然的和谐共生，实现全面乡村振兴的重要举措[8-13]。

适度规模的土地使用权流转是建设现代农业的必由之路，在一定程度上解决了土地节约集约利用的问题。作为促进现代农业发展的重要前置条件，土地使用权流转可以实现土地要素的优化配置，而土地整治又可为规模经营提供完善的配套设施，进一步推动流转。但在土地整治与流转推进过程中，存在着基础设施薄弱、产业对接难、资金压力大、土地整治与流转脱节等问题，这严重影响了土地整治效益最大化和现代农业发展[14-15]。因此，应遵循土地整治和使用权流转的内在逻辑关系，瞄准现代农业的发展方向，科学引导多种农业经营主体，开展全域土地综合整治并在此基础上探索土地使用权流转模式，进而推进我国农业的转型发展[16-18]。本文以全域土地综合整治部级试点鲁西南某镇为案例，分析了试点镇土地整治潜力，总结了土地使用权流转模式，助推全域土地综合整治取得预期成果。

1 试点区基本情况

鲁西南某镇在“三权分置”——土地使用权流转方面做了有效探索，取得了明显成效。2020年，该镇列入自然资源部全域土地综合整治试点镇之一。该镇成功的土地使用权流转模式有力地推进了全域土地综合整治项目实施(表1)。

1.1 自然条件

该镇地处菏泽市牡丹区西北部，总面积110km2。属半湿润暖农业气候区，大陆性季风气候显著，四季分明，形成冬春易旱，夏秋易涝的特点。某镇地处黄河下游南岸，属黄河冲积平原，地势西高东低，略有倾斜，地势较平坦，低洼。水资源比较丰富，主要由天然降雨、地下用水和地表水(引黄用水)组成。全镇大部属于潮土土属，表层质地以砂壤质为主，轻壤质次之，中壤质居第三位，重壤质最少。

表1 研究区全域土地综合整治试点镇基本情况表

1.2 社会经济情况

该镇辖34个行政村，人口6.2万人，耕地6.9万亩，是著名的千佛古镇、汉相故里、革命圣地、生态之乡，先后被评为“省级生态乡镇”“省级旅游强镇”。

1.3 土地利用现状

该镇总面积8449.04hm2，其中国有土地329.50hm2，集体土地8119.54hm2，区内土地所有权、土地使用权为各村集体所有，界线清晰，权属明确。根据第三次全国土地调查成果，研究区建设用地1165.60hm2，农用地7240.26hm2，未利用地43.18hm2。经计算得出区内土地垦殖率为72.17%，复种指数为2。根据地方耕地质量等级完善成果(2016年)，研究区所在地的耕地质量利用等别为7、8等，研究区内耕地平均利用等指数为1655，平均利用等别为7等。

1.4 产业现状

全镇主要以第一产业为主，近几年来，全镇三产得到进一步的优化和调整，二、三产业在国内生产总值中的比重进一步提高。农业产业结构不断优化，充分发挥林特生产、畜禽养殖优势。在特色产业发展上，形成桑蚕、畜牧、林业、瓜菜四大产业。其中种植业以玫瑰、葡萄、构树、地瓜种植为主，在镇域东侧已建成一定规模的现代农业产业大棚。

2 土地整治潜力分析

2.1 农用地整治潜力

该镇现有耕地6097.29hm2。绝大比例的耕地地势平坦，土壤质地较好，土层深厚，适宜多种作物生长，已得到充分利用。但部分中低产田肥力低，缺少水源，农业生产基础条件较差。通过对待整理区内耕地、灌排设施、田间道路工程的整理配套，改善生产条件、提高耕地等别、提高产出率。经调查，研究区待整理耕地区土地总面积为7458.01hm2，建设规模为6681.21hm2。项目实施后建成高标准农田3078.55hm2。

研究区现有部分坑塘水面以及残次林地，经济效益、社会效益及生态效益较低，通过实施土地整治，调整土地利用结构，实现土地资源的优化配置，增加耕地面积，缓解占补平衡的压力。经调查，研究区可作为新增耕地来源的林地55.03hm2，坑塘水面33.27hm2。

2.2 农村建设用地整治潜力

根据三调数据得出，该镇农村建设用地1010.89hm2。按全区农村人口67418人计算，人均占地150m2。本着集约高效的利用原则，通过对现有农村居民点改造、整合，优化用地布局，提高集约水平。根据城镇化发展趋势，对农村居民点进行空间整合，建设新型农村社区，同时增加耕地面积。全区待整理建设用地面积为1165.60hm2，增加耕地潜力885.80hm2。

2.3 宜耕后备土地资源开发潜力

研究区可作为土地开发的对象主要是荒草地和裸土地。其中其他草地面积4.46hm2，裸土地2.13hm2。

2.4 生态整治潜力

研究区内干渠、干沟、河流生态环境脆弱，部分坑塘水体环境恶化，部分区域土壤质量较差且受农药等污染，农田生态系统结构简单。

2.5 新增耕地来源分析

经测算，项目实施后，新增耕地面积618.88hm2。研究区原有耕地6097.29hm2，满足《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》自然资发(2019)194号文中“新增耕地面积不低于原有耕地5%”的要求(表2)。

表2 新增耕地来源分析表

2.6 基本农田调整分析

经测算，项目安置区占用基本农田25.71hm2，补划基本农田93.14hm2，新增基本农田面积67.43hm2，满足《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》自然资发(2019)194号文中“新增基本农田面积不少于调整基本农田面积的5%”的要求(图1)。

3 土地使用权流转模式探索

自土地使用权流转以来，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介组织”四方参与模式[19]。近年来，研究区立足传统农业乡镇实际，围绕“跨域发展、力争上游”目标，探索出了加快土地使用权流转的4种模式，取得了明显成效。截止目前，全镇共流转土地3.5万亩，占耕地总面积的50.7%，涌现出了19个“一村一品”专业村，发展油用牡丹7000亩、果树2000亩、葡萄4000亩、草莓5000亩，玫瑰3000亩，瓜菜4000亩、构树5000亩，形成了“东部花卉、南部牡丹，北部葡萄、西部瓜菜、中间种构树”的产业格局。

3.1 归雁人士承包带动模式

镇党委政府成立返乡创业领导小组，拉清在外务工清单，派专人对接归雁人士和当地村民，担任中介从中保障双方行为的规范性，取得了较好的效果。比如，该镇A村的张孝礼，最初返乡种植葡萄，从流转土地20亩开始，发展到目前的500亩，在他的带动下，周边6个村发展葡萄种植5000亩。自2014年起，先后吸引45名有种植技术的在外务工人士返乡创业，流转土地达12000亩。

3.2 龙头企业承包模式

该镇B村原来是典型的“三无”贫困村，自土地集中流转给某生态农牧有限公司后，村民每年收益租金的同时，还可以在公司务工得到薪金，带动本村及周边200户贫困农户脱贫、1200户农户走上致富路，B村由原来的贫困落后村发展成为知名的“一村一品”示范村。

3.3 农村土地托管模式

这种模式自2019年开始实施。比如，由山东某植保公司与E村、F村等合作托管土地10000亩，全部用于种植大豆等经济作物，通过规模化种植，标准化生产，打破传统畦梗边界，大大提高了耕种效率，有效增加了群众的收入。

3.4 农村土地入股模式

由村党支部成立合作社，党员带头以入股的方式加入合作社，然后带动全体村民，选派一批懂技术、会管理的专业人才负责合作社的经营，形成规模化、集约化效应。比如，2016年，G村成立了2个牡丹种植专业合作社，流转土地2600亩种植油用牡丹，套种秋霜梨1200亩、苹果800亩，合作社统一提供种苗、统一管理、统一技术、统一销售，亩产效益超万元，实现了从吨良田到万元田的转变。

该镇借力土地使用权流转的优势，为全面展开全域土地综合整治工作奠定了坚强的群众基础和工作基础。以土地使用权流转适度规模经营，推动全域土地综合整治，提高土地利用效率和产出率，促进乡村振兴和美丽乡村建设(表3)。

4 土地使用权流转在全域土地综合整治中的作用

4.1 耕地集约利用

实施全域土地综合整治是通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复，解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用。土地使用权流转是保障永久基本农田连片，提升耕地集约利用的必要条件[20]。

4.2 助推农业发展

全域土地综合整治最终是为了解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。实施农村土地“三权分置”，采取“土地使用权流转—土地综合整治—再流转”模式，发展规模化经营，通过土地使用权流转，由村集体或成立平台公司，对流转过来的土地进行整治，对整治后的土地在平台上进行“交易”，提高了工作效率，解决了农民个人力量无法办成的事情。通过对整治后的土地再流转，引进新的农业经济主体、资金、人才，破解了传统农业发展困局，解放和发展农村生产力，促进了农民增收、农产品增效，从而解决了农村贫困落后的局面，助推乡村振兴的实现。

图1 鲁西南某镇全域土地综合整治项目区永久基本农田调整图

4.3 增强农村凝聚力

通过对全域土地整治后的土地使用权流转，盘活了集体所有土地，村集体能够以所有者的身份参与经营权流转的收益分配;通过土地整治，新增耕地归集体所有，由村集体通过发包或置换为占补平衡指标，正价村集体的收益。对新增耕地产生的占补平衡指标交易后，村集体也参与分成。这样，村级集体经济得到增强，村集体兴办公益事业的能力提高了，服务群众更加有力有效，从而提升了农村凝聚力[21]。

表3 流转模式一览表

5 结语

鲁西南某镇具备良好的土地整治潜力，因地制宜使用了4种土地使用权流转模式，促进了土地综合整治工作得以实施，整治成果得以稳定和有效运用，2020年被列入自然资源部全域土地综合整治试点。同时土地综合整治实施减少了土地的碎片化，促进土地的节约集约利用，为土地使用权稳定流转提供了更好的条件和基础。