城市？乡村？——城市边缘区规划探讨

段德罡，叶 靖，李廷辉，陈 炼

（西安建筑科技大学建筑学院，西安 610100）

引言

城市边缘区①是城市建成区外围在土地使用、基础设施及社会经济和人口统计特征方面处于城市和乡村之间的一种过渡地带。20世纪80年代中后期，“城市边缘带”的概念从国外引入中国。此后，国内学者展开对城市边缘区概念[1]、空间特征[2—3]、土地利用[4—5]、产业发展[6]、生态保护[7]、社会治理[8]、演变机制[9]、问题与对策[10]等相关研究。针对城市边缘区的边界，不同学者的描述和理解不同，鲁斯旺认为城市边缘区一般是城市建成区外10 km左右的环城地带；巴特尔姆克斯认为城市边缘区是距离城市核心8—15 km的范围；伯里安特认为城市边缘区是城市向外延伸9.6—16 km；弗里德曼认为城市周围约50 km的地域为城市边缘区，其中内缘区大约10—15 km，外边缘区延伸有25—50 km[11]；洛斯乌姆认为边缘区是介于城市核心建成区和城市影响区之间的地域[12]。由此可见，城市边缘区位于城市建成区外，城市辐射范围内，是城和乡过渡、交融和冲突的区域，兼具城市社会和乡村社会两种特性，其相关研究仍处于探索阶段。为此，城市边缘区村庄在城镇化进程不断推进的过程中，是融入城市社会，还是保留乡村社会形态？在这样的背景下，本文探讨城市边缘区规划的相关问题，探寻一条结合地方实际，尊重村庄和村民发展诉求的规划路径。

1 城市边缘区的尴尬

1.1 村民对增收的期待

在长期的城乡二元体制影响下，乡村经济、教育医疗、基础设施、居住环境品质等与城市差距较大，大量的村民为谋求更多的工作机会和更优质的教育医疗资源离开乡村前往城市。同时，由于农业的弱质性和不稳定性，村民务农收入较难持续支撑村民对美好生活的追求，以传统农业生产为主的农村已不能满足村民的发展诉求，大量的村民逐渐脱离传统的依靠单一农业生产活动的生存模式，向非农产业转移，从事第二、第三产业，但受自身能力条件和经济因素的影响，多在城市从事体力有关的工作，可获得的薪资报酬较低[13-14]。面对更高的生活成本和高昂的房价，村民难以在城市购房定居。与此同时，村庄的传统价值观念受市场经济和城市文明的冲击，传统乡村社会秩序逐渐崩塌，唯利是图和利己主义价值导向加剧村民对财富的追逐。

在快速城镇化过程中，城市边缘区邻近城市建成区，随着城市不断扩张，大量的村庄为满足城市的发展需求被划入城市集中建设区范围内，其土地被政府征收转为城市建设用地，而村庄拆迁安置成了农村土地征收的主要附属活动。在利益的驱使下，村民随意在自家宅院内进行违规加建，更有部分村民为增大房屋面积，不惜破坏房屋结构，以期在拆迁安置时谋取更大的经济利益。

1.2 欠发达地区城市边缘区村庄发展的尴尬

地方政府在推进城市发展过程中，常通过征地和拆迁安置的方式将村庄集体土地转化为城市建设用地，再以土地流转和土地出让的方式增加政府财政收入。但在土地征收和拆迁的过程中，受开发商发展战略、村庄拆迁赔付矛盾、政府财政资金短缺、个别领导急于推进城市发展等因素的影响，土地征而未用和拆迁停滞。由此城市边缘区内村庄是否拆迁、何时拆迁存在诸多不确定性，该现象在欠发达地区尤为明显。

欠发达地区城市政府在财政上无法像发达地区一样支撑城市边缘区的拆迁和征地赔偿，当征地拆迁过程中出现资金短缺问题时，往往选择停止拆迁或放任被征土地闲置的方式简单解决。而当城市边缘区村庄（社区）的村民在拆迁计划停止后，政府和村民的矛盾加剧，村民大规模上访要求政府赔偿，政府不仅失去了村民的信任，也加大了村庄后续建设工作推进的难度。此外，大部分村民在拆迁计划停止后，仍抱有一丝侥幸的期待，宁愿长期居住在采光通风等条件较差且结构不安全的房屋内，也不愿拆除违规加建的楼房。久而久之，这些村民对政府的怨气日益增长，其自身安全与健康也难以得到保障。

2 城市边缘区规划研究

2.1 边缘区发展研究

城市边缘区的形成与中国城镇化快速推进、城市土地扩张等有重要关系。早期，城市对周边村庄的空间影响和地域辐射能力较小，城市边缘区的村庄在传统农业经济和农村宗族治理下缓慢发展，逐渐形成了乡村社会空间和农村发展风貌，此时的乡村主要以第一产业生产为主。20世纪80年代，国内大城市产业不断向郊区迁移，大城市边缘区出现了大批开发区、高新技术产业园区以及乡镇工业园区，边缘区村庄农业用地不断减少，建设用地比例逐渐上升。工业虽然大量向郊区迁移，但郊区生活基础设施与便民服务业未能同步跟上，居民尚未具备长距离通勤的条件，多数居民不愿意向郊区迁移，导致了中国郊区化进程中时序因果链的颠倒和断裂，工业郊区化未能有效地拉动人口向郊区的迁移，而人口郊区化的滞后又进一步阻碍了商业郊区化的发展[15]。20世纪90年代后，在市场经济的带动下，城市迅速发展，部分村庄的村民逐渐向城市迁移，农村空心化、老龄化等现象逐步显现。同时，部分村庄受到中心城区的辐射和影响，承担部分城市外溢功能，边缘区村庄在城市文明的冲击下，原有的村庄内部结构开始解体。在经济利益的驱使下，村庄无序扩张，传统建筑与新的住宅混杂、农村民居与农村生产厂房交错，传统农业生产方式逐渐衰弱。

1994年，中央和地方开始执行分税制，分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式，从而形成了土地财政[16]。同时受中国政府官员政绩考核体制的影响，地方经济增长速率促使地方政府加大对城市边缘区土地的发展控制权。一些地方政府为通过规划调动土地资源以获得更多的财政收入，不顾城市的发展现状，加快对村庄土地的规划使用，向城市边缘区村庄大规模征地。由此导致城市中心区不断向外扩张，城市边缘区的乡村空间不断缩小，越来越多的农村土地转为城镇用地[17]。在此背景下，城市边缘区村庄受城市文明的冲击，传统的农业生产方式、乡村特有的空间形态、社会关系逐渐瓦解，大量村民进城务工。但受资金等条件的限制，城市边缘区的村庄管理体制、生产方式、空间形态、设施配套与城市建成区又存在较大差距，有的村庄仍沿袭传统以“村”命名，有的则在城镇化过程中实行了“村改居”，但管理体制依然延续村庄原有模式；有些村庄农业用地已转为城镇用地，但还是农村；有些居民已不再从事农业生产，但还是保留农村户籍。政府大规模征地、出让土地换取财政收入后，弃被征土地于不顾，任其自由发展，加剧了城市边缘区村庄的衰败和没落。

2.2 边缘区规划研究

目前关于城市边缘区的规划缺乏详细的技术规定，且规划编制类型也未明确。2008年颁布《中华人民共和国城乡规划法》第二条指出：本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关部门在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。由此可见，《中华人民共和国城乡规划法》虽未明确城市边缘区村庄的规划编制要求，但城市边缘区村庄的建设控制引导可由地方政府部门根据实际的发展情况和城乡发展需要进行制定。

在规划编制类型上，中国现行的“五级三类”国土空间规划体系框架形成了以城镇开发边界为界线、边界内编制控制性详细规划、边界外编制村庄规划的规划编制体系。在各省市响应国家号召展开的实用性村庄规划编制探索中，多数省份认为村庄规划编制仅适用于城镇开发边界外村庄，对城镇开发边界内的村庄以及紧邻城镇开发边界的村庄无明确要求；少数省份提出紧邻城镇开发边界的村庄和城镇开发边界规划范围内的村庄可与城镇开发边界内的城镇建设用地统一编制详细规划（表1）。在实践中，市县级国土空间规划将城市边缘区作为城市建设用地纳入到中心城区布局规划中，临近城镇建成区的用地纳入近期建设规划、远离城镇建成区用地纳入远期规划。因此，在相关专项规划中，如乡村振兴战略规划、全域村庄布局规划等上位规划中，城市边缘区的村庄未能被纳入规划编制范畴。此外，城镇开发边界起缘于国外，不同的学者由于观察事物的视点和角度不同，对城镇开发边界的概念解读也不尽相同。近期，自然资源部相关文件又指出城镇开发边界的划定不与城镇建设用地规模指标挂钩②，由此导致有些城镇可能在很长的一段时间内，城镇开发边界内仍留有众多的村庄，且大部分短期内无法完成拆迁撤并的工作。

表1 各省（市）村庄规划编制导则（指南）适用范围

综上可见，城市边缘区的村庄受“城镇开发边界”概念的束缚，成为学术界和地方政府规划编制的“盲区”。在此背景下，城市边缘区村庄土地自由盲目发展，用地单位竞相争地，多征少用、早征晚用，甚至征而不用的现象普遍存在，面对村庄乱象，地方政府无法可依，常常造成管理混乱、约束乏力。

2.3 边缘区发展的不确定性与弹性规划诉求

在推进城镇化进程大规模扩张城镇用地、上位规划编制类型不明、缺乏建设指引、城市发展方向多变的情况下，城市边缘区作为用于应对城市未来（规划期年内）可能扩大的用地增量的空间，可能在未来很长的时段内都是城镇建设区的“备用地”。现行国土空间规划体系虽明确要求城镇开发边界内编制详细规划，边界外编制村庄规划，但目前暂无明确文件对城市边缘区的规划编制提出指引。因此，城市边缘区村庄的发展面临诸多的不确定性。

2021年6月1日正式开始实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第二条提出：本法所称乡村，是指城镇建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。因此，位于城市边缘区的村庄同样应满足乡村振兴战略产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能③。

当前在城乡融合、城市高质量发展、乡村振兴等战略背景下，城市边缘区的村庄扮演着重要的角色。但由于缺乏专门的法律规范性文件，该区域的村庄未来该何去何从？从区位来看，城市边缘区的村庄临近城区，具有优越的交通地理条件，受城市辐射带动能力最强，在中国持续不断推进城镇化进程中，城市边缘区村庄城镇化是必然的趋势。

3 城市边缘区发展情景

3.1 情景一：延续土地财政逻辑上的拆迁安置

在压力型政绩考核体制下，地方政府官员往往选择大规模出让土地，并将获得土地出让金投入能立竿见影的大型基础设施项目或者短期内能够提升城市面貌的项目[18]来应付考核。这使得土地出让不仅增加了政府财政收入，提高了土地效益，改善了城市面貌，还对土地城镇化具有推动作用[19]。在此情形下，地方政府为加大对城市边缘区空间发展控制权的争夺，只要城市建设扩展需要占用农民的土地都采用了政府征收或者拆迁的方式，把农村集体土地无条件地变成城市国有土地。

大规模的征地和拆迁安置虽能在短期内快速推进城镇化，但由于忽视了村庄现实发展诉求，使城市发展呈现出“土地城镇化超前、人口城镇化滞后”的显著特征[20，21]。城市边缘区的村民因拆迁安置被迫“上楼”，失地村民转为市民后无耕作收入来源，受自身素质和能力的限制只能在城区务工获取微薄的收入，而城市高昂的生活成本和不完善的社会保障体系等使得“上楼”村民难以融入城市生活。

3.2 情景二：建立以人为核心的就地城镇化逻辑

国务院总理李克强在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上强调：新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点，并明确提出把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系，促进大约1亿农业转移人口落户城镇，不能让他们“悬在半空”[22]。清华大学蔡继明教授认为反复强调“以人为本”，以“人”为核心，就要避免走过去“以地为本”的老路。由此可见，土地城镇化与人的城镇化二者应同步推进，或将以人为核心的城镇化前置，如“中小城市带动大农村”的成都模式。自2003年推进城乡一体化以来，成都从民生最为迫切的教育、就业、医疗和社会保障着手，始终以尊重农民与农民工权利为标志，承认农民个人对土地拥有的权利，在农民劳动力输出方面从体能型转变为技能型，保证进城务工的农村人员及其家属能够和城市居民一样享有平等的权利、均等化的公共服务和同水平的生活条件。坚持统筹城乡发展，着重解决城乡矛盾，充分发挥城市对边缘区的辐射力和示范性，带动农村地区的发展，深入扎实抓好城乡环境综合治理，让城乡居民都能够在风景秀丽、环境宜人的条件下生活和工作[23]。

成都市在解决城市边缘区村庄发展矛盾过程中坚持以人为本，在保障村民土地权益的基础上，帮助村民赋能，实现了村民思想意识现代化。区别于以大拆大建为主要手段的城镇化路径，以人为核心的就地城镇化方式既尊重村庄发展的现实条件，又能保障村民的权益，是中国有序推进农业人口转移市民化的有效途径。

3.3 柔性规划：因村制宜选择城镇化发展路径

通过上述两个情景的对比分析可知：城镇化不全是高楼大厦，不是让村民“上楼”放弃原有的生产生活方式，城镇化是人的生产生活方式，尤其是思想意识向现代化转变的过程。在此价值导向下，无论是拆迁安置推进城镇化，亦或是在保留乡村形态的基础上推进城镇化，两种都是推进中国城镇化进程的重要路径，都应充分尊重村庄发展现状，保障村民的基本权益。以拆迁安置为手段的城镇化，虽速度快、效率高，但破坏乡村风貌、忽视村民发展诉求。而以人为核心的城镇化虽花费的时间较长，但能充分考虑村民的发展诉求，保障村民利益。

对于城市边缘区村庄的发展，应采用以人为核心的柔性规划思路，因地制宜地选择城镇化路径。一方面，对于社会形态已经瓦解、村民留乡意愿低的村庄，可采用拆迁安置的城镇化路径，并做好拆迁安置村民的生活、就业等保障；另一方面，对于社会形态保存良好、在乡务工发展意愿强烈以及远离城市集中建成区，在城市建设用地规模范围外但隶属于城镇开发边界内的村庄，应以实现乡村振兴为主要目标，通过推动乡村现代化建设发展，引领村民能力和思想意识水平的现代化。

4 柔性规划——赵村规划

赵村社区位于陕西省韩城市中心城区西北侧，距韩城市中心5 km，紧邻韩城市集中建成区，周围交通干线环绕（图1）。赵村社区被划入城镇开发边界内，在早期发展中，作为城市远期规划的预留地，社区大量土地被征收，成为城市建设用地（图2、表2），2016年韩城市政府将社区列入拆迁安置范围。由此，一方面村民为获得更多的拆迁补偿费用，在原有的宅院内违规加建，多数加建部分使用彩钢瓦、砖及预制混凝土板进行简单搭接，施工质量较差，部分农宅甚至因加建出现了房屋结构破坏的现象（图3—6）；另一方面，在拆迁安置之际，社区组织村民编写《赵村村志》，希望以此延续村庄精神文化，保有村庄的自豪与骄傲。

图1 赵村社区区位

图2 土地利用现状（左）和土地征收情况（右）

图3 彩钢瓦加建比例（左）和彩钢瓦加建颜色（右）

图4 彩钢瓦加建位置（左）和彩钢瓦加建规模（右）

图5 彩钢瓦加建原因（左）和彩钢瓦拆除意愿（右）

图6 赵村彩钢瓦加建分布

表2 土地征收情况表

但是，赵村社区在上位规划上缺乏建设指引。《韩城市总体规划（2013—2030年）》虽将赵村社区划入中心城区的发展用地，但在近期规划中未对赵村提出相应的规划指引。在《韩城市乡村振兴规划（2018—2020）》《乡村空间布局专题研究》中，也未将赵村纳入其中。在此背景下，由于缺乏上位规划指引，村庄发展方向不明，建设停滞。

为此，结合赵村社区的发展现状，基于以人为核心的城镇化逻辑，采用柔性规划的规划思路，构建赵村社区的规划路径。

4.1 构建乡村现代化目标体系，助推村庄城镇化建设

基于赵村社区拆迁安置停滞、村庄活力尚存、村民在乡务工的现实需求，赵村宜采用以人为核心的城镇化发展路径，在保留乡村形态的基础上逐步推进村庄城镇化进程。在规划目标上，一方面要加快促进赵村社区融入韩城市，使其成为城市的特色空间单元，另一方面应加快现代化乡村建设，使赵村成为远郊村的发展和建设示范。在村庄建设上，通过对社区现状资源的整合梳理、村民发展意愿和发展诉求的调查以及社区周边区位的发展研判，以村庄现代化为基本原则，开展村庄规划编制，制定社区不同时序下的村庄建设步骤，构建基础设施同质化、公共服务同城化、农村管理社区化、生活方式市民化、产业结构城镇化的目标体系。

重点整治社区人居环境，配备与城市相同功能的基础设施系统，推进生活环境现代化；同步开展社区资源整合和产权统计工作，增设社区产业类型，重点增加物流园、都市农业、乡村旅游等产业，推动农村产业结构转型升级；以产业发展为常住人口提供相关就业岗位和福利保障，推动农民就地城镇化，享受市民的福利待遇；同时创新社区体制机制，以服务作为乡村治理体系的主要目标，保障社区现有资源得到充分利用。

4.2 建构与城市“有差异无差距”的城边村建设标准

赵村社区紧邻韩城市中心城区。规划基于城镇化愿景和城乡等值的价值理念，在公共服务设施、基础设施、治理体系、社会福利保障机制等相关指标的配置上，应与城市对标并结合现状及发展需求，构建城乡“有差异无差距”的乡村建设标准，促进村庄在形态上与城市有机共融，治理上体现城市水平，福利保障上体现人文关怀，基础设施上互联互通，公共服务上共建共享。

在规划编制过程中，根据乡村建设标准，对未并网配置的基础设施，构建符合现状并满足需求的基础设施系统；对已并网配置的基础设施，重点对老旧废弃的基础设施进行维修，并制定检修制度。对城市公共服务与社区的关系进行调查，与相关部门协商增设与城市社区相同的警务、医疗等社区服务网点，派驻工作人员长期展开社区服务，与城市公共服务形成良好衔接。

4.3 盘活村庄闲置土地，建立预征收制度

城市发展需要土地的支撑，向边缘区村庄征收土地是城镇化发展的必然需求。为支持韩城市建设，赵村大量土地被征，但受政府领导换届和资金短缺的影响，赵村社区存在大量土地划而未征、征而未建、建而未成的现象（图7—9）。因此，规划基于对土地现状权属以及政府和村民发展意愿的调查，结合土地征收情况，制定差异化的土地使用策略。

图7 划而未征的土地范围及其现状

一是针对已征已建的用地，严格控制建设用地的开发容量与环境风貌，在建设风格和环境品质上，既满足现代审美诉求，又能体现乡村特色。二是针对征而未建的土地，加快探索镇集体产权制度改革的方法与路径，明晰集体经济组织内部的产权关系，构建大集体经济，达到盘活闲置资源、增强集体经济实力、促进村民增收、解决历史遗留问题的目的。三是针对村庄未征的土地，立足城乡长远发展需求，建立未征土地预征收制度，在与村民达成协议后支付土地预征收定金，并以实际征收年土地市场价值进行评估、补偿，避免土地难征收现象的出现。

4.4 加强社区开发建设和标准的管控

赵村社区在空间建设上应进行严格管控，保证城乡风貌的良性过渡。首先，制定社区加建拆除计划，优先拆除违规搭建、危房以及村民有意愿拆除的建筑空间，明确彩钢瓦拆除和改造策略，分批次开展彩钢瓦拆除与整治工作。其次，明确乡村建设管控导则，在建筑和外部空间设计中适度高标准超前打造，严禁私搭乱建行为，规范彩钢瓦的使用。最后，挖掘提炼各地文化元素，结合本村传统民居的特点，整理出有代表性的农房建设图集，提出新农房建设引导方案，坚持让农民看得懂的原则，通过图文并茂的形式进行宣传、科普和引导，提高农民对农房风貌的认知度和认同感，避免千村一面、万楼一貌、特征要素保护不到位、文化载体渐失等现象的出现。

4.5 因人施策，助力乡村治理现代化

在推动城镇化进程中应以新型城镇化为目标，根据不同人群实现城镇化能力的差异性因人施策，以人为本，渡村入城。在赵村社区以人为本的城镇化进程中，一方面通过土地、宅基地与房屋确权工作，切实保障农民合法权益；另一方面做好乡村社会调查工作，掌握社区人口的素质水平、就业方式和年龄构成等情况，在此基础上，提供差异化村民培训课程，提升村民思想意识，培育现代化村民。对有条件城镇化但未能城镇化的群体提供专业技能培训，以村庄的产业发展带动其就业及生活方式的城镇化，引导其向市民转化；对无能力城镇化的老弱群体，应充分考虑其日常生活，提供和城市一致的医疗、养老等福利保障；对已半城市化的群体，则应通过宜居村庄的建设和塑造，提升村民的家园自豪感和村庄凝聚力。

图8 征而未建的土地范围及其现状

图9 建而未成的土地范围及其现状

4.6 给予村庄自主发展权，明确分期行动计划

坚持规划先行，按照区域统筹发展的要求从宏观层面把握城市边缘区发展方向，有序推进边缘区建设。韩城市国土空间总体规划、全域乡村振兴战略规划、村庄发展布局规划等应将赵村社区纳入规划编制范畴，在赵村社区的发展目标、工作重点、建设批次和近期行动计划等内容上形成共识并共同管理，使其成为村庄规划编制的有效依据。允许未纳入城市建设近期开发计划的村庄选择自己的未来，由村（社区）组织编制发展建设规划，原则上建议近期编制村庄规划或专项规划，远期根据城市发展情况，选择性编制控制性详细规划；在经有关部门认证许可后付诸实施，以此激活村民主体力量，体现人民城市人民建的思想。

对于赵村社区，应根据上位规划的要求，结合自身资源禀赋与城乡关系，以发展需求为指引，主动构建一条城乡融合、多元目标的发展路径。通过人居环境、体制机制、产业发展等方面的创新优化，在保障村民安居乐业的基础上，稳步推进健康的城镇化。在规划建设时序上，明确村庄近、中、远期规划目标，制定分时序、多层次的梯度建设计划和建设重点。优先保障村民基本生活诉求，提升村庄人居环境品质，适度发展乡村产业，保障村民就业，加强乡风文明建设，培育村民现代化意识。

5 结语

中国城市边缘区村庄城镇化是历史发展的必然，但在推进城镇化进程中不能一味追求数字上的“虚假繁荣”，更不能将城市边缘区的村庄作为城镇化的牺牲品，忽略村民与乡村社会的发展，以乡村社会的毁灭来支撑城镇化的诉求，应基于对村庄现状和村民发展诉求的研判，采用柔性规划的思路，合理选择城市边缘区村庄城镇化路径。在推进村庄城镇化过程中，目前虽无明确的细则化技术导则或指南，但上级政府也应从全域发展的视角做好统筹规划，明确村庄发展目标和工作重点，使其成为村庄规划编制的依据。而城市边缘区村庄自身应结合上位规划的要求，主动编制相关规划，积极探求村庄发展路径，凭借优越的区位交通条件，大力推动村庄产业发展，提高村民收入，促进乡村振兴。面对村庄土地权属复杂的现状，因地制宜地制定差异化策略，保证已征已建的土地与城市建设标准统一，通过土地流转盘活已征未建的土地，构建土地预征收制度，避免未来土地征收难的困境。

注释：

① 全国科学技术名词审定委员会预公布的《城乡规划学名词（2020）》第03.099 条：城市边缘区是城市建成区外围在土地使用、基础设施及社会经济和人口统计特征方面处于城市和乡村之间的一种过渡地带。

②2021 年6 月2 日颁布的《自然资源部国土空间规划局 自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》第7 条：划定城镇开发边界不预设比例，不与城镇建设用地规模指标挂钩。应基于城镇的发展潜力、用地条件、空间分布特点等划定城镇开发边界，体现城镇功能的整体性和开发建设活动的关联性。

③ 《中华人民共和国乡村振兴促进法》第3 条：促进乡村振兴应当按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，充分发挥乡村在保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化等方面的特有功能。