我国土地流转的制约因素及完善措施

张宇欣 张雨桐 李 佳 胡子君

（河北农业大学人文社会科学学院，河北 保定 071000）

1 我国农村土地制度概述

1.1 土地制度概念

土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称［1］。土地流转，是指村民通过转包、转让、置换、股份合作将农村土地权利转移给其他农户和经营者［2］。我国土地制度包括土地所有制、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等［3］。

1.2 我国农村土地制度发展历程

1.2.1 土地改革时期。1950年，应广大农民的要求，变地主阶级土地所有制为农民土地所有制。在此阶段，我国农民获得了土地的使用权、收益权、处置权、所有权，并由此确立了单一产权结构。

1.2.2 农业合作社时期。1953年，农业合作化和人民公社化时期，我国开始对农业进行社会主义改造。在农业合作化时期，个人的土地使用权变为集体共同使用，集体共同劳动，但土地生产资料的所有权仍归农民私有。在人民公社时期，中共中央发布《关于在农村建立人民公社问题的决议》，取消了自留地，土地所有权和生产资料归集体所有，确立了农村集体土地所有制的土地制度［4］。

1.2.3 家庭联产承包责任制时期。1978年，我国对土地制度进行改革，实行包产到户、包产到组，将土地所有权与经营权分离，农户以一个相对独立的经济实体承包经营集体的土地。自此，我国确立了土地的所有权归国家和集体所有、农民享有经营权和使用权的农村土地家庭经营制。

1.2.4 “三权”分置时期。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定，承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。

总结历史的经验与教训，结合我国农民收入增长缓慢、农产品价格下降的现状，为更好地保护农民利益，提高土地利用率，以土地流转促进农村土地“三权”分置，推动土地经营权合理流转成为乡村治理的不二之选［5］。

2 我国土地流转存在的问题

2.1 土地流转对象局限于村集体内部，具有较强的身份限制

《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，进行土地流转时优先将土地流转给本村集体经济组织内成员。这导致土地流转具有相对封闭性，土地经营权无法在市场上自由流转，外部人员因身份限制难以获得土地经营权，因而加大了农村土地流转难度。

2.2 村委会的带动作用和联络作用没有得到有效体现

村委会作为基层群众性自治组织，在土地流转中应起到带动联络、指导流转程序、协调流转纠纷、规范流转合同等作用，但村委会的工作存在一定的问题。例如，村委会没有发挥农户与企业组织之间的桥梁作用，没有及时将信息反馈给农户；对于想要获得土地经营权的企业组织和个人，村委会没有积极筹划联络做好相关土地流转工作。

2.3 土地流转网站没有发挥其应有的信息传播作用

在大数据时代下，土地流转网站应为农民和想要获得土地经营权的企业组织或个人提供信息，承担起媒介平台的作用，并保障双方转让与承包土地正常进行，为农民提供相应的安全保障。但一些网站的传播力和推广力较小，农民对其不甚了解且不能顺畅使用，而有意向获得土地经营权的人了解相关信息。另外，一些网站以自己的标准对农民的土地进行明码标价，未能体现农民的意愿。即使双方达成协议，单方解除合同的现象也时有发生。

2.4 在土地流转中未有效体现农民的意见

在土地流转中，土地定价、买卖等流转要素未有效体现农民意见。一些地方政府对农民的土地进行统一定价，而且进行定价时未考虑农民意见，因此，增加了农民对土地流转的顾虑，加大了土地流转难度。

2.5 农业保障制度存在欠缺

农民对土地的依赖性较强，但目前我国农业保障制度依旧不完善，未能覆盖所有农村地区，而且农村地区社会保障水平低、区域差异大、体系不健全等问题突出。这导致在土地流转过程中农民的利益受到侵害。例如，一些干部以行政手段干预土地流转，使农民获得最低补偿；土地承包者毁约弃耕，使农民的收益存在风险［6］。因此，农民对土地流转持犹豫态度，甚至排斥土地流转。

3 推进土地流转的措施

3.1 打破土地流转的身份限制，合理引入民商主体

土地承包人一般为普通农户、农村生产合作社和农业综合开发项目或基地等，而且从占比来看，普通农户是主要承包人（见表1）。这表明土地流转对象仍然存在局限性，未能打破土地流转的身份性。在土地流转中，农村土地往往以集体性质流转给村集体和村内部成员，这减缓了土地流转速度。因此，应适当地打破土地流转身份限制，合理引入民商主体。合理引入民商主体，并不代表着弱化农民的地位，相反要利用引入民商主体这一方式使农民获得更多利益。在合理引入民商主体方面，应做到平衡农民和民商主体之间的利益，维护农民和民商主体之间的土地流转关系，做到公平流转。另外，引入民商主体时建议遵循如下要求：发包方将农村土地发包给该集体经济组织以外的单位或者个人承包，应向该集体经济组织进行公示，如果成员没有明确表示异议，则报乡（镇）人民政府批准。

表1 100位流出土地者的土地流出情况

土地流转对象的相对制约化也源于团体内部分配，这就需要从农民群体的心理角度出发，对团体内部分配心态进行调整。在实际调查中，村民往往倾向于与自己认识的人进行土地流转，导致土地流转相对局限。而合理引入民商主体，利用土地交易的性质能在法律允许的范围内扩大土地流转对象。学界一直有“将市场竞争机制引入土地流转是否会引起农民权益受损”这一争议。本文认为，农民所拥有的只是土地的使用权，而集体所拥有的是土地的所有权，进行实际流转时表现为土地的使用权变现，如果农民能获得应有的报酬，那么其权益并没有受到任何损失。利用合同条款能对流转后的土地使用方式进行规范，这样在一定程度上也能够保障土地的所有权不受侵害。

3.2 发挥村委会的带动作用和联络作用，化解农民心理问题和意识问题

户主参与土地流转的主要途径见表2。村委会作为基层村民自治性组织，对本村村民的家庭情况和土地情况有着深入的了解，应发挥村委会的带动作用和联络作用，化解农民心理问题和意识问题，削弱农民对于土地流转的抵触心理。村委会成员也应端正自身对于土地流转的态度，了解土地流转相关的法律法规、政策信息，并对本村村民进行信息渗透，帮助村民了解更多信息，从而消除他们对于土地流转的抵触心理。在土地流转过程中，村委会成员应积极寻求实力雄厚的民商主体进行土地流转协商，从而帮助想要流出土地的农民尽快将自己手中的土地流转出去。

表2 户主参与土地流转的主要途径

3.3 建立健全土地流转网站，利用现代化手段促进土地流转信息传播

通过对我国现有土地流转网站的研究发现，我国现有的土地流转网站均属于商业性质，以盈利为目的，并没有政府性质的土地流转网站。与商业性质的土地流转网站相比，土地流转网站性质官方化发展能赋予土地流转网站官方性，同时能提升用户对于该网站的信任度，进一步扩大土地流转网站的适用范围。在土地流转网站管理方面，其建立权和归属权应属于地方国土资源局；在信息登记方面，应以村为单位进行土地面积、土地性质等土地相关信息的统一登记；在信息交流方面，应由国土资源局建立信息终端并进行信息汇总；在网站设置方面，则应以友好网站的方式将其他网址放在网站下半页，做到网站联动。地方国土资源局也应设置专门的部门对土地流转网站进行维护，确保信息正确无误。而土地流转网站上所进行的土地流转交易属于网络交易，应视为一般的网络交易进行规范，而不需要额外的法律法规约束。

3.4 重视农民的意见反馈，不断完善土地流转程序

农民作为土地流转的参与者和受益人，对现有的土地流转政策和土地流转过程有着更为直观的感受，他们也能发现土地流转过程中存在的问题。因此，应重视农民的意见反馈，不断完善土地流转程序。村委会应积极获取农民意见，并将这些意见以书面语言形式反馈给当地国土资源管理局。当地国土资源局应根据农民意见来不断完善土地流转法律法规和流转程序，从而体现农民权益。

3.5 完善农业保障制度，解决农民后顾之忧

各地应根据当地经济发展状况和民生水平进一步完善农业保障制度。而完善的农村保障制度包括农村医疗合作制度、社会风险、社会救济等，对特别贫困的农民家庭，村委会应进行上报，维护其权益，保障其正常生活。

4 结语

笔者相信从打破土地流转身份限制，合理引入民商主体；发挥村委会的带动作用和联络作用，化解农民心理问题和意识问题；建立健全土地流转网站，利用现代化手段促进土地流转信息传播；重视农民意见反馈，不断完善土地流转程序以及完善农业保障制度，解决农民后顾之忧，能最大限度地促进乡村治理视角下土地流转制约问题迎刃而解，从而提升土地流转的速度与质量，让土地资源作为重要的发展要素和生产资料对我国经济发展做出更为卓越的贡献。