优化营商环境建设，完善个人征信法治化监管

邓建鹏 马文洁

个人征信的市场化不仅有利于拓宽个人征信范围与征信社会覆盖面，更好地规范征信市场和服务实体经济，提高经济运行效率，也是贯彻落实近年来党中央、国务院关于推进社会信用体系建设、持续简政放权、优化营商环境等一系列方针政策的重要举措。

改革开放以来，中国从计划经济走向社会主义市场经济，从“全能政府”转向“有限政府”。计划经济的本质是政府利用行政权力全面直接管理经济、配置资源。计划经济背景下，没有独立的市场主体，企业是政府职能的延伸，法律是行政权力的延伸。与此不同，市场经济的本质是由市场决定资源配置的经济，要求政企分开，企业在市场竞争中优胜劣汰，激发市场主体的创造力。

人类经济发展史表明，市场是配置资源最有效率的形式。从计划经济走向市场经济，政府、企业与市场的关系发生了根本性变化：市场逐渐成为资源配置的基础，企业成为真正的市场主体，各类市场要素活力迸发，经济得到可持续发展。市场经济同时也是法治经济，需要用法律严格限定政府权力，约束政府对企业经营的不当干预。自中共十八大以来，在全面依法治国背景下，我国持续以法治精神优化营商环境、推进法治政府建设。国务院颁布的《优化营商环境条例》（下文简称《条例》）于2020年开始生效实施，明确优化营商环境工作，应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境，成为保障市场经济良好运行的重要法治保障。

我国的市场经济、法治经济得到长足发展的同时，也应认识到，由于长期深受计划经济与“全能政府”固有思维影响，某些领域政企不分、政府做市场的惯性依旧存在，市场活力没有得到充分激发。为此，本文试图以个人征信业为观察视角，结合《条例》所确立的法治精神和具体要求，分析个人征信领域的监管逻辑与规制手段所存在的弊端，并提出法治监管思路，为助推中国个人征信繁荣发展提出浅见。

一、优化营商环境与个人征信市场化

征信是对信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动。其中，个人征信是基于个人资产状况和经济交易信息，对个人未来履约能力的评价和预测，有助于解决信贷交易中的信息不对称问题，对防范金融风险、降低融资成本及提高融资效率有益。因此，个人征信意义重大，被称为信贷领域的基础设施。

在世界范围内，近百年来个人征信行业基本形成了四种发展模式：公共征信模式、市场化征信模式、会员制征信模式以及“政府+市场”混合征信模式。市场化模式是服务“提供机制”的市场化，个人征信市场化意味着允许民间机构开办个人征信业务。当下，市场化个人征信模式在全球经济体中的占比逐渐增加，尤其在市场经济和开放水平较高的国家中逐渐成为主流模式。正如行业专家朱焕启指出，根据世界银行发布的《2020营商环境报告（DB2020）》，在营商环境便利度排名前20的經济体中，有市场化个人征信机构的经济体占比高达95%，仅有市场化个人征信机构的经济体占比约65%。这些民营征信体系较为完善的国家，信息保护力度、普惠金融发展质量以及经济发展水平均较高。

市场化个人征信机构的培育、发展壮大与营商环境的优化相辅相成。近年来，我国一直在进行个人征信市场化的探索，将竞争机制和市场力量引入到征信服务的供给之中，构建“政府+市场”双轮驱动的征信市场发展模式。在2006年，中国人民银行征信中心成立（下文简称“央行征信中心”），自此形成政府主导的个人征信格局。央行征信管理局局长万存知曾指出，央行征信中心的业务难以对持牌金融机构以外的债务人负债信息做到全覆盖。这客观上要求在央行征信中心之外，再培育一些社会征信机构，主要在持牌金融机构之外，采集债务人的信用信息提供征信服务，实现与央行征信中心错位发展、功能互补。总之，个人征信的市场化不仅有利于拓宽个人征信范围与征信社会覆盖面，更好地规范征信市场和服务实体经济，提高经济运行效率，也是贯彻落实近年来党中央、国务院关于推进社会信用体系建设、持续简政放权、优化营商环境等一系列方针政策的重要举措。

二、严格管制下我国个人征信发展困境

2013年《征信业管理条例》确立了中国征信业在有限监管下的市场化发展方向。与企业征信不同，个人征信行业涉及隐私保护等问题，因此监管思路也存在较大差异：个人征信经营者在市场准入方面存在较大的限制，应经监管机构严格审批。直至目前，仅两家征信机构获得个人征信牌照，其中一家尚未正式运行。回溯我国个人征信市场的建设历程，我国个人征信市场化仍未取得突破性进展，存在个人征信准入管制过严、政府过度干预市场、准入细则不透明等问题。比如，缺乏明确公开的个人征信准入细则，已获批的个人征信公司，大股东与政府存在密切关系，有的征信公司不仅是“运动员”，而且具有影响“裁判员”的隐性权力，征信机构市场化色彩不足。这些现状未能及时推进行业的快速繁荣发展，并且有可能背离了优化营商环境与构建法治政府的内在要求。

中国央行在2015年初印发了《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求当时的芝麻信用等八家机构做好个人征信业务试点工作，计划下发个人征信牌照。在试点筹备阶段，这八家机构推出了基于大数据的个人征信产品，如芝麻信用、腾讯征信等。然而，后来监管者认为，在个人征信业务的独立性、个人信息隐私权益保护、公正性三个方面，上述待批机构没有一家能够达到监管要求。中国人民银行由此转变了先前民营机构可独立申请个人征信牌照的发展思路，审慎发放个人征信牌照。

政府与市场“联合共建”似乎成为了近年获取牌照的思路。中国互联网金融协会与上述八家待批机构联合共建百行征信，并于2018年2月22日获得我国首张个人征信业务牌照。其中，互金协会持股36%，其他八个股东分别持股8%。据监管者的定位，百行征信主要通过互联网征信，向互联网金融消费者提供服务，与央行传统征信业务形成互补。但长期“一家独大”的百行征信也面临着一些瓶颈。比如，百行征信成立后，征信专家吴晶妹仍指出，我国征信市场的主要矛盾仍未解决，即人民大众对多样化机构、多层次与多福利的征信产品和服务的需要，与现有征信机构单调、产品和服务同质化、不能满足需要的矛盾依旧存在。当前征信服务的现状与行业市场化的理想之间存在较大背离。我国的民营征信机构覆盖率较低，已成为营商环境建设中的短板，进而影响了中国在一些指标上的全球排名。作为世行《2020营商环境报告（DB2020）》十项评估指标之一，中国“获得信贷”（Getting Credit）排名近四年却在下跌，由全球第62名跌至第80名，成为营商环境的短板。这一短板严重影响中国营商环境的整体排名，亟须予以改善。

总之，我国民营征信机构覆盖率较低，除央行征信中心以外，当前百行征信、朴道征信两家持牌机构大股东在股权结构与人事构成方面均体现出政府背景。由于朴道征信尚未正式开展业务，中国当前仅一家持牌市场化个人征信机构在正式运营，与世界第二大经济体身份很不相称。个人征信行业的市场活力没有被充分激发，服务水平仍有很大的提升空间，监管政策值得反思。

三、個人征信行业监管的法治路径优化

当前，中国个人征信业的监管实际上主要表现为过度准入管制，持牌经营的市场化个人征信机构极为有限，行业缺乏充分市场竞争，影响了征信产品与服务质量，特别是在个人信贷领域，不利于防范金融风险。从法治视角考察我国个人征信业的监管逻辑可知，过度准入管制在合法性与必要性等方面存在再思考的余地。

近年来，国家领导人高度重视个人征信业的发展及其存在的问题。2020年5月，《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》要求“健全覆盖全社会的征信体系”。李克强总理于2020年11月25日主持召开国务院常务会议，会议决定“促进征信业发展提质的措施”，“积极稳妥推进个人征信机构准入，加大征信业开放力度”。2020年12月25日，中国人民银行副行长陈雨露在国务院政策例行吹风会上指出“中国征信市场的发展将迎来黄金发展期。征信业坚持市场化、法治化和科技化的发展方向”。2021年1月，中国人民银行发布《征信业务管理办法（征求意见稿）》。

上述征信行业新动态均表明：市场化征信机构已成为推动行业发展、持续优化营商环境的重要力量。尤其在全面深化体制改革、政府依法简政放权的大背景下，我国征信行业必须坚持市场化与法治化发展方向。我们认为，应高度重视习近平总书记提出的“法治是最好的营商环境”这一命题，结合《优化营商环境条例》等近年重要规范所确立的法治精神和具体要求，分析个人征信领域的监管逻辑与规制手段存在的弊端，从如下路径调整个人征信业的监管政策：

第一，监管者应调整监管重心，放松准入管制，促进竞争，提升事中事后的监管质效。市场化改革的本质在于“政府瘦身”与“市场回归”。在过去较长时间，实践中个人征信业的过度准入管制，致使市场缺乏竞争，造成少量征信机构寡头垄断局面，可能涉嫌“滥用行政权力排除、限制竞争”（《条例》第21条）。市场化与法治化要求“最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管” （《条例》第3条）、“以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心”（《条例》第4条）。我国个人征信市场的空间巨大，但纵观其过去的十多年，发展速度尚不容乐观，市场可容纳多家个人征信机构，未来应该存在一个多层次、多元化的个人征信体系。无论是进一步提升中国在世行营商环境报告排名，还是促进个人征信业产品质量与服务水平，均应及时放松个人征信业的准入机制，推动行业的市场竞争，用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。

监管在放宽准入的同时，注重强化事中事后的规范化监管，并将监管与行业激励相结合。政府以完善行业法规为基础，对征信业务实施分类监管，按征信对象、业务类型等不同采取差异化监管措施，对非征信数据报告类的征信业务实施包容审慎监管;将监管重心调整到对征信业务行为的规制，比如要求征信机构保障消费者接入、查询和修改其信息的权利;对征信企业间的勾结串通或利益输送往来的规制;规范征信企业的信息披露制度等。

值得注意的是，当下许多平台的类征信业务正进行着合规化转型，积极申领个人征信牌照。以蚂蚁集团为例，2021年4月12日，人民银行等金融管理部门再次联合约谈蚂蚁集团，并督促蚂蚁集团形成了全面可行的整改方案。其中一项重要的整改内容就是“打破信息垄断，严格落实《征信业管理条例》要求，依法持牌经营个人征信业务，遵循‘合法、最低、必要原则收集和使用个人信息，保障个人和国家信息安全。” 随后，蚂蚁集团发文回应，将“申设个人征信公司，依法持牌、合法合规经营个人征信业务，加强个人资讯保护，有效防范数据滥用”。此次整改也成为类征信业务的革新契机。如若监管层为蚂蚁集团下发了个人征信牌照，其“合规路径”也将成为其他平台“类征信”业态合规转型的风向标。

第二，突破“政企不分”的企业发展固有困境，“政府背景”不应成为个人征信牌照的无形要求，更不应当成为企业隐性的竞争优势。当前，个人征信领域“政府做市场”的管制惯性仍然顽强地存在。从现有两家市场化个人征信机构的股权结构和人事结构来看，“政府背景”事实上成为个人征信业“无形”的准入门槛，恐不符合“公开透明”（《条例》第4条）、“统一开放”（《条例》第5条）、“权利平等、机会平等、规则平等”（《条例》第10条）的法治精神要求。企业主体自身市场化不足，将来可能会引发新的行业发展困境。

民商法专家方流芳曾指出，公司在近代中国从短暂兴起跌进困境，主要原因在于“政企不分”的死结没有解开。“官营”“官办”“官督商办”的传统根深蒂固。而只有当公司作为民事主体独立存在以后，它才能从行政性垄断的载体变为推动竞争的工具。是故，真正的市场经济、法治经济需要坚决维护公平竞争市场环境，即“政府背景”不应成为个人征信行业的隐形准入门槛，行业的准入标准应当更为公开透明，为民营资本乃至外资进入个人征信领域创造良好的制度环境，营造公平的、充分的竞争市场。