全球互联网治理中的国际图联行动与公共图书馆角色*

杨 峰，岳小双

0 引言

互联网作为人类历史上最伟大的发明之一，已经深刻影响全球政治、经济、社会和文化领域，尤其在数字经济蓬勃兴起的当下，基于互联网的新应用层出不穷，推动了信息内容、社会生产、人类交往、政府治理等不断变化。与此同时，网络安全、网络中立性、信息访问、知识产权等问题也强烈吸引着多元化主体深度参与到互联网治理这个复杂议题中。在构建互联互通、共享共治的全球互联网治理演进中，最具有代表性的事件是2003 年创设的信息社会世界峰会(World Summit on the Information Society，WSIS)。WSIS确立了与互联网治理有关的4个主要方面，包括关键互联网资源、同互联网应用有关的问题、同互联网相关但比互联网本身有着更为广泛影响的问题、同互联网治理方面相关的问题[1]。WSIS 上创立的联合国互联网治理论坛(Internet Governance Forum，IGF)越来越被多元化的互联网治理主体所关注，2020年11月召开的第十五届互联网治理论坛主题为“互联网促进人类韧性和团结”，围绕数据、环境、包容与信任4 个方向展开，吸引175 个国家和地区的6，000多名注册代表参与。

在瞬息万变的信息环境中，媒体和通信技术正在传播创新理念、激发新的商业模式并释放新的机遇，图书馆作为获取信息和知识的公共接入点，必须预见并适应这种变化，以保持其在为公众提供对信息知识公共访问中的核心作用[2]。尽管国际图联(International Federation of Library Associations and Institutions，IFLA)一直积极参与互联网治理问题，公共图书馆在信息获取、隐私保护、信息素养等方面的努力也为促进互联网治理做出重要贡献，但是学界研究鲜有讨论国际图联是如何行动以及公共图书馆在全球互联网治理中的应对问题。公共图书馆作为一种制度安排下的公共服务机构，在互联网接入、语言多样性、信息不平等消除、弱势群体保障等方面的社会包容使命实践，与信息社会世界峰会上确定的互联网治理中的能力建设，与历届互联网治理论坛围绕的发展、接入、包容、可持续等话题，都有着很高的契合度。这表明互联网治理这一全球性问题的解决不能缺少公共图书馆。从作为社会机构存在的第一天起，公共图书馆就高举包容性的旗帜，并承担着普及大众教育、公平获取信息的社会责任[3]，这也是公共图书馆区别于其他社会机构的重要特征，成为公共图书馆发展的巨大政治资本[4]。公共图书馆应加强与互联网治理主体之间的对话，探讨图书馆在与互联网发展相关的主要政策领域中的潜力[5]，增强其在信息社会中的作用，成为发展中国家和发达国家发展与包容的推动者[2]。

全球数字化转型和数字经济变革的大浪潮中，消除数字不平等、弥合数字鸿沟、促进数字包容性，深化和延拓了公共图书馆的社会包容使命，也强化了互联网治理中的公共图书馆参与的重要性和必要性。鉴于此，本文在网络空间命运共同体的主张背景下，探讨全球互联网治理中的国际图联行动以及公共图书馆所扮演的角色，以更坚定公共图书馆在全球互联网治理体系中的信息服务主流地位和包容发展责任使命。

1 互联网治理中的国际图联

全球互联网是一种兼具商品、资源、服务的跨国性公共产品[6]，自然而然也是图书馆提供信息服务所不可或缺的平台。作为国际图书馆和信息服务机构及其用户的利益代表组织，国际图联始终致力于图书馆及其用户如何从互联网中获益的问题，向世界发出图书馆和信息行业的声音。国际图联对互联网的治理问题极其感兴趣，《格拉斯哥宣言》《国际图联互联网治理声明》《图书馆与可持续发展声明》等声明和宣言就国际图联是如何参与互联网治理，以及对互联网能为图书馆及其用户带来何种新的可能性进行了探索。2002年以来，国际图联就互联网治理问题所发布的声明就有20多份(见表1)。

表1 国际图联关于互联网治理问题的声明

国际图联在2013年修订的《国际图联互联网治理声明》中阐明了其对互联网治理的立场以及对信息社会的态度[7]。国际图联赞同互联网上信息的自由流动，反对网络运营商对其网络/基础设施传输的不同类型的服务、内容和应用程序的任何歧视，并支持平衡的版权框架，支持所有人享有可持续、包容性发展的权利。国际图联支持将互联网发展成为一个可靠的多语种系统，以促进尽可能广泛的公众获取数字信息资源。关于互联网治理和与之相关的公共政策问题，国际图联支持由政府、民间社会、工商界、学术界和技术界参与的多利益攸关方模式，并将为提高这些利益相关者在所有国家的参与度提供机会。

从信息和通信技术革命的早期开始，图书馆就一直是信息社会的核心。2005年信息社会世界峰会突尼斯议程(The WSIS Tunis Agenda)指出，信息的获取和知识的分享将有力促进经济、社会和文化的发展[8]，图书馆作为公共服务机构在信息获取方面具有重要作用，即提供开放、公平和用户可负担的信息获取途径，提升用户信息素养以及提高社区互联性(尤其是在信息服务发展并不完善的社区)。正是如此，国际图联通过参与WSIS论坛、WSIS+10审查程序和互联网治理论坛，在国际层面上参与信息社会政策和战略的制定，确保图书馆的作用在各级政策讨论中得以发挥，以实现WSIS行动计划并建立包容性信息社会。国际图联在信息社会中的参与跨越了不同的层面，从全球互联网治理的国际发展框架到项目实施、能力建设和前瞻性研究，都积极参与其中并贡献力量(见表2)。

表2 近10年国际图联在互联网治理领域主要参与活动

在积极参与信息社会活动的同时，国际图联也发布了相应公开出版物进一步阐明立场，表达了图书馆如何应对全球互联网治理的建议。国际图联将图书馆视为地区、国家和全球制定技术变革应对政策和实现可持续发展目标的关键者，坚信图书馆有机会抓住信息社会的革命，并倡导图书馆在应对发展挑战和成为变革力量方面发挥重要作用[2]。根据国际图联网站所公布的有关信息社会和互联网治理问题的各类型出版物(见表3)，可以看出国际图联对互联网治理领域的关注主要集中在信息获取和言论自由、数字包容和弥合数字鸿沟、数字素养提升、保护人权以及隐私等话题上，这也是国际图联核心价值“为推动社会、教育、文化、民主和经济的健康发展，社区和组织需要普遍而平等地获取信息”的重要体现。

表3 国际图联关于互联网治理问题的出版物

2 公共图书馆在全球互联网治理中的角色

互联网从诞生之日起就以其开放互联的特征迅猛发展，但其毋庸置疑的技术赋权和秩序混乱使得互联网治理必然成为重要的全球性问题，其间多元化主体的责任承担与主动参与是全球互联网治理的应然和关键。公共图书馆作为一扇通向互联网及其资源和服务必不可少的大门，是推动经济和文化发展提供必要信息访问的主要角色[9]，也必然是全球互联网治理体系中的重要角色，在信息获取、信息平等、信息素养方面释放出强烈的正外部效应，在全球互联网治理进程中不可或缺。

公共图书馆是置于信息社会中心位置的一个公共领域，它将人们与全世界和本地的信息资源联系起来，让每一个人都能接触到各种理念和创意，领会到人类多种多样的表达方式和文化，其开放性和包容性对于信息社会发展、信息保存以及自由公平获取至关重要。世界各地的图书馆在参与全球互联网治理的进程中，为向公众提供获取信息和知识的机会并建立一个包容性的信息社会，开展了众多活动。例如，摩尔多瓦的图书馆在当地信息和社区培训中心的倡议下，为摩尔多瓦农村地区的人们提供免费的互联网访问，为当地民众获取信息提供基本保障；立陶宛的盲人图书馆通过改善视觉障碍者获取电子出版物的方式来帮助他们获取文化和知识，读者通过已开发的电子出版物管理信息系统可以查找所需的图书、音频材料和数字文档[10]。

在许多国家，公共图书馆也是普通民众负担得起或免费的信息获取主要或唯一机构。图书馆通过向农村和服务不足地区引入信息通信技术，帮助消除并弥合数字鸿沟带来的障碍。例如，乌干达国家图书馆提供了专门针对女性农民的ICT培训，帮助她们在线售卖农产品，改善财务状况[11]；博茨瓦纳公共图书馆引入ICT技术，提升用户计算机技能，使用户在商业、教育和就业方面取得了长足进展[12]。从偏远乡村到现代化都市，图书馆为服务群体平等地提供信息及其获取途径，从而使得每一个人都能共享文明成果，提升文化涵养[9]。而为了向读者提供更为专业优质的信息服务，图书馆会选择与政府、教育机构、经济部门等展开国际和区域合作，从而支持个人能力建设和未来发展。在新冠疫情蔓延时期，罗马尼亚国家公共图书馆员和图书馆协会(ANBPR)和TEACH FOR FUTURE联盟、保加利亚GLBF组织、希腊遗产协会合作，共同开发了一种ICT领域成人培训教育的现代教学方法和技术，为罗马尼亚、保加利亚和希腊的成年人，合作伙伴的员工/志愿者/图书馆志愿者提供ICT技术线上培训[13]。除了在服务社区开展活动，各国图书馆协会和公共图书馆也在积极响应国际图联的号召，参加国家或区域互联网治理论坛，以了解本国和本地区的互联网治理状况，为本地区互联网治理建言献策。作为互联网的公共访问点，公共图书馆已在IGF的议程上参与了多个关键主题和跨领域问题(例如互联网治理与发展、访问和多样性、安全性、开放性和隐私性)的讨论[5]。

联合国举办的信息社会世界峰会自设立以来，就是以实现包容性信息社会，人人可以创造、获取、使用和分享信息与知识为总体目标，从而促进实现可持续发展并提高生活质量。作为社会公共服务机构，图书馆从未缺席过服务平等性保障和社会包容性发展，其在保障信息自由、提升信息素养、弥合数字鸿沟、促进社会包容的实践与全球互联网治理体系变革中体现的包容性、协同性、共享性[14]不谋而合。也正是如此，公共图书馆更需要在四个方面积极应对全球互联网治理演进中的挑战并发挥重要作用，不断呈现图书馆的力量。

(1)强化在互联网治理体系中的地位。在全球互联网治理体系中，主权国家之外的行为主体同样具有重要的地位，因此公共图书馆应强化在互联网治理体系中的地位，这也是图书馆为用户维护其在互联网空间中利益的现实需要。公共图书馆一直都是“人们寻求知识的重要途径，为个人和群体进行终身学习、自主决策和文化创造提供了基本条件”[15]，在传播文化知识、帮助公众学习成长中肩负重要的社会教育职能，发挥了无法替代的作用。公共图书馆以信息自由获取和言论自由作为核心职责之一，坚持为社会发展提供关键服务并弥合数字鸿沟，通过多项举措来帮助脆弱和边缘化人群更好地融入信息社会，努力保护用户隐私以保证其使用的资源和服务的匿名性。由此可见，公共图书馆理应成为互联网治理秩序形成的重要一员，更应在各种互联网治理场合和政策文件中强化图书馆的地位。国家和区域性互联网治理论坛就是公共图书馆强化地位的一个重要平台。国家和区域性互联网治理论坛是IGF除了年度会议外，在不同国家和地区全年举行的活动，例如欧洲互联网治理对话、亚太地区互联网治理论坛，为民间社会、商业和技术部门、政府和学术界等主体提供了一个就互联网治理问题相互对话的讨论空间，也是公共图书馆参与互联网治理、强化自身地位的一个重要渠道。

(2)推动信息获取，促进知识无界。无论是WSIS的年度会议，还是IGF的历届研讨，信息获取自由、信息无障碍等向来都是热门主题。公共图书馆在推动信息获取，保障信息公平方面拥有特定优势和重要作用，国际图联与联合国教科文组织合作出版的《公共图书馆服务发展指南》指出，“公共图书馆的基本宗旨是通过提供各种形式的资源与服务来满足个人和团体在教育、信息和个人发展……它们向个人提供获取广泛多样的知识、思想和见解的途径，从而推动民主社会的发展”[16]。在互联网逐渐普及的当下，网络信息服务的快速发展虽为社会成员提供了多样化的信息获取途径，却未消除公众自由获取信息的障碍。公共图书馆作为信息获取的公共接入点，其存在使社会所有成员都能够免费地、无区别地获取信息，从而避免信息垄断，促进知识无界，从信息的角度维护社会公平正义，为全球互联网治理贡献力量。在保障信息获取方面，公共图书馆应继续借助互联网及其资源和服务，为包括孩子和年轻人在内的所有用户免费接入互联网，提供支持服务，保证他们具备必要的媒介和信息素养，从而能够自由、自信、自主地使用其选择的信息资源，提高知识、文化和经济方面的创造力[9]。

(3)提升在数字素养方面的重要作用。信息通讯技术的迅猛发展让数字素养成为国民基本素养，而这项技术对信息弱势者来说无疑是新的障碍，技术变革往往将这部分人群遗留在了数字鸿沟的弱势一侧。《公共图书馆宣言》提出“促进信息的发展和计算机应用能力的提高”是公共图书馆的使命，提升公众数字素养既是公共图书馆的主要职责所在，也是公共图书馆参与全球互联网治理、促进数字包容的作为彰显。联合国秘书长古特雷斯在2020 年互联网治理论坛上表示“使数字技术为最需要的人服务：弱势群体、边缘化群体、生活在贫困中的人以及遭受各种歧视的人”。为促进数字包容、弥合数字鸿沟，公共图书馆作为重要的公共文化服务机构应努力提升在公众数字素养方面的重要作用，通过开展针对性数字素养项目，为老人、儿童、残障人士等弱势群体提供行之有效的服务[17]，这也是公共图书馆在推进互联网治理中贡献力量的重要体现。

(4)开展多方合作，促进可持续发展。信息社会世界峰会突尼斯议程明确界定了互联网治理所涉主体，包括政府、企业、民间社会、学术界、国际组织和技术部门。国际图联新修订的《互联网治理声明》认可在联合国主持下的多利益攸关方的原则和精神，并支持图书馆同各主体在互联网治理的关键问题上加强合作。为了向用户提供最佳服务，图书馆有必要与外部行为者(如国家和地方政府、教育机构、经济部门)建立伙伴关系。与此同时，公共图书馆也应同其他主体一道，共同策划互联网治理中的话题和议题，积极参与全球性和区域性互联网治理议程，将图书馆的元素融入其中[18]。例如，公共图书馆可以加强同知识无界运动团体、弱势群体保护协会、知识产权保护协会、网络隐私协会等的合作，积极向每年的联合国互联网治理论坛申请关于信息获取自由、弱势群体信息保障、数字互助包容、隐私信息保护等专题研讨，主动和互联网治理多元主体进行对话，探讨与互联网发展密切相关的问题，致力于成为推动全球互联网治理演进的重要力量。

3 结语

正是因为全球互联网治理的多元复杂特性，多利益攸关方模式在现行的互联网治理体系中已经为大多数国家所认可，代表不同力量的治理主体都在互联网行动空间中依据行为体特征，贡献自身在立场表明、规则制定、实践行动等方面的作用。公共图书馆一直以来致力于信息获取、知识传播和文化传承，在泛互联网化的新时代，必应成为全球互联网治理体系中的重要组成。《国际图联战略计划2016-2021》明确提出，要推动图书馆在提供互联网访问方面所起的基础作用和确定国际图联的互联网中立立场，实现由全球所有公民共同促进社会和经济的发展及文化的创造，并使这种创造的结果能被所有人享用。

迅猛发展的互联网给图书馆带来了更多新用户，也让图书馆这一向大众提供免费或以可负担的成本访问这些资源的主要的、甚至是唯一的机构，在现有专业性和价值性基础上开发出新的服务方式。无论是作为互联网空间的信息内容主要提供者还是信息用户鸿沟弥合者，图书馆责无旁贷地在全球互联网治理体系中担当起了更为重要的角色和作用。国际图联作为图书馆机构和图书馆用户的代言人，作为代表全世界图书馆利益的独立的、非政府性国际组织，必将继续在互联网接入、关注弱势群体、消除数字鸿沟等话题中增强其在全球互联网治理体系中的输入能力，参与全球互联网治理与图书馆相关的公共政策制定、政策建议执行和实施行动监管。与此同时，作为保障民主权利、促进社会公平，极具人文关怀的公共图书馆和图书馆人，不仅要成为全球互联网治理话题讨论的参与者，更重要的是主动创造相关议题。2020年8月召开的首届中国互联网论坛，北京大学图书馆馆长陈建龙就进行了“互联网治理的信息流视角”的主题发言，是图书馆参与我国及联合国全球互联治理进程的一次积极探索。

数字化时代建立一个包容、普惠、共享的互联网空间是全球的共同诉求，离不开参与主体的多元化，这也是全球治理的大势所趋。国际图联已经在各种互联网治理议题场合尤其是联合国互联网治理论坛上表明其立场，并为此以实际行动推动全球互联网治理格局。图书馆也应发挥好在数据资源供给、信息技术支持、数字鸿沟弥合等方面的优势，扮演好全球互联网治理问题上的话语讨论者和参与者的重要角色，在全球互联网治理领域贡献图书馆力量，成为推进全球互联网治理体系变革的重要变量。