重庆市设施农业用地管理问题及建议

蒲昌权

摘 要 经过近10多年的设施农业用地政策探索，继自然资规〔2019〕4号文件出台后，重庆市虽然制定了贯彻措施并印发了渝规资规范〔2020〕8号文件，这是重庆当前及未来5年设施农业用地管理的指导性文件，但是在用地范围界定、用地规模确定、用地方式确认、用地效益发挥等方面还存在一些问题，值得重视和改进。本着既有利于产业发展又有利于政策监管、既不扩大范围又不紧缩条件的思路，建议从统筹兼顾农业用地政策、制订实施设施农业用地标准、准确界定设施农业用地范围、合理控制设施农业用地规模及提高设施农业用地效益等方面切实强化工作力度，从而进一步发挥设施农业用地在推进农业现代化进程中的关键性作用。

关键词 设施农业;用地管理;问题;建议;重庆市

中图分类号：F322 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.25.019

设施农业用地指农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，在推进农业现代化进程中发挥了关键性作用。自2007年以来，为适应现代农业发展，促进设施农业健康有序发展，规范用地管理，国家相关部委先后印发了一系列政策文件，明确了设施农业用地性质、范围及管理措施等。其中，自然资规〔2019〕4号和渝规资规范〔2020〕8号是当前及未来5年重庆市设施农业用地管理的指导性文件。在具体执行中，对于用地范围界定、用地规模确定、用地方式确认、用地效益发挥等方面仍然存在一些问题和不足，特别是个别执行标准难以把握，再加上“大棚房”清理后的振荡尚未完全平息，基层和部分经营主体顾虑重重，经营主体活力难以激发，设施农业用地新政对推进农业现代化、产业融合发展的作用难以完全体现，为此，需进一步强化一系列改进与完善工作。

1  国家设施农业用地管理政策改进情况

1.1  政策改进的背景及内容

总体来看，历年关于设施农业用地的政策文件细化和完善了相关规定（见表1），阶段性回应了实践中普遍反映的突出问题和关注热点，提高了设施农用地管理的可操作性，为设施农业发展提供了政策支持和保障[1]。

自然资规〔2019〕4号文件是当前及未来5年我国设施农业用地管理的指导性文件，对设施农业用地范围、规模、管理方式提出了原则性要求。该文件在坚持土地用途管制的前提下，适应农业农村发展对设施农业用地的现实需求，进一步完善了设施农业用地管理办法。该文件与历年设施农业用地管理文件相比，从以下方面做了比较明确的改进。

1）设施农业属于农业内部调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡。

2）不再统一区分生产设施和辅助生产设施，只是列举了种植与畜禽水产养殖中的典型用地类型。

3）实行用地规模差别化。兼顾全国各地不同区域、设施农业用地不同类别的差异，国家层面未对用地规模进行统一规定，而是将权限交给各省（区、市）。但也特别规定：为保持政策衔接，明确看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准;从节约资源、集约经营的角度出发，明确养殖设施允许建设多层建筑。

4）有条件地使用永久基本农田。根据种植设施使用基本农田是否破坏耕作层，明确是否补划基本农田规定。对破坏耕地耕作层，以及难以避让永久基本农田的允许使用但须补划;养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

5）简化了用地程序。实行备案管理制度，即农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案。涉及使用并补划永久基本农田的，须事先经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

1.2  政策改进的意义及价值

自然资规〔2019〕4号文件对设施农用地政策界定更清晰、举措更有力、导向更明确。分析如下。

1）更有利于满足设施农业多样化的用地需求。现代农业发展对设施农业用地需求发生了很大变化，现有政策难以满足设施农业发展需要。新的设施农用地政策的实施有利于延长产业链，提高产业效益，促进设施农业高质量发展。

2）更有利于调动经营主体发展设施农业的积极性。原有政策文件适用范围较窄，一些标准设定不够灵活，难以满足发展需要。加上2018年以来开展的“大棚房”问题专项清理整治行动，个别地方存在“一刀切”的现象，不同程度地影响了经营主体和社会资本投资设施农业的信心。新的设施农用地政策进一步明确了政策界限，简化了用地取得方式，有助于提振各类经营主体发展设施农业的积极性。

3）更有利于新技术新装备的推广应用。近年来，设施农业新技术新装备不断涌现，需要相应的设施农业用地支持。新的设施农用地政策为设施农业发展提供了有力支撑，有利于加快推进新技术新装备的推广应用，促进产业转型升级，提升产业整体竞争力。

4）满足了规模化、现代化养殖对多层建筑的需要。在确保始终坚持严格的永久基本农田保护制度的基础上简化了用地程序。

2  重庆设施农业用地管理的現实矛盾与问题

重庆市各区县在执行渝规资规范〔2020〕8号文件过程中，虽细化了实施意见，设施农业用地管理措施更加具体，程序进一步简化，效率进一步提高，但在具体工作中，还缺乏各类用地的具体标准，用地范围界定、用地规模、有条件使用基本农田等方面还有模糊的边界，基层执行标准难以把握。

2.1  将部分农田设施纳入了设施农业用地管理

在设施农业用地范围方面，重庆市将作物种植设施用地中的秸秆等有机肥堆沤处理场所，配套的检验检疫监测、病虫害防控、农业灌溉等设施纳入设施农业用地管理。据此管理既不符合土地管理法规和标准规范，也不利于农业现代化推广应用新技术新装备，不利于促进产业转型升级和提升产业整体竞争力。分析理由主要有：1）农业灌溉设施是《土地管理法》中的“农田水利用地”，不属设施农业用地范围。2）除兴建的农田水利设施外，这些田间设施是高标准农田建设、流域面源污染治理等的重要建设内容，其土地权属、性质未作改变，如果按照设施农业用地管理，土地整理、流域面源污染治理、耕地质量提升等项目的这些设施都将难以落地实施。3）设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。而以上农田设施是提高耕地质量的重要措施，是农业生产必需的，不需要恢复原用途。由此可见，将检疫监测、病虫害防控、农业灌溉等田间设施纳入设施农业用地管理值得研究。

2.2  没有指导设施农业用地规模的具体标准

在设施农业用地规模方面，重庆市还没有统一的量化指导标准，受技术水平和条件的限制，在实际执行中区县、乡镇难以把握。

1）没有统一的设施农业用地规模指导标准。重庆市及周边省均是根据生产需要，按照农业行业标准合理确定。目前，在种植业方面，还没有明确具体的规定;在养殖业方面，虽然猪、鸡、牛等养殖均有相关行业或国家标准可循，但是重庆市具体执行时，标准范围不具体且难以落实。

2）未区别情况确定种植辅助生产设施用地规模。没有区分设施种植和规模化种植，在实际执行中可能会导致设施种植辅助生产设施用地不足和规模化种植辅助生产设施过量的现象。

3）畜禽水产养殖管理用房规模难以掌握。文件规定管理用房控制在辅助设施用地规模的20%以内，没有根据养殖种类和规模界定管理用房的用途及明确规模，在执行中有可能超使用功能建设，走“大棚房”的老路。

2.3  大型畜禽养殖场规模认定及多层建筑限制不尽合理

在大型畜禽养殖场规模确定方面，还不尽合理，有待与相关规定衔接;在多层养殖建筑方面，还有限制条件。

1）大型畜禽养殖场认定标准不尽合理。重庆市在符合农业农村部门大型畜禽养殖场认定标准方面，做了特别规定：即生猪年出栏≥2 000头，奶牛存栏≥1 000头，肉牛年出栏≥200头，肉羊年出栏≥500头，蛋鸡存栏≥10 000只，肉鸡年出栏≥40 000只。与《建设部关于印发<工程设计资质标准>的通知》（建市〔2007〕86号）[2]、《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）[3]相比，大型生猪、蛋鸡、肉鸡、肉牛养殖场规模明显偏小，而大型奶牛养殖场规模明显偏大，而对大型种用鸡场、猪场、牛场、羊场和水产养殖未作具体规定。特别是将生猪出栏≥2 000头确定为大型，由此计算年存栏仅1 000头左右，规模太小与“大型”不符。

2）养殖场建设多层建筑受规模限制。重庆市规定大型养殖场允许建设多层建筑，原则上不超过4层，楼高控制在9 m以内。国家及周边的湖北、贵州、四川等省均无大型养殖场限制。这一规定不利于集约、节约使用土地资源。

2.4  将部分农业设施用地纳入建设用地管理不利于供需矛盾解决

乡村振兴、消费升级、科技创新已成为现代农业发展的三大驱动力，推动了农业产业链的变革，当前设施农业用地政策供给与农业新业态用地需求矛盾仍然存在，对农业生产的认定就显得特别重要。

1）农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地是可以独立集中兴建的。在设施农业用地使用方式上，重庆市将独立集中兴建的相关设施纳入建设用地管理，与自然资规〔2019〕4号中“农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地”的规定不符，且国家及周边四川、贵州和湖北等省均无此规定。如因地理、运输等条件的限制或专业合作社生产需要，独立集中兴建区域性农产品加工、存储、冷库、农资存储、农机存放、维修场所，畜禽粪污等农业废弃物资源化再利用和病死畜禽无害化处理、检疫处置等设施，体现了集约节约用地原则，既方便生产管理，又节约生产成本，是合理的。同时未对独立集中兴建的具体形式做出说明，难以区分哪些情况是独立集中兴建。为此，需要进一步明确哪些独立集中兴建的情形需按照建设用地管理。

2）将各类农业园区和农业产业融合发展配套建设的科研用地纳入了建设用地管理。《基本农田保护条例》明确“‘农业科研、教学试验田应当划入基本农田保护区，严格管理”。科研用地包括了永久占地性质的非生产性建（構）筑物、非永久占地性质的农业生产设施及配套设施、试验田。因此，应根据农业科研用地的使用年限、使用性质等情况，区别情况分别按建设用地和设施农业用地管理。

3）将经营性花卉、水果等农产品展示、销售场所，各类农业园区和农业产业融合发展配套建设的展销用地全部纳入了建设用地管理，但对具体用地形式未作规定。在实际生产中，各类农业经营主体生产、加工、展示展销、交易、物流的场地难以分开独立管理，哪些是经营属性哪些是生产属性难以区分。如一些农业园区、深度贫困乡镇和重点贫困村为促销农产品，积极支持和鼓励水果、蔬菜等农产品展示展销，生产场所同时也是展示展销场所。

4）以农业为依托的农庄、庄园、酒庄、农家乐等休闲观光度假场所全部纳入了建设用地管理，对具体用地类别未作规定。重庆市未具体明确是房屋建筑，还是兼具生产和观光休闲功能的大棚等生产设施，或者是道路、水体等配套设施，在执行中难以把握。如上海休闲农业和乡村旅游项目用地中，在不破坏耕作层的前提下，允许属农牧渔业种植、养殖用地、为观景提供便利的观光台（原则上面积不超过100 m2）、栈道（原则上宽度不超过2 m）和村庄规划设计确定的零星公共服务设施用地（厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯等，原则上不得超过100 m2）等非永久性附属设施占用的农用地仍按照耕地管理。

2.5  设施农业用地综合效益体现还不够充分

在设施农业用地管理中，由于缺乏用地具体标准，对新业态用地政策边界模糊等原因，往往导致“一管就死，一放就乱”，设施农业用地综合效益体现不够。

1）市场经营主体活力不够。对属于种植、养殖类型的休闲农业设施未明确边界，经营主体担心“秋后算账”;按照设施农业用地管理灌溉等农田设施，需要缴纳土地复垦保证金，增加投资成本，大多经营主体不愿建设农田设施以提高土地质量。

2）基层管理缺位或无所适从。一方面，由于“独立集中兴建”与“直接用于农业生产”之间的矛盾，基层往往会管理从严，实行一刀切;另一方面，由于用地范围、规模的确定有不尽合理之处，管理者担心走“大棚房”老路，“一放就乱”求稳严管理。

3  重庆设施农业用地管理改进的建议

在国家和重庆市关于设施农业用地管理有关文件及规定框架下，为了进一步改进重庆市农业用地管理，建立长效机制，本着既促进现代农业健康发展又有利于政策监管、既不扩大范围又不紧缩条件的思路，建议从以下方面对重庆市设施农业用地管理进行进一步改进和完善。

3.1  进一步统筹完善农业用地政策

进一步统筹完善农业用地政策，解决农业用地无标可循、政策难落实的问题。

1）出台农业用地管理的规范性文件。重点管控农村道路、设施农业用地和农田水利设施用地。在现行政策中，除对设施农业用地有专门的管理文件外，对农村道路和农田水利设施用地未作相应的规定，在现代农业升级发展进程中，重庆市需要出台农业用地管理的规范性文件，明确农村道路、农田水利设施及设施农业用地的统一用地政策。

2）解决新时期用地矛盾。当前，农村产业融合度逐渐提高，要及时研究解决在推进农业现代化、信息数字化、服务社会化及产业融合发展过程中设施农业用地使用中的新特点、新问题。根据用地时间长短、用地功能、建筑形式，区别管理农田水利设施用地、农村建设用地、设施农业用地管理。

3）灵活区分设施农业用地使用方式。为方便区县鉴别和管理，要以“农业生产中直接用于”作为区分标准，而不应把“独立集中兴建”使用方式和“经营性”等难以把握的状况作为区分设施农业用地标准。对于既生产、又经营的，根据生产规模、经营主体性质、用地规模明确界定范围。

3.2  切实制定设施农业用地标准

以解决好“经营主体用不上、用不好”的问题为目标，坚持设施农业规模化、数字化、标准化和多功能化发展方向，坚持土地集约节约高效利用和满足设施农业科学合理生产相结合，以保障设施农业不同规模、不同类型、不同功能用地的最低需求底线，设施用地总量控制与内部优化并重。按照设施栽培、设施畜牧、设施渔业和农村产业融合等行业建立设施农业用地标准体系，依据各类不同设施类型的工程内容建设标准，研究制定和形成《设施栽培用地标准》《设施畜牧用地标准》《设施渔业用地标准》《农村产业融合用地标准》，以拓展设施农业产业发展用地空间，服务政府部门监督管理、市场经营主体投资建设需要，助力乡村振兴，推进农业农村现代化。

3.3  优化调整设施农业用地范围

参考国家相关法律法规及规定，厘清农田水利设施用地、设施农业用地、建设用地的相关区别、用地功能与性质，准确把握农田水利设施用地、农业科研用地与设施农业用地、建设用地的政策边界。

1）鼓励建设高标准农田，推进农业现代化建设。依据有关规定[4]，建议以下用地均不纳入设施农业用地范围管理：农业灌溉设施（应作为农田水利用地）;为促进土地改良和农田生态环境保持而建设于田间的秸秆等有机肥堆沤处理场所;作为技术设施的田间检验检疫监测、病虫害防控用地。

2）区别情况管理科研用地。对不建设生产设施的，按原用途管理;建设与农业生产相关设施的，纳入设施农业用地管理;建设房屋等永久性建构筑物地纳入建设用地管理。

3）区别用地性质管理休闲观光度假场所用地。兼具生产功能的大棚、道路、水体等生产设施，配套储藏加工用房和管理房等附属设施按设施农用地管理;用于接待的停车场、房屋等永久性建构筑物纳入建设用地管理。

3.4  合理控制设施农业用地规模

应达到方便监督管理，确保集约、节约使用土地。

在种植设施方面： 1）对农田基础设施用地实行总量控制，即参照《高標准农田建设通则》，田间基础设施占地率总量控制在8%以内。2）限定泵站建设规模。参照《泵站设计规范》（GB 50265-2010）[5]，将小（2）型以上泵站作为水利设施用地按照建设用地进行管理，将小（2）型及以下泵站纳入农田水利设施管理。也可借鉴上海经验，将“直接为农业生产服务的占地面积不大于40 m2的小型灌溉泵站、占地面积不大于60 m2的小型排涝泵站等用地”作为耕地管理。

在畜禽养殖设施方面：1）按照大型和中小型养殖场分类制订各类设施农业用地指导规模。2）参考建市〔2007〕86号划分养殖场规模相对合理。3）进一步论证畜禽养殖设施用地类别及规模。4）根据各区县地形地貌的不同，明确使用永久基本农田的比例或最高规模。

3.5  大力提高设施农业用地综合效益

适应现代农业发展新形势对设施农业用地需求的新变化，大力提高设施农业用地综合效益。1）着力解决设施农业用地政策供给与农业新业态用地需求矛盾。充分考虑乡村振兴和农业农村现代化等新形势对设施农业用地的新需求，充分调动经营主体的积极性。2）转变管理方式，提高管理效益。既要防止“一管就死，一放就乱”，又要防止“大棚房”类似现象发生，还要加强政策宣讲，重视过程监督管理，避免“秋后算账”。

参考文献：

[1] 么秋月.设施农业用地管理政策汇总[J].温室园艺，2019（5）：12-15.

[2] 中华人民共和国建设部.工程设计资质标准（2007年修订本）[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.

[3] 国家环境保护总局.畜禽养殖业污染物排放标准（GB 18596-2001）[M].北京：中国标准出版社，2001.

[4] 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.高标准农田建设通则（GB/T 30600-2014）[M].北京：中国标准出版社，2014.

[5] 中华人民共和国住房和城乡建设部.泵站设计规范（GB 50265-2010）[M].北京：中国计划出版社，2011.

（责任编辑：丁志祥）