加快推进灌区现代化改造促进灌区高质量发展

水利部农村水利水电司司长 陈明忠

党中央、国务院历来高度重视农田水利建设。党的十九届五中全会明确把加大农业水利设施建设力度作为提高农业质量效益和竞争力、保障国家粮食安全的重大措施，作为全面推进乡村振兴的基础保障。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出推进大中型灌区节水改造和精细化管理，建设节水灌溉骨干工程，并把“供水灌溉”作为国家水网骨干工程的重点内容。这些都对做好大中型灌区续建配套与现代化改造、推进农业节水等农田水利建设工作提出了更高要求。

经过70余年建设，我国共建成大中型灌区7 800多处，泵站、机井、塘坝等各类小型农田水利工程2 000多万处，基本建成了大中小微并举的农田灌溉排水基础设施网络，形成了较为完善的农田灌排体系。截至2020年年底，我国农田有效灌溉面积达到10.37亿亩（1亩＝1/15 hm2，下同），在约占全国耕地面积一半的灌溉农田上生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物。大中型灌区是保障我国粮食安全的主战场，粮食单产高于全国平均水平，全国大中型灌区生产的粮食约占全国总量的50%。我国农田灌溉事业的发展，特别是大中型灌区改造建设为保障国家粮食安全、促进现代农业发展作出了重大贡献。

一、大中型灌区续建配套与节水改造成效显著

1998年国家启动实施大中型灌区续建配套与节水改造，尤其是“十三五”期间中央财政进一步加大投入力度，到2020年年底基本完成规划内大型和重点中型灌区节水配套改造任务。经过20余年改造，大型和重点中型灌区病险、“卡脖子”及骨干渠段严重渗漏等突出问题得到基本解决，有效遏制灌溉面积萎缩、效益衰减势头，灌排设施支撑农业发展、农民增收、农村生态环境改善的能力进一步增强。

一是恢复和改善了灌溉排水条件。灌区骨干工程输配水能力与效率大幅度提高，灌排保障程度和抵御自然灾害能力显著提升，农业生产条件得到有效改善，农业种植结构不断优化，在粮食占比不断增加的同时，蔬菜等高附加值经济作物面积较改造前增加了近1/3。在灌溉用水总量基本不变的情况下，大型灌区粮食产量占全国总产量比例由22%提高到了26%以上，亩均增产135 kg，灌区内90%以上的灌溉耕地被纳入永久基本农田。重点中型灌区节水改造新增和恢复灌溉面积2 585万亩，改善灌溉面积约7 670万亩，新增粮食生产能力约70亿kg。

二是促进了农业节水。大型灌区骨干渠系水利用系数、灌溉水利用系数分别由改造前的0.481、0.397提高到0.643和0.513，新增节水能力264亿m3。中型灌区灌溉水利用系数提高到0.529，新增节水能力98亿m3。在灌溉保证率提高的情况下，大中型灌区灌溉用水量多年维持在2150亿m3左右，亩均实灌水量平均减少100多m3，灌水周期平均缩短3～5天，灌溉水利用效率和效益显著提升。

三是提高了灌区管理能力和服务水平。通过工程改造促进灌区管理体制改革，大型灌区全部完成分类定性，其中98%的灌区定性为公益性或准公益性事业单位，“两费”不同程度得到落实，1/3的灌区开展了标准化规范化管理工作。用水合作组织稳定在1.38万个，管理灌溉面积超过1亿亩。结合灌区改造稳步开展信息化建设，灌区管理能力和服务水平不断提高。

四是促进了乡村振兴战略实施。灌区供水保证率的提高，缓解了农村饮水和灌溉用水困难，减少了用水矛盾，促进了社会和谐稳定。各类控制性建筑物、跨渠交通桥和渠畔管理道路的配套改造，为农业生产和机械化作业创造了便捷的交通条件。灌区供水服务向多元化发展，除开展灌溉服务外，还承担工业和生活供水、生态供水以及防洪、农田除涝等任务，成为保障区域经济社会发展的重要支撑。积极推广应用节水防污等技术，减少了农村面源污染。灌区改造中践行生态文明理念，渠道采取生态化衬砌防护，实现输水、水体保护、水生动植物栖息、景观等多重功能，积极开展渠道整治、清淤清障、保洁和沿渠绿化等，实现水清岸绿景美，促进了美丽乡村建设。

二、当前制约灌区高质量发展的主要因素

20多年来，各有关部门共同努力，持续推进大中型灌区续建配套与节水改造，灌区的“卡脖子”问题有效得到解决，灌区老化失修的状况得到一定的改善。但由于大中型灌区早期建设标准低、运行时间久、历史欠账多，工程设施仍存在突出短板，难以适应新时期实施乡村振兴战略、发展现代农业、保障国家粮食安全的需要。

一是灌排设施仍存在突出短板和薄弱环节。已建大型灌区骨干工程中有60%的渠道、30%的渠系建筑物和70%的排水沟没有得到系统的改造，骨干工程的完好率仅为65%；中型灌区中有34%的渠首工程、45%的骨干渠系、44%的渠系建筑物和65%的骨干排水沟需要实施续建配套与节水改造。已实施改造的灌区主要是对当时出现的病险、“卡脖子”等部分骨干工程进行配套改造，整体性、系统性不够，与高质量发展要求相比有不小差距。革命老区、少数民族地区、边境地区的灌区较为分散，部分水利枢纽的灌区配套效益仍待发挥。

二是灌区水资源供需矛盾突出，用水效率不高。多数大中型灌区已从单一的灌溉供水功能逐步拓展为灌溉、城乡生活、工业、生态等多功能供水，承担着更多的供水重任，工业、城市生活挤占农业用水矛盾突出。灌区用水计量、工程观测、自动控制等设施缺乏，信息化建设滞后，运行管理和监管手段落后，灌溉供水缺乏科学的控制、调度与运用。农业水价长期维持低水平，农民节水意识淡薄。中型灌区大多无计量设施，水费按亩均摊。目前，大型灌区和中型灌区灌溉水利用系数分别为0.525和0.540，用水效率还有提升空间，水资源集约节约利用还处于低水平。

三是灌区管理能力和服务水平仍待提高。大中型灌区已基本完成管理体制改革，但改革配套政策措施落实情况差异较大，目前大型灌区和中型灌区“两费”综合落实率65%左右，其中中型灌区工程维修养护经费到位率仅为42%，部分灌区“两费”长期得不到落实。农业水价综合改革不到位，农业灌溉执行水价不足运行成本水价的一半，水价调整难、长期维持低水平，农业水费收取率不足70%。灌区标准化规范化管理工作处于起步阶段，管理能力和服务水平有待提高。

四是灌区骨干与田间工程尚未形成有效的协同推进机制。长期以来，大中型灌区骨干工程续建配套与节水改造和田间工程分别由不同的资金渠道支持并独立实施。地方在落实项目的过程中，分别由不同部门组织实施，加上已有近10年未开展以县为单元的农田水利规划编制实施工作，灌区骨干工程建设与田间小型水利工程及节水灌溉工程缺乏有效的统筹协调，工程效益未能得到充分发挥。

三、新时期灌区建设发展面临的形势与要求

当前，我国发展已经站在新的历史起点上，要根据新发展阶段的新要求，坚持问题导向、目标导向，更加精准地贯彻新发展理念。进入新发展阶段，随着社会主要矛盾的变化，灌区建设已由广大农村群众渴望能灌上水、提高亩产转变为旱涝保收、优质高效的需求。在我国人多地少水缺矛盾加剧、全球气候变化影响加大的形势下，尤其要下大力气开展大中型灌区现代化改造与建设，按照口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足的要求，着力提高灌溉面积上农产品的单产水平、高产稳产能力以及灌溉对国家农副产品供给的贡献，把饭碗牢牢端在自己手中。

一是保障国家粮食安全提出了新要求。尽管近年来我国粮食产量连续增长，但农产品“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况依然存在。在农业种植结构不断调整、粮食生产效益持续走低的背景下，大中型灌区将承担更多的粮食和农产品生产任务，在保障国家粮食安全，优化农业区域布局，以及落实“藏粮于地、藏粮于技”战略中发挥更为重要的作用。迫切需要大力推进灌区现代化改造与建设，加快补齐农业基础设施短板，建立水源可靠、灌排设施完善的工程体系，不断增强灌区水旱灾害防御能力、水资源配置保障能力，同时也要适应市场优质化、个性化、多样化的需求，因地制宜在大中型灌区发展地方优势特色农产品，为提高农业综合生产能力、夯实国家粮食安全基础提供坚实的水利支撑。

二是高质量发展提出了新要求。《纲要》明确提出提高农业质量效益和竞争力，深化农业供给侧结构性改革，强化质量导向，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，推进大中型灌区节水改造和精细化管理，建设节水灌溉骨干工程，同步推进水价综合改革，持续强化农业基础地位。随着人民生活水平不断提升，我国优质农产品供给能力、综合效益和竞争力亟待提高，需要按照高质量发展要求，处理好节水与现代农业发展、生态环境保护之间的关系，全面推进灌区农业节水，建设生态型灌区，构建与新型农业经营体系相适应的现代灌溉设施体系、技术体系和管理体系，形成与资源环境承载能力相适应、与农业现代化进程相协调的灌溉发展规模与发展布局，保障农业灌溉水量和水质，持续改善农业生产条件，维系良好灌区生态环境，推动粮食生产功能区、重要农产品生产保护区落地，提升粮食和重要农产品供给保障能力，为农业农村现代化发展提供有效支撑与保障。

三是巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴提出了新要求。乡村振兴战略要求加强农田水利建设。大中型灌区现代化改造与建设是提高农业供给质量和效率的有效措施，是贯彻落实乡村振兴战略的重要举措，有利于巩固拓展脱贫攻坚成果，有利于推进农业供给侧结构性改革，有利于发展特色农业，改善农民生产劳动环境，提高水土资源利用率和水分生产率，促进土地和水资源节约集约利用，提升灌区景观旅游功能，为乡村产业兴旺、生态宜居和农民富裕以及民族团结、兴边富民提供物质基础。

四、深入贯彻新发展理念，加快推进灌区现代化改造

“十四五”期间，是开启建设社会主义现代化国家新征程的重要时期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》作出了全面部署安排，国务院将大型灌区续建配套与现代化改造纳入了近期推进的150项重大水利工程，水利部及各地将其纳入水安全保障规划，为下一步加快实施奠定了基础。进一步加强大中型灌区建设与管理，必将为落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，保障国家粮食安全发挥重要作用。

一是加快推进大中型灌区续建配套与现代化改造。以粮食主产区和黄河流域灌区为重点，开展影响灌区效益发挥、病险严重的骨干灌排工程设施除险加固、配套达标，更新改造灌区内大中型灌排泵站，健全完善量测水设施，同步推进灌区信息化建设，建立健全良性运行管理体制机制。在改造过程中加强与高标准农田建设等项目衔接，统筹灌排骨干和田间工程建设，优先将大中型灌区有效灌溉面积建成高标准农田，形成从水源到田间、从供水到用水、从取水到排水相协调的灌排工程体系。在东部和有条件的中西部地区优先建成一批“节水高效、设施完善、管理科学、生态良好”的现代化灌区。

二是严格灌区用水管理。把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定地、以水定产，落实水资源取水许可证源头把控，推进灌区用水总量控制和定额管理。尤其黄河流域灌区要落实深度节水控水要求，科学合理研判、控制灌溉规模，现有大型灌区原则上不再扩大灌溉面积，采取节水措施节余水量主要用于提高灌溉保证率，切实把用水效率提上去，把总量省下来。指导灌区按照灌溉用水定额，逐步把用水指标细化分解到用水主体，划小计量用水管理单元，严格用水计量，实施灌溉用水精细化管理。加强节水工程与农机、农艺、生物等措施结合，推广测墒灌溉、保水剂应用、水肥一体化等农技、农艺措施，提高农业用水效率和效益。

黑龙江省引汤灌区渠首

三是加快推进灌区信息化建设。信息化是现代化的重要标志，也是建设智慧水利、深化行业监管、提升灌区科学管理水平的基础支撑。“十四五”期间，灌区信息化将作为现代化改造的重点内容之一，通过应用信息化手段，实现灌区工情和水情实时、全面数据响应，加强骨干渠系的水量科学调度和合理配水，努力提升灌区工作的预报性、预警性、预演性、预案性，不断提高灌区工程运行效率和安全监控水平。将以实施现代化改造的大型灌区为重点，完善平台数据，实现每个大型灌区一张图、一套表、一个概况、一组文件。指导淠史杭、都江堰、河套等有条件的灌区建设包括天气预测、作物需求、旱情监测、水源调度等功能的数字灌区系统，逐步实现灌区管理和用水调度的数字化、智能化和智慧化。

四是深入推进灌排工程标准化规范化管理。灌区标准化规范化管理是一项长期性、系统性工作，需持续推进、久久为功。要把推进标准化规范化管理作为提高灌区管理水平、保障工程安全运行和持续发挥效益的重要手段，督促指导灌区管理单位持续深化灌区管理体制改革，全额落实灌区“两费”，合理配备人员，推行“订单式”人才培养，优化人员结构，提高人员素质。建立健全灌区各项管理制度，修订完善不同类型工程管护标准，压实管护责任，狠抓管理制度和标准的执行落实，强化工程运行管护，建立管护绩效考核制度，同时指导灌区积极申报省级和国家级标准化管理达标考核。加大标准化管理典型灌区、泵站的宣传力度，充分发挥示范引领作用，不断提升灌排工程管理能力和服务水平。

五是持续深化灌区农业水价综合改革。要按照国务院部署的“十四五”末基本实现农业水价综合改革目标，积极协调有关部门做好大中型灌区供水成本监审，合理制定或调整水价，稳步推进一般中型灌区供水成本核算。指导灌区结合大中型灌区现代化改造，完善灌区渠首枢纽、干支渠口门以及斗口的供水计量设施。积极探索实行分类水价和超定额累进加价，协调落实节水奖励和精准补贴。因地制宜研究制定改革验收办法，对基本实现改革目标的灌区和地区有序推进改革验收工作。■