广东省小型水库专项督查发现问题分析及系统治理探讨

杨文滨，袁明道，史永胜，张旭辉，黄春华，李培聪，梁海林

(1.广东省水利水电科学研究院， 广州 510635;2.广东省大坝安全技术管理中心， 广州 510635;3.广东省山洪灾害突发事件应急技术研究中心， 广州 510635;4.广东省水利重点科研基地， 广州 510635)

1 概述

广东省现有小型水库8 029座，小型水库数量在全国排名第三，仅次于湖南省、江西省。这些小型水库在防洪减灾、农业灌溉、城乡供水和改善生态环境等方面发挥了巨大的综合效益，是经济社会发展和乡村振兴的重要基础设施。广东省小型水库大多建于20世纪50年代后期至70年代末，由当地农民投工投劳修建，受当时施工条件的限制，建设标准偏低、工程质量差，存在先天不足；目前主要由乡镇村散乱管理，管理设施不完善、管理水平低、老化失修严重，风险和安全问题比较突出，已经成为防洪保安最为薄弱的环节。

小型水库运行管理是一项复杂、长期的工作，而且运行的各阶段都容易受自然因素、人文因素等多方面影响[1]。近年来，水利部以“四不两直”的方式对全国小型水库运行管理情况进行了多批次专项督查暗访。广东省小型水库由于“底子薄”，加之历来的“重建轻管”，导致暗访发现的问题数量偏多、严重问题占比较大。为确保小型水库安全、良性、高效运行，迫切需要对小型水库开展全面的系统治理，补齐短板，加强监管，使之满足相关法规标准要求，形成健全的运行机制。

2 专项督查发现问题分析

2.1 问题类型及数量分类统计

水利部以“四不两直”方式对广东省小型水库运行管理情况开展了四批次暗访督查，共督查了573座水库，发现2 637个问题。通过对暗访发现的问题进行分类汇总，广东省小型水库存在17类共性问题(见图1)，其中数量最多的前6类问题分别是：3个重点环节、挡水建筑物、泄水建筑物、管理与保护范围管护、安全鉴定、工程维护。同时，对不同地区暗访发现的问题进行统计，可以看出珠三角地区小型水库存在的问题数量少于粤东西北地区(见图2)，特别是珠三角核心六市的问题数量明显较少；存在问题数量最多的前6个地市分别是：湛江、茂名、揭阳、江门、韶关、肇庆。

图1 各类型问题数量分布示意

图2 各地市问题数量分布示意

2.2 常见的共性问题梳理

虽然水利部暗访广东省发现的问题数量众多，但经过梳理，大多数问题都是共性的，相比于水利部印发的小型水库安全运行存在的122个问题清单来说[2]，常见的共性问题数量并不多(见表1)。各地和各有关单位只要加强组织领导，认真对照共性问题开展自查自纠，按照“一宗一策”制定整治方案和时间表，做到整治一宗、销号一宗，就能将风险隐患消灭在萌芽状态。

表1 专项督查发现的共性问题梳理

3 问题原因分析

3.1 部分地区“两费”落实难度大

广东省区域经济发展极不平衡，传统珠三角核心6个地市经济发展水平高，水库管理人员经费和维修养护经费基本能按时足额到位，小型水库“有人管”、“有钱管”，因此，专项督查发现的问题相对较少。而粤东西北以及肇庆、江门等地区经济基础相对薄弱，资金缺口大，“两费”难以落实到位，尤其是小型水库数量多、基数大，经费多由市、县级财政承担，落实更为困难[3]；多数水管单位虽经多方努力，但仅能争取到纳入财政预算的少数人员经费，工程维修养护经费不能得到较好落实，导致工程长期失管、老化失修，因此，专项督查发现的问题就比较多。

3.2 管理人员专业知识匮乏，风险意识薄弱

多数小型水库地处山区，工作条件和生活条件较为艰苦，加之工资水平低下，难以引进专业技术人才，许多不具备专业知识和能力的人员成为小型水库管理队伍，致使小型水库管理人员长期存在结构不合理、专业力量匮乏、技术素质偏低、管理和责任意识不强等问题。同时，小型水库管理人员对应急管理的重视程度不够，综合应急能力较差，缺乏必要的安全应急管理意识，存有麻痹和侥幸心理，未编制应急预案和调度方案，或编制不完善，未及时报请有关部门审批，未参加应急管理相关培训，也未开展突发性安全事件的应急演练，导致“3个重点环节”的问题数量居高不下。

3.3 各项管理制度流于形式，无法落到实处

大部分小型水库规章制度不健全，内容不完整、可操作性差，编制不规范。巡视检查、安全监测、维修养护等日常安全管理工作懈怠，流于表面和应付。一是部分小型水库制定的巡视检查项目及内容不全面，检查次数不满足要求，检查记录填写不规范、随意性大，检查人员发现异常情况和重大问题时，未按要求进行记录和上报主管部门，也未采取任何应急措施。二是工程防护、养护不到位，维修不及时，对巡视检查发现的问题未及时进行修理和保护。 三是对安全监测和水雨情观测工作重视程度不够，监测或观测频次不满足要求；或数据不连续、不完整，或资料未定期进行整编分析。

3.4 除险加固不彻底，确权划界工作遗留问题多

广东省多数小型水库存在先天不足，如坝体填土压实度远低于规范要求的96%、设计洪水标准甚至不足20年一遇、坝下输水涵管结构强度不高、泄洪通道不畅等，因此在1990—2010年期间绝大多数小型水库已开展了一次除险加固。然而部分小型水库在上一轮除险加固实施过程中，由于加固方案不合理或漏项、施工质量差等原因，除险加固完成后仍然存在影响水库安全运行的遗留问题，未能按期蓄水验收和竣工验收，无法达到预期效果。同时，由于部分小型水库管理范围跨行政区域、水库周边土地权属复杂、缺乏专项经费等原因，水库确权划界工作进展缓慢，遗留问题多，导致水库管理与保护范围内的违法违规活动无法及时被制止，难以实施有效管护。

4 系统治理对策探讨

4.1 全力推动运行管理标准化建设

水利工程开展运行管理标准化创建工作，是利用信息化等手段细化、规范水利工程日常运行管理行为，是提升水利工程运行管理水平的关键一招。广东省小型水库安全运行管理标准化工作主要概括为“四个落实、三个规范、两个创新、一个美化”，即落实管理责任、落实管养经费、落实管护人员、落实管理与保护范围，规范工作制度、规范管理设施、规范标识标牌，创新管理手段、创新管养模式，美化水库环境[4]。小型水库运行管理标准化的实施将极大地改善水库现场脏、乱、差的现象，彻底改变现有小型水库管理落后的窘境。

从水利部暗访广东省小型水库发现问题的统计情况来看，凡是标准化创建工作完成较好的地区，暗访发现的问题数量就大大减少。如2020年小型水库标准化工作完成比例超过60%的深圳、东莞、中山、广州、珠海等地市，单座水库平均问题数量分别减少了100%、98%、82%、80%、75%(见表2)。

表2 标准化开展前后的问题数量变化情况

4.2 积极推广物业化管护模式

小型水库日常运行管护涉及隐患排查、操作调度、维修养护、安全监测等水利专业的知识运用，需要接受过系统专业教育或培训的人员才能胜任岗位。因此，为创新小型水库管护机制，不断深化小型水库管理体制改革，提高小型水库管护能力与水平，保障工程运行安全与发挥效益，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，将原先由水管单位负责的全部或部分小型水库运行管理业务，逐步推向市场，通过政府向社会力量购买服务的方式，由专业化的运行和维修养护企业承担，是破解小型水库由乡镇村组分散落后管理的有效措施。

4.3 按期开展安全鉴定和除险加固

水库大坝定期安全鉴定是及时准确掌握工程安全状况、科学设定管理措施的法定制度，是问诊把脉水库安全的有效方式[5]。应扎实推进小型水库安全鉴定工作开展，对鉴定为一类坝的小型水库，要持续强化运行管理能力建设；对鉴定为二、三类坝的小型水库，除了要制定控制运用措施和应急预案以外，还要提出除险加固的建议。

除险加固是及时消除水库安全隐患、恢复水库设计功能的最直接、最有效的举措，要建立病险水库除险加固常态化工作机制[6]，高标准完成设计方案编制及审批，盯紧项目法人建设管理首要责任，落实建设资金来源渠道，严格监管市场主体责任和工程质量安全，规范建设管理行为，狠抓工程竣工验收管理，确保按期全面实施完成。

4.4 有序推进水库降等与报废工作

小型水库的寿命是有限的，降等或报废是水库工程生命周期的最后一个环节[7]。根据我国现有的设计规范，小型水库的合理使用年限为50 a[8]。广东省多数小型水库已运行了六七十年，工程老化失修，尽管有些小型水库在后期通过不断进行除险加固“手术”，延长了使用寿命，但也不可能服役到永久。同时，随着经济社会的发展，小型水库出现了使用功能衰减或者丧失、库区淤积严重、除险加固技术不可行或经济不合理等现象，都需要引入一个更为科学的退出机制[9]。例如靠近城镇的一些小型水库原先兴建的目的是灌溉，但因城镇化发展的需求，下游受灌农田大部分变为城镇开发建设用地，灌溉面积缩减甚至消失；或其库区上游的部分土地也被征用为建设用地或长期受雨水冲刷淤积严重，导致库容逐渐萎缩，小于10万m3的水库标准，这就需要根据实际及时开展降等或报废论证工作，分类实施，科学施策，彻底消除水库运行管理存在的安全风险。

5 结语

小型水库的安全运行是一个系统性问题，由于长期的“重建轻管”和散乱管理等原因，使得暗访发现的问题数量居高不下，需要引起各级水行政主管部门和各有关单位的高度重视。通过实施小型水库安全运行管理标准化创建、物业化管护模式推广、安全鉴定和除险加固、降等与报废等有效应对对策，实现对小型水库的全面系统治理，最终消除安全风险，确保运行安全，充分发挥效益，保障下游人民群众生命财产安全。