揭阳市自然保护地体系建设研究

林 耿，杨晓丽

（揭阳市林业局，广东 揭阳 522000）

0 前言

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[1]。揭阳市地处莲花山脉的东南侧，莲花山支脉大北山和大南山自北东往南西斜贯全市，自然生态系统的完整性相对较好，能够为重点保护的珍稀濒危野生动植物提供较好生境。揭阳市自1988 年第一个自然保护区—揭阳普宁三坑县级自然保护区建立以来，历30 多年建设，已基本建立类型多样的自然保护地体系，总面积约占陆域国土面积的8.87%；但现有自然保护地存在区划不合理、范围交叉重叠、一地多牌、矛盾冲突等问题。在国家层面提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系下，分析揭阳市现有体系的建设成效与存在问题，剖析其成因，明确功能定位与建设目标，可为揭阳市自然保护地整合优化提供基础依据。

1 揭阳市自然保护地现状

截至2019 年底，揭阳市共有自然保护地23 个，面积46493.59hm2，占陆域国土面积的8.87%。

1.1 自然保护区

揭阳现有自然保护区7 处，其中省级自然保护区1 处、市级自然保护区1 处、县级自然保护区5 处，如表1 所示。

表1 揭阳市自然保护区面积统计

1.2 自然公园

揭阳市现有自然公园16 处，批复面积为13128.97hm2，占全市陆域面积的2.51%，包括国家级森林公园1 处、省级地质公园和森林公园各1 处、市级森林公园和湿地公园各1 处、县级森林公园8 处、县级湿地公园3 处，如表2 所示。

表2 揭阳市自然公园面积统计

2 自然保护地存在的问题及原因

2.1 不同类型自然保护地交叉重叠

利用GIS 进行空间分析，自然保护地之间存在范围交叉重叠现象。揭阳市存在3 处自然保护地交叉重叠的情况，共涉及6 个自然保护地，重叠面积合计5182.70hm2，占全市自然保护地总面积的23.77%。其中自然保护区之间交叉重叠面积3749.23hm2，自然保护区与自然公园重叠面积1433.47hm2，如表3 所示。

表3 揭阳市各级自然保护地交叉重叠类型统计

2.2 交叉重叠原因分析

2.2.1 法律法规的不健全

由于历史原因，不同类型的自然保护地履行其各自的法律法规，没有及时对自然保护地范围交叉重叠出台相关规定。

2.2.2 基础数据的不统一

自然保护地的基础数据来源于发改委、生态环境、自然资源、规划、林草等多个部门，因统计口径、制图规范和坐标体系等存在差异，各类数据存在差异，难以统一[2]。

2.2.3 管理职能不一致

保护地的管理职能原来分布于不同部门，致使保护地体系建设缺乏科学系统的顶层设计和整体要求，各部门根据不同保护目的分别规划、设置各类保护地，造成保护地交叉重叠[3]。

2.3 管理边界问题突出

各类自然保护地由相关部门批准设立，均有批建面积，但普遍只有PDF 格式的范围图，缺乏矢量界线，仍有大部分自然保护地未开展勘界立标工作，管理边界难以确定，实施有效管理的难度大[4]。

2.4 存在部分城镇建成区

揭阳市范围内存在城镇建成区的自然保护地有14 个，面积共116.47hm2，占保护地总面积的0.25%。自然保护区内城镇建成区总面积为1.68hm2，占自然保护区总面积的0.01%；自然公园内城镇建成区总面积为114.79hm2，占自然公园总面积的0.87%。

2.5 永久基本农田问题突出

揭阳市范围内存在永久基本农田的自然保护地有17 个，面积共1089.66hm2，占保护地总面积的2.34%。自然保护区内永久基本农田总面积为989.22hm2，占自然保护区总面积的2.96%；自然公园内永久基本农田总面积为100.44hm2，占自然公园总面积的0.77%。

2.6 成片集体人工商品林问题严重

揭阳市范围内存在集体人工商品林的自然保护地有23 个，面积共11662.49hm2，占保护地总面积的25.08%。自然保护区内集体人工商品林总面积为7598.51hm2，占自然保护区总面积的22.77%；自然公园内集体人工商品林总面积为4063.98hm2，占自然公园总面积的30.95%。

2.7 矿业权

揭阳市范围内存在矿业权（国土三调数据为采矿用地）的自然保护地有10 个，面积共10.04hm2，占保护地总面积的0.02%。自然保护区内矿业权总面积为7.19hm2，占自然保护区总面积的0.02%；自然公园内矿业权总面积为2.85hm2，占自然公园总面积的0.02%。根据揭阳市自然资源局提供的探矿权矢量数据，揭阳市全为探矿权，涉及4 个自然保护区，对探矿权涉及的地块暂不处理。

2.8 村庄和人口

揭阳市范围内存在村庄用地的自然保护地有20 个，面积共155.04hm2，占保护地总面积的0.33%。自然保护区内村庄用地总面积为87.10hm2，占自然保护区总面积的0.26%，自然公园内村庄用地总面积为67.94hm2，占自然公园总面积的0.52%。

3 建议

3.1 科学构建以国家公园为主体的自然保护地体系

按照国家文件要求，以《全国自然保护地整合优化实施方案》为依据，结合揭阳市实际，编制揭阳市自然保护地整合优化方案，明确全市的自然保护地类型、级别、数量、面积及主要保护对象，通过科学构建揭阳市自然保护地体系，解决现有的历史存在问题。

3.2 开展确权登记和勘界立标

以每个自然保护地作为独立的登记单元统一确权登记，完成全市自然保护地的确权登记工作；对整合优化后的自然保护地进行边界矢量化，开展勘界立标工作，明确范围和界线。

3.3 建立完善管理机构

按照优化协同高效原则，协调部门设置，建立完善的管理机构。每个自然保护地需成立独立的管理机构，以承担对该保护地的规划、保护、开发和管理等职能。