乡村振兴战略下农业特色小镇的功能价值、现实困境与优化路径

孙文飞

（吉林大学行政学院，吉林长春 130012）

一、问题的提出

习近平总书记在党的十九大上指出，“实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”［1］农业特色小镇是指以某种特色农业为产业基础的乡镇，它兼具乡村风貌与城镇功能，能够聚集一定规模的常住人口和产业集群，主要可以区分为行政建制镇和“非镇非区”的创新创业发展平台两种形态［2］。农业特色小镇植根于乡村，以农为本，是乡村地区一二三产业实现融合发展的重要载体，在促进乡村经济繁荣、吸引青年劳动力、提升公共服务质量、保护自然生态环境等方面意义重大。近年来，随着乡村振兴战略的深入实施，农业特色小镇建设问题引起了国内学者的关注。从产业转型升级的角度，郝华勇认为农业特色小镇对农业供给侧结构性改革的重要作用，分析了农业特色小镇具有的特色农业、良好的生态环境、新型经营方式、政策支持等优势对农业产业升级和绿色发展、农村生产生活方式转变等方面的作用机制［3］。余茜、李冬梅横向比较了浙江省与陕西省两个典型的农业特色小镇的发展模式，即“非镇非区”的发展空间平台和以建制镇为基础单元，认为二者之间的主要区别在于它们的建设主体不同，前者是企业，而后者则是政府［4］。有些学者则聚焦某一省市或地区的农业特色小镇建设情况，如胡美君等对东北三省13个农业特色小镇进行了实证研究，得出了东北三省农业特色小镇的发展建议［5］。杨梅等认为农业特色小镇的完善路径应当在立足特色农业的基础上，不断延伸特色农业的产业链，开发特色农业的文化价值和旅游功能，使农业特色小镇的发展更加立体化［6］。还有些学者对国内外农业特色小镇的建设案例进行了梳理与描述，尝试总结出农业特色小镇发展的一般经验。

既有研究多是从农业供给侧结构性改革和农业现代化的角度来阐释农业特色小镇的建设意义与完善路径，缺乏从乡村振兴和乡村治理现代化的视角探讨农业特色小镇的功能价值。实际上，农业特色小镇不但具有产业功能，还具有社区功能、生态功能和文创功能，应当将农业特色小镇的建设纳入乡村振兴战略这一宏观背景下，发挥农业特色小镇应有的功能价值。现阶段，我国部分地区在培育与发展农业特色小镇时仍面临一些困境，不利于实施乡村振兴战略，影响到城乡之间融合发展的质量。在这种意义上，如何培育和发展农业特色小镇就成为了现阶段实施乡村振兴战略亟待解决的重要问题。鉴于此，本研究拟在我国实施乡村振兴战略的背景下，探讨农业特色小镇的发展现状及其功能价值，分析凸出这些功能价值面临的现实困境，进而尝试提出新时代农业特色小镇的优化路径。

二、农业特色小镇的发展现状及其功能价值

2018年2月，中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》，要求到2020年要建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、特色小镇，农村一二三产业融合发展水平进一步提升，城乡融合发展体制机制初步建立［7］。随后，各省、市相继推出农业特色小镇建设的方针与政策，以促进乡村振兴战略的实施。

（一）现阶段我国农业特色小镇的类型与特征分析

现阶段，依据特色农业在产业发展导向上的差异，我国农业特色小镇可以区分为下述三种类型，如图1所示。第一种类型的农业特色小镇以种植优质农产品为发展导向。该类型的农业特色小镇具有较强的地域性特征，通常是在当地的特色农产品的基础上形成的。例如，山东省寿光市通过种植苹果、蔬菜等优质农产品形成了许多以特色农业为基础的农业特色小镇，成为我国重要的水果蔬菜生产与销售供应基地。第二种类型的农业特色小镇以农产品加工业为导向，它延长了农业生产链，促进了第一二三产业的融合发展。例如，黑龙江省兴十四镇通过发展有机大米等特有的粗粮加工业，促进了当地的农业产业优化升级，实现了良性循环。第三种类型的农业特色小镇则融合了农业与休闲观光产业，它往往拥有良好的自然生态和农业景观，在吸引城市居民休闲消费方面具有巨大的优势。例如，江苏省阳山蜜桃小镇通过蔬果采摘、田野劳动、农家游乐等农耕体验活动，在生产优质农产品的同时叠加生态旅游业，使当地具有特色的蜜桃产业发挥了巨大的经济价值、生态价值和社会价值。目前，在农业特色小镇的上述三种主要类型中，第二类以农产品加工为导向的农业特色小镇数量最多，占比为53%（参见图1），而第一类和第三类则分别占比为31%和16%。究其原因，主要是由于第二种类型的农业特色小镇的培育与发展更多地是依赖市场需求、生产设备与技术等因素，受自然地理环境的制约较小，因而具有较强的适应性。当然，上述三种类型的农业特色小镇在发展的过程中也不断相互借鉴，已经逐步呈现出融合之势。

图1 农业特色小镇的类型比例

从近年来的发展状况来看，我国农业特色小镇大都兼具以下特征：第一，以某种特色农业为产业发展基础。农业的特色化、产业化和市场化是农业特色小镇得以发展的根基，通过精耕细作或现代化农业经营方式的指导，使特色农业的产业链不断得到延伸，为农业特色小镇的建设提供了物质支撑。第二，在空间分布形态上地处乡村。与其他类型的特色小镇相比，农业特色小镇是由农业较发达的农村发展而来，它本身就属于农村或者其产业辐射范围涵盖农村。这意味着它的建设与发展本身就是推动实施乡村振兴战略的一部分。第三，基础设施相对完备。农业特色小镇具有便捷的交通、水电、信息等基础设施，为生产活动与市场发展提供了前提。同时，产业化的经营方式也使农业特色小镇具备比较完善的喷灌、滴灌等农业生产设施。总之，农业特色小镇在产业基础、交通区位、基础设施等方面的优势，使其在带动周边农村发展与促进城乡融合发展等方面发挥了重要作用。

（二）乡村振兴战略下农业特色小镇的功能价值

特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能、社区特征的空间载体［8］。与科技创新型、历史文化型等特色小镇相比，农业特色小镇更利于促进实现农业现代化，其产业、文创、社区与生态的功能定位，对于助推乡村振兴战略的顺利实施具有重大价值，如图2所示。

图2 农业特色小镇促进乡村振兴实现的功能价值机制

1.农业特色小镇有利于促进乡村地区经济繁荣

立足区位环境、资源禀赋和历史文化，发展优势产业，是特色小镇核心竞争力得以提升的关键［9］。农业特色小镇的产业基础是特色农业，延伸农业产业链，提高农产品的品牌价值是其产业功能定位的内在要求。随着产业化分工的深入发展，农业发展也越来越重视产业集聚效应的发挥。农业特色小镇通常主要培育和发展某一种特色农业，因而有利于凸显产业集群效应，吸引相关企业的投资与进驻，使其产业链从简单的农业种植向产品深加工、市场营销等方面延伸。例如，苏州市吴江区的震泽镇已经建设成了植桑、养蚕、蚕丝加工等立体化的产业链，镇内下辖的农村依据各自的区位优势形成了“一村一品”的经济发展模式，提高了当地的经济效益。同时，由于近年来我国居民生活质量不断提升，人们对优质农产品的需求也日益增加，市场需求空间的扩大使农业特色小镇在吸引相关企业、资金等方面存在一定的优势。此外，大量企业和社会资源进驻农业特色小镇，必然会带动餐饮、文化、娱乐等相关服务业的发展，提升小镇居民和附近农民的消费水平，促进乡镇经济的发展。

2.农业特色小镇有助于吸引青年劳动力就业创业

与粗放式农业模式相比，特色农业是在劳动密集型农业的基础上，集农业生产、采摘、加工与销售为一体的产业形态，它能够为青年劳动力提供更多的、更专业化的就业岗位，提供良好的就业创业环境。在我国城镇化和工业化快速发展时期，由于城市能够为人们提供更好的工作环境与工资报酬，大量农村青壮年人口选择迁移到城市生活。然而，随着国家产业结构不断优化升级，城市对劳动力的专业技术要求越来越高，加之城市的生活成本、教育成本和医疗成本等不断提高，很多在城市工作的农民工开始返乡就业创业。在这种意义上，农业特色小镇的兴起与发展，尤其是农业特色产业链的延伸与农产品加工业的发展，增加了乡镇地区的工作岗位，有助于吸引青年劳动力留在乡村地区工作，为青年劳动力的就业创业提供了有利的平台和机遇，有助于实现“三农”之间有机融合。

3.农业特色小镇有助于提升乡村公共服务的质量

基础公共设施的完善是实现公共服务均等化与提升公共服务质量的前提。农业特色小镇因其比较发达的产业经济、有力的政策支持以及优越的交通区位等优势，大都具有提升和完善基础公共设施的需求和能力。例如，以农产品加工为导向的农业特色小镇，必然要求具备高效的运输与通讯条件。这就促使农业特色小镇在发展过程中注重完善本地区的交通、水电、通讯、学校、医院等基础性公共服务设施。有学者认为，“现代化农业经营方式有利于实现农村经济的产业化、规模化发展，让农民享有均等化的基础设施和公共服务配套，以城乡融合实现乡村振兴。”［10］在此基础上，有些农业特色小镇通过建立图书馆、为村民免费提供公共文化服务等方式提升公共服务的范围和质量。例如，四川省新津县安西镇规定，每周镇图书馆阅览室至少开放48小时，并定期开展百姓故事会、道德讲堂等活动。总之，农业特色小镇建设是全方位的建设，它不仅促进实现现代化的产业经营方式，而且也提升小镇的交通、通信、医疗、教育、金融等公共服务的质量。

4.农业特色小镇有助于保护乡村生态环境

目前，我国乡村地区生态环境破坏的主要原因是污染工厂的修建和石化农药的过度使用。以特色农业为产业基础的农业特色小镇，在进行农业生产与加工的过程中往往同时注重自然环境的保护，有利于保护乡村的生态环境。例如，上文提到的融合休闲观光产业的农业特色小镇往往更多地采用生态农业与有机农业的生产方式，较少使用化肥和农药。这既能够保护自然环境和独特的农业景观，又可以叠加农业休闲观光产业，实现生态保护和经济发展的双重收益。对周边农村来说，像这样的发展模式也具有正面引导的功能，避免相关农村走“先污染—后治理”的老路。而且，即便是以农产品加工为导向的农业特色小镇，在产业布局与规划时也会建立相应的环保机制，加大对农村生活污水、农业废水废气排放的处理力度，尽可能地降低对农村生态环境的破坏。

5.农业特色小镇有助于保护乡村的农业文化

作为第三产业的文创产业，因其具备环境污染小、产品附加值大、市场需求广阔等特点，已经成为我国经济“新常态”发展阶段的重要增长点。有学者就曾指出，“将文化创意元素融入现代农业既是世界先进农业的发展方向，也是农业特色小镇的文化符号特征。”［11］农业特色小镇的文创产业发展既能充分挖掘其传统工艺和农业文化，又能通过文化创意设计、艺术化包装等方式将农业生产与农业文化、市场需求结合起来，提高了农产品的附加值，丰富了农村的文化活动，提升了农业小镇的文化品味和吸引力，有利于彰显农业特色小镇的文化魅力。近年来，一些农业特色小镇举办的农业采摘园、农业教育公园等活动，不仅吸引了相应的城市消费群体，提高当地的经济效益，还能让当地农民参与文化产品的生产。这在一定意义上保护了当地的农业文化。例如，素有“中国西瓜之乡”美誉的北京庞各庄镇，通过开展“御瓜园农事体验”和“御瓜园科普教育”等活动，使当地独特的西瓜种植文化得到继承与发扬。

三、农业特色小镇功能价值凸显的现实困境

作为实施乡村振兴战略的有益探索，近年来我国农业特色小镇建设取得了重要的成效。然而，现阶段，与国家实施乡村振兴战略的发展要求相比，我国农业特色小镇功能价值的发挥仍然面临着如下现实困境。

（一）特色产业的内生性增长较弱

农业特色小镇可持续发展的基础是形成完整的产业链，促使特色农业实现内生性增长。然而，目前而言，我国部分地区尤其是中西部地区的农业特色小镇存在着经营规模小、产业链延伸不足等问题。与东部地区相比，由于受自然环境的制约明显，我国中西部地区的农业特色小镇经济基础比较薄弱，农业特色小镇的生产经营方式受到限制。同时，很多中西部地区的农业特色小镇多以种植特色农业为主，很少涉及农产品的深加工。这虽然能在短时间内增加当地农民的经济收入，但是，这种产业链较短的生产方式很难造就经济实力雄厚的龙头企业，因而显然不利于特色农业实现内生性增长。此外，一些地区在培育农业特色小镇时，过度效仿农业景观休闲类型的特色小镇，忽视特色农业的种植与加工业的发展，使得农业特色小镇培育项目结束后很难实现持续性发展。这主要是由于当地在规划农业景观休闲类特色小镇时，只是考虑了自然环境的影响，忽视了这种类型的特色小镇对消费市场的巨大依赖性。

（二）农业科技创新人员相对缺乏

农业特色小镇的探索对我国转变农业发展方式，推进农业结构性优化升级具有重大意义。农业的转型与升级需要投入大量的资金与技术支持，尤其是引进农业科技人员。但是，一些偏远地区的农业特色小镇面临着农业科技人才引进难的困境。一方面，由于农业特色小镇处于乡村地区，很多长期生活在城市的农业科技人员不愿到农村地区工作。即使那些从农村走出来的大学生也往往认为农业属于低端产业，不愿意回乡从事服务农业科技发展的工作［12］。另一方面，随着农业特色小镇的发展，优质农产品的培育和农产品深加工技术的需要在不断的扩大，而一些农业特色小镇自身的新型农民培养机制和人才引进政策仍然不健全，这无疑加剧了农业科技人才的需求与供应之间的矛盾。

（三）培育建设的资金支持有限

农业特色小镇在初始培育阶段需要相关项目政策的支持。这些项目政策带来的企业、资金是成功培育特色农业小镇的基础。然而，我国部分地区在规划、筹建农业特色小镇时本来就面临着资金投入不足的困境。由于农业特色小镇的建设项目资金主要来自政府的财政政策，而在经济发展落后地区，政府的财政支持却是十分有限的。同时，在那些尚未实现特色农业与第二三产业融合的特色小镇，由于特色农业生产周期较长、受自然环境因素影响较大、经济回报效益较慢、投入资金规模较大等特点，很多民间资本投入的规模也很小。在那些主要依靠自身力量建设的农业特色小镇，其资金主要来自于农村集体经济，然而，很多地区的农村集体经济组织却要么形同虚设要么经营方式落后、经济效益低下，集体所有制经济的优势得不到应有的发挥。总之，那些尚未形成良性循环的农业特色小镇往往在获得资金支持方面困难重重。

（四）小镇治理体制相对滞后

治理体制改革是农村综合改革的重要组成部分，有助于农村稳定、农业发展和维护乡村秩序，能够为实施乡村振兴战略提供保障［13］。随着我国经济与社会的快速发展，乡镇政府面临的治理任务更加繁重与复杂，但是，它们在行政审批、财政汲取和社会管理等方面具有的权力却比较有限。尤其是那些本身就是行政建制镇的农业特色小镇，它们在小镇建设中往往缺乏必要的规划权和管理权。作为“非区非镇”发展平台的农业特色小镇因其特殊的空间区位，使其具备“城市—乡村”的双重特征，因而在一定程度上加大了部分农业特色小镇社区的治理难度，使农业特色小镇的产业功能与社区治理功能不协调等问题越来越突出。这种相对滞后的治理体制在一定程度上制约了农业特色小镇的发展。

（五）人文关怀不足

作为人们聚集生活的场域，农业特色小镇不仅应当具有产业聚集和发展的功能，而且还应当具备社区、文化和生态等方面的功能。在农业特色小镇，农业生产活动不仅仅是单纯的农业种植或养殖行为，还应当是将城乡居民与农业文化、农业景观、乡村生活方式连接起来的重要纽带。然而，考察我国农业特色小镇时就会发现，部分地区将农业特色小镇看成是招商引资的名片，其建设的重要目标变成为大力发展房地产行业，缺乏相应的人文关怀。农业特色小镇的发展确实需要开发一定数量的商业住宅和地产项目，但是，部分农业特色小镇在引入商业资本时监管不到位，使一些商业资本破坏了原有的农业景观，导致过度进行房地产开发，甚至发生了通过不法方式侵占农民土地等问题。此外，尽管有些农业特色小镇已经成功培育了某种特色农业产业，然而，它们仅仅停留在将农产品直接售卖的阶段，并未挖掘当地的文化资源，忽视了品牌建设的文化价值。从长期来看，这就不免会导致当地农产品陷入低端竞争的局面。

四、农业特色小镇建设进一步优化的路径选择

我国特色社会主义建设进入新时代以来，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾。农业特色小镇在促进农业现代化建设和城乡融合发展等方面发挥了积极作用。针对现阶段农业特色小镇功能价值发挥的现实困境，今后需要从延伸特色农业产业链、加强科技支撑、创新经营管理方式、完善治理机制和注重人文关怀等方面促进农业特色小镇的优化完善。

（一）延伸特色农业产业链，提升产业内生性增长能力

我国幅员辽阔、区位优势差异大，农业特色小镇在发展中应依据当地的产业基础、资源禀赋、历史文化等条件，因地制宜地选择适宜培育的特色农业，不能忽视客观实际而照搬和模仿其它地区的成功经验。在农业转型发展的时代背景下，发展特色农业应该注重“特色”，不能盲目地追求种养殖业规模的扩大，而是要在提升有效供给的基础上，增强农产品的质量和品牌效应。同时，为了增强产业集聚优势，农业特色小镇在选择行业发展方向时应当考虑当地县域、市域范围内相关产业的发展情况，保障农业特色小镇发展具有可持续性的、稳定的农业资源。在科学选取特色农业的基础上应当更加注重产业链的延伸，打造“上游种植、中游加工、下游销售”的产业形态，发挥产业集聚效应，提升特色农业的内在增长能力，实现产业间融合发展。推进农村产业融合、培育农村发展新动能是农村产业振兴、产业兴旺的战略方向［14］。例如，江苏省淮安市的闵桥镇在种植荷花、莲藕的基础上，通过继承和创新当地独特的“荷文化”来延伸产业链，将荷花、莲蓬、莲子等相关文化元素融入农业景观之中，打造以人文体验与农业景观观光为主体的农业特色小镇。

（二）加强人才队伍建设，完善科技人员引入与培养机制

随着农业供给侧结构性改革不断深化，科学技术在农业发展中扮演着越来越重要的角色。农业特色小镇是优化农业结构的重要载体，必须加大农业科技投入和完善科技人员管理机制，提高小镇的农业科技水平。一是地方政府应当提供人才、技术、管理的下乡通道，完善农业特色小镇的农业科技基础设施和公共服务设施建设，促进科研人才、先进技术和管理理念顺利地进入农业特色小镇。同时，农业特色小镇应当做好各项承接技术转移工作，尤其要发挥自然生态环境优势，吸引农业科技人才“回归”到农业生产领域。二是要健全新型农业技能培育机制。通过农业科技课堂等形式，提高农民的农业知识和农业新技能。在注重理论学习的同时，还应鼓励更多的农民参与到特色农业生产活动中，在实践中提升新技能。三是要搭建农业科技创新平台。当地政府通过与相关大学、科研院所、企业建立良好的合作对接关系，使它们在培育农业新品种、塑造产业品牌形象、城镇规划与景观设计等方面发挥积极作用，为当地农业特色小镇如何实现产业优化升级提供相应的技术支持。总之，政府应当更加注重农业科技人才的引进与培养，积极与相关科研单位开展合作，不断提升农产品的质量，发展现代农业与新型立体农业，促进农业特色小镇产业转型升级。

（三）创新经营管理方式，提高资金的利用率

农业特色小镇起始阶段的资金投入与产业转化能力，是其实现从“输血”到“造血”转变的关键。因此，应当在增强小镇经济实力的基础上建立完善的融资机制，切实保证资金投入用到“刀刃”上。首先，农业特色小镇应当在农村土地集体所有制的基础上创新集体经济的经营方式，激活集体经济的活力，提高集体经济的效益。乡村是以集体为基本单元进行资源配置、生产协作、社会交往与习俗活动的，集体自古以来都在为其成员提供最后的社会保障［15］。农业特色小镇建设应当积极探索农民专业合作社的发展方式，让农民真正成为合作社的建设者和享有者，将农村的物力、人力、财力有效的整合起来。其次，地方政府应当提供完善的金融服务，降低农民的金融风险，保障资本的有效利用。地方政府可以促进银行在农业特色小镇建立分支机构，提高金融产品和服务的有效供给。农业特色小镇在产业发展基本成熟的前提下可以依托其产业收入，运用现代产业经营理念，通过相应的融资平台来提高产业增值效率。最后，应当完善商业资本引入机制，吸引相关企业进驻。农业特色小镇要以自身的发展规划和特色农业的市场需求为导向，吸引各类相关企业、科研院所和商业资本进行独立投资或者联合打造农业产业链，为农业特色小镇的持续发展提供一定的资金来源。

（四）扩权强镇，完善治理体制

扩权强镇旨在解决乡镇“责权倒挂”问题，尝试委托执法方式，赋予乡镇部分县级经济社会管理权限，从而增强乡镇政府的公共服务和社会管理能力［16］。对于农业特色小镇而言，应当制定相关的地方性法律法规，增强乡镇政府的财政能力，扩大乡镇政府管理本乡镇范围内的土地转让收入、企业税费等方面的权限。这对于本身就是行政建制镇的农业特色小镇来说意义重大，有助于增强其财政收入，扩大对特色农业产业的扶持力度。而对“非镇非区”的农业特色小镇来说，乡镇政府在财政、行政管理等方面能力的扩大，有助于提高农业政策的财政支持力度，增强农业产业管理之间的协调性。例如，在农村集体经济发展过程中，可以由村委会牵头成立农民专业合作社，村委会或者村委成员作为集体的法人代表，既保证土地集体所有，又能调动农民生产的积极性。当农业特色小镇进行农村换届选举时，应当由新任的村委会或村委成员代表村集体，充当农民专业合作社的管理人，防止出现农村集体利益个人化的倾向。有学者曾指出，特色小镇治理不同于自上而下的行政管理，多元参与、协同共享是其核心要义之一［17］。农业特色小镇应该应当让居民参与到小镇的治理中，打造便民、利民的服务平台，利用“互联网＋政务”等方式，简化不必要的工作流程，建立完善的治理体系和制度。当然，在农业特色小镇扩权强镇的过程中，也应当规范基层权力运行机制，防止出现因扩权而滥用公共权力的行为。

（五）坚持以人为本，更加注重人文关怀

农业特色小镇的核心是“产、城、人、文”四位一体的新型发展平台，其各项功能建设都是为了促进当地居民收入水平提高、文化生活丰富和生态和谐宜居。随着农业特色小镇产业的延伸与发展，小镇的基础公共设施也会随之不断完善。这就为提升公共服务的质量奠基了基础。在今后的发展中，农业特色小镇应当更加注重提供优质的公共服务，保障小镇居民和周边乡村农民均等地享受到教育、医疗、金融、文化等方面的服务。除此之外，农业特色小镇应当保护好农村的生态环境，建设美丽乡村，实现美好生活。同时，农业特色小镇可以通过挖掘乡村优秀的文化资源，创新文化的表现形式来丰富农民的精神生活，为人们在田野劳作营造农业生产文化氛围，提升人们的归属感和快乐感［18］，突出农业特色小镇的文创功能。总之，农业特色小镇应当以“生产、生活和生态”的有机融合作为建设目标，提高人文关怀的力度，合理利用农业资源，注重保护生态环境，进而全面提升小镇居民的获得感、幸福感和满意度。