网格化治理：多元主体的参与逻辑及实践困境——一个增权理论的分析视角

武小龙，康旭晖

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京，211106）

一、问题提出与研究进路

随着我国城镇化进程不断推进、社会流动不断加强，城市基层治理出现了更多的新需求与新问题，为防范基层社会风险并维持城市社会的秩序稳定，“网格”成为了新时期我国城市基层社会治理的基本单元。[1]自2004年北京市东城区开展“网格化管理”实践以来，依托“数字城市”“智慧社区”等技术手段，城市网格化管理的模式得到各级地方政府的认可与迅速响应，并形成了一系列特色的治理模式，比如，浙江省舟山市的“组团式服务”、上海市的“大联动大联勤机制”等。为积极推进社会管理体制创新，构建国家基层治理现代化体系，2019年党的十九届四中全会又提出“社会治理共同体”的建设目标。在政策扩散的效应下，城市社区网格化管理的“联动共治”成为一个新的实践方向。在此次新冠肺炎疫情的防控考验中，一个个小网格即是在社区、社会组织以及网格长等多个主体的联动下编织成一张张社区防疫网，成为遏制疫情扩散的关键因素，这也彰显出网格化管理在提升基层治理水平与治理能力上的关键效用。

作为一种创新的社会治理模式，学界对“网格化治理”的研究主要集中于三大层面。一是从公共管理的视角，研究网格化管理的整合机制、部门之间的协同关系。比如，郑春勇等人从整体性治理的视角重点分析了网格化治理中上下级整合、功能协调整合以及公私整合的问题；[2]刘中起等人则从协同治理视角探究了城市社区网格化管理中条块协同、政社协同、信息协同及规范协同等内容。[3]二是从政治学的视角，分析城市网格化治理中国家与社会之间的互动关系。比如，张新文等人研究发现农村全科网格是以权力下沉为建构动力，再造农村公共服务流程的供给机制；[4]毛寿龙在对溪口镇网格化管理经验研究中发现，网格化管理是政府与社会权力双向增强与扩展的运动；[5]吴青熹则指出，网格化管理存在政府权力向基层延伸以及社区治理行政化倾向不断加强的问题。[6]三是从社会学的视角，研究社会参与以及网格化管理的共治规律。比如，何军研究发现，网格化管理拓宽了公众参与的渠道，公众的主体意识及主动性得到增强；[7]杜伟泉指出网格化治理的创新要在“社会自我调节”“居民自治”上下功夫，通过权力关系重构促进共治型城市社区治理机制的形成；[8]黄宁莺等人则进一步从参与式治理的角度探究了网格员的参与方式，以及在服务管理中政府与社会的互动过程。[9]

综合而言，现有成果大多是从“网格化治理”的实践出发，从不同的角度阐述了基层社会治理过程中的整合机制、实践模式以及治理主体之间的关系，为“网格化治理”提供了重要的理论支撑。但这些研究依然存在进一步挖掘的空间，对于城市网格化管理中“多元主体”之间的联动逻辑，现有研究尚未能形成很好的理论解释。基于此，本文旨在从“增权理论”的视角切入并尝试做进一步的解释分析，作为一个过程和一种介入方式，增权在激发社区内部的觉醒、促进社区主体参与方面发挥了重要的作用，通过构建“个体赋权、组织赋权、社区赋权”的三维分析框架，进一步揭示网格化管理中政府与社区组织、社区精英、社区居民之间的联动共治机制，并对其中存在的实践困境展开系统剖析，以期为城市基层社区治理共同体建立提供理论支撑。

二、增权理论：一个分析视角

(一) 增权理论的内涵：通过赋权促进社区参与

“增权”(Empowerment)，又称“赋权”，不是“赋予”案主权力，而是挖掘或激发案主的潜能。[10]在社会工作层面，增权是通过社会工作专业技巧，激发社区居民内部觉醒和掌握参与社区事务的方法，进而提升居民自治能力并推动社区发展的过程，其价值取向在于引导个人、家庭、社群和社区以积极乐观的态度参与社区决策，在社区行动中提升个体的权能。[11]

国内研究中，学者们大多在本土文化情境下讨论增权理论对老年、青少年等固定人群的实践问题。比如，增权理念下，老年人服务模式以及青少年个体层面的增权等。关于增权理论的解释维度，最具代表性的解释主要集中在“个体、组织、社区”三个层次上。在个体层次上，个人感觉到自己有能力去影响或解决问题，个体增权过程包括个体的意识觉醒、技能掌握和参与社区组织；在组织层次上，为居民有序参与提供平台和环境，这个层次的增权过程包括组织的成长与发展，组织内的个体通过组织资源的汲取和能力拓展进行集体决策并共享领导权；在社区层次上，通过参与社区活动可以维持或提升他们的生活质量，促成政策或政治层面的改变，社区增权过程包括接近、使用政府和其他社区资源的合作行为。[12]对于基层社区的网格化治理而言，“个体、组织、社区”三个层次划分对理解网格化治理的内在逻辑提供了一个新的分析维度，如何通过三个层面的增权促进多主体参与，达到化解基层社会矛盾，维持基层秩序均衡的目标格外关键，这也是本文研究的核心动机。

(二) 逻辑关联：网格化治理中“个体—组织—社区”的增能赋权

“网格化”的治理理念最初是在水网、电网管理的影响下发展起来的。在基层社区中，网格化治理主要指在社会转型背景下，依托大数据平台、GPS信息等技术，将城市社区按照一定的标准划分成单元网格，为更好地服务社区居民、管理社区事务所提出的一种创新型社会治理模式。[13]然而，在网格化发展的城市社区，出现了社区权力结构的变化和“权力悬浮”的困境，一方面是社区的权力结构出现了分化；另一方面是既有的权力运作仍旧停留于传统的行政式管控，从而加剧了社区治理的困境和社区权力冲突。[14]作为最小治理单元的“网格”，可将社区居民和基层社区更紧密地联系起来，通过网格员传递双方的声音，居于中间力量的社会组织和居民自组织合力解决社区问题、提供社区服务，这一方案的确在解决新时期基层社会问题中起到了不错的成效。但网格治理相关政策缺位模糊了网格员、社会组织及居民的权力界限，不仅影响社区居民能力提升的主观意愿，导致居民在参与社区事务、表达个体意愿时积极性不高，也增加了社区工作人员的工作量和社区管理绩效考核的压力。对于社会组织和社会工作者而言，在进行社区服务时，他们的权威性受到质疑，其角色身份也处于尴尬境地。因此，网格化发展至今，诸多实践表明其社会监督管理功能发挥良好而社会治理服务功能相对较弱，认为网格化作为未来基层社会治理的新形态，应更侧重治理和服务，加强多元主体协商共治。[15]

增能赋权是冲破网格化治理权力困境的关键策略。网格化治理中多元主体(社区居民和社区精英、社会组织及居民自组织、基层社区)的联动是调和权力冲突的重要举措。宏观来看，社区居民拥有均等的表达权、参与权、自主权，并拥有均等的权利保障，但居民并不是一个个均质的整体。例如，社区精英自我意识强烈、行动能力突出、资源禀赋占优，往往在社区治理中发挥重要的作用。[16]由于居民的社会资本在较大程度上决定了个体效能感和权力感的强弱，因此社会资本较弱的居民可能相对缺乏个体发展机会，能力匮乏、权利缺失导致居民社区参与度不容乐观。提升主观能力与增强客观能力有助于增能，激发民主权、表达权、参与权及话语权有助于赋权，增能赋权双动力最大限度地带动社区各类群体的参与，并以最大限度推动社区建设的可持续发展，继而实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体目标。总之，增能赋权是加快构建城市基层社区治理共同体、形成“共建共治共享”社会治理格局的可行路径，增权理论与网格化治理相契合，既关注微观层面的个体，也关注较为宏观的小集体和大政府，提供了优化基层社区治理的新思路。这一逻辑关系如图1所示。

图1 增权赋能与网格化治理的内在逻辑

三、基层社区网格化治理中多元主体的增权机理

增权取向的实践模式有较强的可操作性，与其他社会工作理论相比较，增权理论更加强调个人的作用，强调“个体、组织、社区”三者之间的互动。对于“赋权”的操作化，大致可以分为两个维度：个体对权力的感知和对外界资源的控制。[17]本文认为社会工作增权体现为两种方式：内部增能与外部增权。内部增能从心理上提升居民的权利感、获得感和效能感，外部增权是利用专业技术使居民拥有控制社区资源及再分配、参与社区政治生活的技巧，如图2所示。因此，社会工作增权理论可在城市社区网格化治理过程中发挥重要作用，主要体现在个体、组织、社区三大层面。

图2 网格化治理多元主体增权机理

(一) 个体增权：网格居民的自主参与

增权理论指出个人或群体拥有的权力是变化和发展的，无权或弱权的地位状况可以通过努力获得改变。个人层次的赋权是一个过程，强调居民的自主参与意识和权利意识。个体层面的内部增权是指个体拥有自我效能和掌控感，外部增权则是社会工作者帮助个体习得订立目标并采取具体行动以达成目标的能力，且与所处的环境有良好的适配度。[18]因此，个体增权最重要的是使个体意识觉醒。首先，激发居民的权利意识。个体的无权感是缺乏能力或资源的一种状态，并且有一个逐渐被内化的过程，[19]这可以通过法律讲堂、讲座等形式，正确开展权利意识的普及引导，以增强居民参与社区公共事务的权利意识。其次，提高居民自我参与意识。城市社区居民大多数受到传统思想的影响，习惯于关心一些生活中的琐事，在网格事务处理方面处于被动的状态，需要引导其观念上逐步转变，并形成自我参与的意识，使社区居民主动承担责任，不断成长进步，从而能够使其更好地参与到社区网格化治理之中。最后，以专业技巧支持居民参与社区事务。运用社会工作专业知识引导居民有序参与社区网格化治理，培养并发展网格员或网格长等。此外，社会工作者还应关注社区网格中的弱势群体，弱势群体的无权感很大程度是在社会变迁或社会发展中逐渐内化的，且自身的增权能力比较弱，竞争力较低。因此，社会工作者要根据不同弱势群体的特征，帮助他们提升适应环境的能力以及习得简单的生活技能，从而增强社会福利权利的获得感。

(二) 组织增权：政府与社会组织双向嵌入

社会转型背景下，社会组织嵌入基层社区治理是我国新的社会管理格局的一部分。[20]政府与社会工作之间双向嵌入特指：一方面，专业社会工作嵌入行政性社会工作的实践领域，以弥补单一管理主体的不足；另一方面，行政性社会工作也以党政监管的方式嵌入专业社会工作的服务领域。[21]

一是社区自组织增权。随着城市化进程加快，一些开发较早的小区自主成立了社区居民自治组织，除业主委员会之外还有公益环保组织、女性之家等草根性自组织。社区自组织的外部增权主要是社会工作机构运用专业技巧引导自组织有序参与社区事务，加强自我管理。内部增权社区自组织则聚焦于培育并塑造良好社区价值观上，社会组织融入到当地文化中，了解当地文化、风俗、居民的生活习惯等；社区居民参与社区活动及建设，促进社区个体之间，个体与政府、社区组织之间的情感交流、信息分享和价值认同，建立信任依赖，并且使居民逐渐形成一种文化自觉，增强社区自组织对社区的认同感和归属感，从而达到自组织内部增权的效果。

二是社会组织增权。社会组织与基层社区是一种共生关系，不少学者提出政府与社会组织“双向汲取”“双向嵌入”的观点。[22]一方面，社会组织的培育和发展受政府权力和制度的主导，通过完善政府购买社会服务的方式，可逐步提升社会组织介入基层治理的协同效应；另一方面，由于基层社会事务的复杂性与繁重性，基层政府通过组织赋权的方式吸纳社会组织参与社区治理，更起到“基层减负”“弱化行政”与“提质增效”的多重效应。在社区网格化管理的实践中，孵化和吸纳专业社会组织参与基层治理已成为一种常态机制，这对社会组织的增权重点体现在三方面。一是组织培训，提升专业能力。要求重视对社会组织的人员管理，并定期组织培训，增强服务提供者的专业能力。二是吸引人才，提升工资待遇。通过设编提薪的方式吸引专业社会工作者，以实现网格员工作队伍的专业化、职业化；鼓励更多具有专业背景的青年人参与到城市社区治理中，为社区治理注入新活力。三是增进激励，优化项目化运作。通过激励导向，将网格服务工作打包，委托给社会服务机构来承接。以项目为载体，利用政府购买服务的方式推动项目化实践，[23]不仅可以促进政府赋予组织经济权，激发组织参与活力，而且可以推动组织内部增能，带动居民自我决策和自我行动，提升居民的社区认同感和归属感。[24]由此一来，社会组织可以充分发挥自身优势和专业性，促进社区治理水平提高。基层社区还可以通过党建引领的方式加强与社会组织的良性互动，即通过组织嵌入改变政府部门行政管理的封闭性，吸纳社会力量参与，[25]从而进一步重构地方政府与社会组织之间的关系。

(三) 社区增权：动员多主体参与网格化共治

从增权理论的内涵来看，在中国城市社区的建设中，社区增权是指社区能够在居民自治下自我管理、自我监督，并为居民提供更好的公共服务，是赋权自治的过程；换言之，也就是行政力量不断退出，社区自治力量不断跟进的过程。[24]

一是社区治理社会化。随着公民社会发展不断成熟，社会参与的自觉性和自主性不断增强，从行政化到社会化已成为现代社区治理的必然转向。[26]目前基层治理的状态，一方面是越来越复杂、相互牵制的政策问题，需要政府实现系统、综合、整体式的治理；另一方面则是组织和资源的分割化与碎片化，使得政府难以形成联动与协同，从而应对复杂问题。因此，政府需要以更加开放的心态，平等地对待各类社会主体，整合社会各种资源，动员社会多个主体来共同参与对社区公共事务的管理。[27]这也意味着，社区主体社会化就显得尤为必要，社区增权就是要在国家与社会有限合作的基础之上，建立政府负责、全民参与的社区多主体联动机制，建立人民群众通过社会组织和基层群众性自治组织参与社区公共事务的制度。另外，社区资源社会化更为关键，发动社区居民、社区精英与网格员、网格长和社会组织共同开发社区公共资源，依托信息技术搭建社区资源数据平台、打造社区公共资源数字地图，从而实现社区资源有效利用。

二是社区治理共同体。社区赋权的真正目的是实现居民社会参与方式的改变，即从传统“自上而下”的被动社区参与转向“自下而上”的主动参与。社区赋权表现为政府为社会组织和网格居民提供一些政策性的支持。一方面，发挥党建引领的作用。在“网格化治理”中落实党政嵌入，向社区党组织推荐人才；鼓励和支持社区内老党员、老干部和热心群众等收集民意，监督社区治理，帮助建立社区居民利益和意愿合理化表达机制。另一方面，践行服务型政府与“以人民为中心”的理念。办事简约化、工资阳光化、信息透明化，积极接受广大群众的监督。同时，整合社区资源，为社会组织和居民提供更大、更开放的活动空间，增强社区居民和社会组织对社区的归属感，构建社区治理共同体。

四、城市基层社区网格化治理的实践困境

解决基层社会治理中的行政化、内卷化问题，使社区居民真正参与治理，享受优质高效的社区服务，共享城市发展红利，是一个系统而漫长的过程。网格化管理是转型时期的产物，对基层社会治理结构变迁有着深刻的影响，它具有强烈的行政化属性，注定在运行中会不可避免地存在一些内生性问题。这种实践困境同样在“个体、组织、社区”三个层面有着诸多体现。

(一) 个体层面：居民参与表象化和群体差异化扩大

在实践中，个体层面增权的目标对象主要是社区全体居民，重点包括社区精英、社区居民以及社区弱势群体，核心目的是使居民个人最大限度地参与到社区网格化治理之中。在社会工作者运用增权方法开展社区工作的过程中，不同目标对象具有不同的个体特征，可能会导致个体“赋权失灵”。

一方面，社区居民实质性参与寥寥可数。在社区治理中，居民参与主要表现为仪式性参与和权益性参与。大多数居民参与社区活动表现为志愿性参与、身体参与等形式，这些都属于仪式性参与。[28]从某种程度上来讲，仪式性参与实现了社区居民广泛参与的表象，掩盖了居民利益表达、争取社区福利等权益性参与缺失的事实。尽管社区选举社区精英担任网格员或网格长增加社区权益性参与，可是社区内其他居民和弱势群体更加关注与自身利益相关的社区事务，他们对社区参与和公共利益表达表现出旁观的态度。另一方面，群体间差异被放大。在增权理论指导下，社区精英在社会工作专业技巧的影响下，个体在政治生活中的效能感逐渐增强，相反，社区弱势群体需要接受社区工作者、网格员和社会工作者的服务和照顾，服务对象面对困难和承担风险的能力可能会减弱。[29]个体增权效果参差不齐致使实现网格自治目标的难度升级。所以，如何保证增权效果，促进社区居民转向实质性参与，保障社区内不同群体的互相尊重、平等参与，是个体层面增权实践的重点问题。

(二) 组织层面：社会组织的权威性与社会性不足

在基层社会治理体系的构建过程中，社会协同与公众参与的确对提升基层治理水平与能力有着关键性的效用。但在目前的发展阶段，社会工作介入社区治理的方式和机制还处在不断的探索之中，政府对社会工作的认可尚未达到制度化的程度，社会工作在基层治理中的重要作用或功能优势还不能得到充分发挥。[30]因此，社会工作不可能一开始就进入网格化治理的运行机制之中，并开展系统化的社区事务活动。一方面，社会工作者与网格员职能划分不清。网格的划分使面向一个社区的服务分散到若干网格，社会组织和社会工作者要厘清“网格员”“网格长”和社会工作者在角色身份、职责与职能上的差异，才能在社区网格化治理中得到身份上的认同以及能力上的认可，实现社会组织在社区治理中应有的价值。但社会工作者的存在未打破原有的组织层级，导致了社会组织的权威性不足。另一方面，社会组织和居民自组织可能存在“利益博弈”。事实上，专业社会组织通过动员、发掘社区能人，发展居民自组织是组织增权的一部分，但社会组织通常具有较为完整的组织愿景及组织架构，而居民自组织是居民自愿结成，自我管理的民间组织，二者在组织实现方式、利益表达机制和服务专业性上有所不同。因此，在组织增权的实践中，需要谨慎处理社会组织与居民自组织的关系，避免社区自组织社会性不足的问题，使二者形成合力，共同为实现社区治理共同体的目标努力。

(三) 社区层面：网格治理的公式化与行政化倾向

我国城市社区主要类型有传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式边缘社区。[31]伴随着后单位时代社会剧烈变化，目前我国社区类型大多为后两种类型，还衍生出诸多具有时代特色的社区，如村改居社区、商品房社区、新农村社区等。从社区治理结构上来看，社区推进网格化治理方案的初衷是为了及时发现、处理问题，加快基层社会问题的处置效率，每一个网格单元的“微治理”，构成了整个社区的有序运转。网格化治理的重点在于实现社区精细化管理，优化社区居民、社会组织和基层社区之间的互动关系。然而，随着网格化的常态运作，一些常见的社区问题会被公式化处理，但由于社区异质性的存在，即使是相似的社区问题也可能存在完全不同的前因后果，若是按照公式化的处理方式可能会适得其反，无法发挥网格化治理为居民服务的功能。以村改居社区为例，作为介于城市社区和农村社区之间的过渡型社区，其社区制度建设、居民素质、组织化程度等方面与城市社区有着明显的差异。[32]因此，不同特点的社区推进网格化治理的实践应该做到因地制宜。

另外，从基层社区治理角度来看，“网格化治理”将基层社区划分为若干个网格状的管理单元，“社区—网格”单元的进一步细分扩充了原有的科层管理层级，并吸纳了“网格员”与“网格长”来管理网格中的各项事务，这不可避免地造成了“网格化治理”过程中的行政化问题。一方面，“网格”层级的划分实质上是形成了“社区—网格—居民”三级管理体制。三方所承担的职责与功能各有不同，针对复杂的城市社区治理，社区多主体的增权提升了城市治理体系的开放性和包容性，如何实现社区的行政管理与群众自治的可持续发展，寻找提高社区居民参与的永动力等问题都需要进行进一步的探索和思考。另一方面，增权视角下网格化治理的目标是倡导个体参与及共治共享，致力于在网格框架内促进公众参与、社会组织介入和社区管理的共生。不过，囿于基层社区依然受制于上级政府的集中性管控，社会组织参与社区公共空间治理主要是在政府主导或定向购买的方式下展开。这就导致在网格化治理过程中，仍然存在因技术依赖和僵化管理所带来的社区自治空间被侵蚀的问题，又因为基层政府的网格组织化、制度化条件还尚不成熟，使得增权在社区层面推进时受到一定的阻力。

五、结束语

社区治理共同体强调政府、社区、社会组织和居民等多元主体之间的互动和共治，并通过多元主体之间的互相整合、互相合作实现社区公共利益最大化，是化解城市社区问题的有效理念。[33]基层社区“网格化治理”是社会转型时期的产物，也是实现社区治理现代化的重要举措。在建立新型利益共同体这一实践方向的驱使下，重塑政府、组织、居民等主体之间的关系，改善治理结构是建构城市社区治理共同体的需求所在。[34]在增权理念下，网格化治理通过对个体、组织、社区三个层次的增权赋能，改变社区个体少权、弱权的现状，减轻社会组织及居民自组织对权力的依附感，进而推动社区治理结构的根本性转变，这一实践方案与社区治理共同体建设的目标不谋而合。

然而，现阶段我国“网格化治理”的实践探索及理论研究还未形成完整的体系，由于“网格化治理”的实践方案依然带有强烈的行政化属性，增权理念下的网格化治理仍然面临着在个体、组织及社区层面上的困境。一是不同增权对象的增权效果可能不同，个体需求与参与质量之间存在可能性失衡；二是社会组织在参与社区治理时权威性与社会性不足；三是网格治理的异质性与行政化倾向。这些问题决定了必须继续推进基层治理的现代化转型，欲破解这一系列困境，进一步优化基本公共服务供给体系，需要在网格化管理中注入更多的“治理元素”，推动基层公共服务的网络化机制建设，实现网格化管理向“网络化治理”的模式转变。[35]因为良好的政社关系不能只依靠某一方的力量，只有互相合作才能发挥更大的效用。“增能赋权”对基层社会治理结构转型，提升城市社区居民自我参与、自我管理能力具有深刻的影响，继续探索增权理念下社会组织与基层社区之间的衔接效应和多元协商、政社民合作的社区治理共同体机制，有助于实现基层社区“网格化治理”向“网络化治理”的真正转变。