基层认证监管有效性研究

尹燕山 左兆迎 魏伟/ 文

1 我国认证行业发展现状

认证认可是市场经济条件下加强质量管理、提高市场效率的基础性制度。在政府高度重视和社会各方大力推动下，我国管理体系认证事业蓬勃发展，已经成为推动经济可持续发展的质量基础，我国与世界紧密联系、相互信任、共同发展的桥梁纽带。截至2019年底，（数据改用2020年的）我国认证机构总数为596家，较上一年(481家)增长19.2%，认证机构颁发各类有效认证证书222.7万张，涉及获证组织75万家。我国认证行业仍然处于高速发展阶段。

2 基层认证监管工作中存在的问题

认证行业的高速发展，不可避免地带来了一些问题，可从三个角度分析。

2.1 从企业角度分析

部分认证企业管理体系运行的有效性不强，存在重证书、轻管理、体系运行与文件存在“二张皮”现象。主要表现在：一是企业认识程度不高，尤其是中小微企业、社会组织和政府机构的认识相对偏低。二是管理体系文件规定的内容和要求与组织实际管理脱节。企业对标准的理解不准确或不全面，导致日常生产管理或经营管理与体系标准要求结合不好。三是部分企业重视程度不够，仅为取得证书而认证，平时不按体系文件规定实施管理。四是存在违法使用认证标志现象。部分企业对法律法规不了解，将管理体系认证标志标识在产品或产品包装上，有的还存在擅自扩大使用范围、超期使用等现象。

2.2 从认证机构服务情况分析

一是受市场竞争和认证机构趋利性的影响，部分认证机构为了自身利益导致“重发证、轻质量”现象。尤其一些小型认证机构，采用价格竞争和以赢利为目的的经营模式，使得很多机构主动或被动地卷入低价竞争中，从而忽视了服务质量。二是认证人员能力和责任心良莠不齐。不同机构之间、不同审核组之间、不同审核人员之间对同一组织审核质量差异较大，认证结果一致性差[1]。有的认证机构审核人员甚至帮助企业制造符合认证要求的假象。三是认证机构的知名度和权威性有待进一步提高。由于部分认证机构规模小、专业能力差，认证市场存在虚假认证和乱发证书现象及部分认证机构的认证质量不高等问题，致使国内认证证书的信誉受到影响，损害了整个认证行业的权威性[2]。

2.3 从政府部门监管现状分析

认证监管资源不足，监督难度大。一是由于认证监管的范围广、任务重、责任大、专业技术性要求较高，目前的监管力量和资源，包括人员、经费等都难以满足监管工作的需要。比如滨州市，目前各县级质监部门多数还没有认证监管专项经费，监管执法人员配备差距较大。二是监管体制不够完善，缺乏联合监管工作机制，闭环处理的效果不理想。三是认证机构服务质量评价缺失。无论是政府监管部门、认证机构自身或是认证企业，对认证的服务质量评价缺乏统一的评价指标体系，无法准确评估各认证机构的服务质量，给政府监管和需要认证的企业带来诸多不便。

3 提升基层认证监管有效性的建议

基层提升认证监管有效性，要在国家市场监管总局、认监委的统一领导、统一部署、统一组织和统一安排下，采用依法监管、联合监管、诚信监管模式，打造高水平监管队伍，充分发挥地方认证监管部门的作用，以切实保障认证的有效性，维护认证各方和消费者权益。

3.1 强化依法监管

依法监管是认证监管部门依照法律、法规对认证活动实施监管的行为和过程，其目的是为了监督认证活动各方依法、依规活动，实现稳健发展。

要实现依法监管，必须保证所有的监管工作都在法律的框架内实施，认证监管人员所有的监管活动都要依法进行。这就要求：认证监管者必须知法懂法，学会运用法律、法规指导监管工作，用法律、法规约束监管行为；监管者必须做到行为规范、自觉守法、正人正己、公正廉洁，依法实施许可、依法开展检查、依法行使处罚，保证监管行为、监管过程、监管结果的合法性和规范性，不能以权代法、以情代法、越权执法，更不能执法犯法、徇私枉法；建立严格的执法程序，因为程序决定结果，严格、规范的执法程序是依法监管的重要保证[3]。

3.2 开展联合监管

2016年，上海、江苏、浙江、宁波、江西、安徽、福建、厦门、湖北、湖南等10个检验检疫局签署《长三角区域检验检疫认证监管深化合作方案》，建立了信息互通、资源共享、结果互认的监管交流机制[4][2]，取得了良好的监管成效，对于基层监管部门建立联合监管机制有重要参考意义。一是区域间建立联合监管机制，可参照《长三角区域检验检疫认证监管深化合作方案》合作模式，在一定区域内建立联合监管工作机制，打造“大监管”模式；二是国家、省、市层面与基层监管部门做好联合监管。目前山东省每年针对认证工作开展监督检查，采取“省级专家+市级执法人员+县区观察员”的工作模式，对于违法违规线索现场移交，监管成效明显；三是基层要建立联合监管模式，充分利用基层有效的监管资源，提高监管力量。

3.3 重视诚信监管

根据新修订的《认证机构管理办法》，对严重失信主体实施永久退出和终身禁入等失信惩戒措施[5]。为提升诚信监管的效果，一是会同相关部门建立联合惩戒机制，制定从业机构和从业人员《失信管理规定》，制定从业机构及其人员守信联合激励、失信联合惩戒方案，引导行业自律管理、自我完善。二是开展年度认证活动监督检查、重点领域认证活动专项检查，针对发现的情节，公布认证认可检验检测行业“黑名单”。

3.4 发挥社会监管

社会监管重点强调企业、媒体、大众监管。认证有效性，直接影响企业管理水平、运营风险、产品质量。认证有效性的提升，企业是第一受益者，但部分企业受思想认识、业务水平等方面的影响，对认证重要性认识不足，对认证违法行为不了解，这就需要强化社会监管，凝聚监管合力。一是加强对企业的宣传培训，帮助企业建立专门的质量管理队伍，宣传认证法律法规，提高企业对认证活动的重视。二是加强宣传引导。借助“世界认证认可日”“小微企业质量体系认证提升行动”“质量月”等活动，加大对认证认可的宣传，营造“政府支持认证，企业重视认证，人人关心认证”的社会氛围。三是开展“认证认可进商超”活动，加强消费者对认证认可的认识和了解，鼓励消费者参与到对认证活动的监管中。

4 结语

基层认证监管有效性的提升，是一项长期的、系统性的工作。通过“依法监管、联合监管、诚信监管、社会监管”等方式，凝聚监管合力，加强执法监管力度，形成监管闭环，有利于不断提升认证执法监管工作水平和层次，推动认证认可事业全面、协调可持续发展。