中国的“有效市场+有为政府”与经济增长质量

沈坤荣 施宇

摘 要：面对新形势，“有效市场+有为政府”是进一步提高中国经济增长质量的强大动力。在梳理中国经济增长质量变化的基础上，阐述了中国的有效市场和有为政府。一方面，经过政府主导的渐进式市场化改革，有效市场实现了资源的有效配置，有利于提升经济增长质量;另一方面，有为政府包括中央政府和地方政府，中央政府具有强大的宏观治理能力，地方政府在竞争中弥补了市场缺陷，中央政府的高度集权与地方政府的高度自由裁量权形成了控而不死、活而有序的局面，在无形之中提升了经济增长质量。但是，有效市场和有为政府在改革的过程中，也面临一些现实困境，市场环境不断恶化，地方政府与中央政府之间存在异样的博弈，地方政府之间也存在非理性的博弈。解决有效市场和有为政府的现实困境，需要全面深化改革，不断调整市场与政府的关系。以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局稳增长，化解地方政府隐性债务风险，矫正土地功能异化的现象，推进环境治理，为中国下一个百年经济增长保驾护航。

关键词：有效市场;有为政府;经济增长质量;改革

一、引言

中国共产党建党初期筚路蓝缕，建党至今，实现了经济增长奇迹，经济增长质量有了显著提高，这离不开有效市场与有为政府的作用。鉴往知来，理清中国经济发展的脉络，以及在这个过程中有效市场和有为政府的形成与发展，有助于认识到有效市场和有为政府推动经济增长、提高经济增长质量的重要作用，有助于增加对中国这样一个转型大国发展的认知。在疫情不断反复、经济下行压力不断加大和经济不确定性增加的大环境下，更加需要注重经济发展质量的提高。中国经济正值转型升级的关键时期，面临结构性减速风险，一味追求经济高速增长的时代已经过去。因此，理清有效市场和有为政府对提升经济增长质量的历史贡献，以及有效市场和有为政府目前面临的现实困境，对于在新形势下进一步提升中国经济增长质量具有重大的价值和意义。

新中国成立70多年以来，中国的经济建设取得了辉煌的成就。首先是经济体量的飞跃。1949年的GDP仅为123亿美元，人均GDP大约是23美元，世界排名为99名，到2010年中国GDP体量位居世界第二，实现了跨越式增长。2020年中国的GDP达到了1015986.2亿元，经济体量不断创新高，根据图1显示，1952年至今中国的GDP和人均GDP均处于不断上升的趋势，特别是从20世纪90年代开始，增长趋势愈发陡峭。根据图2显示，中国GDP体量占世界的比重一直在不断增加，特别是自2000年以来，占比的增长速度不断加快，到2019年中国的GDP占世界经济的比重已经达到16.28%。反观美国，GDP占世界经济的比重呈现波动中的下降态势，从1962年的39.53%一路下跌到2019年的2443%，世界经济格局已经发生了根本性变化。其次是经济增长的稳定性和持续性不断提高。根据图3显示，中华人民共和国成立初期，中国的经济增长波动幅度较大，1962年的经济增长率甚至跌到了-265%。改革开放以来，经济增长的稳定性和持续性有了大幅度上升，GDP和人均GDP不再负增长，并且经常保持10%以上的增长率，即使在2008年金融危机的冲击下，GDP仍然保持了9.7%的增长率。在新冠肺炎疫情的冲击下，中国是为数不多实现经济正增长的国家之一。最后，经济增长是为了实现人民生活水平的提高，经济增长质量的提高也反映在人民生活福祉的改善上。如图4所示，改革开放之前，人民生活福祉的改善进程较慢，改革开放之后，人民的收入水平有了显著提高。1978年城镇居民家庭人均可支配收入仅为343.4元，农村居民家庭人均纯收入仅为133.6元。2020年，城镇居民家庭人均可支配收入达到43834元，农村居民家庭人均可支配收入达到17131元，收入水平增加了数百倍。至此，中国实现了第一个百年奋斗目标，全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。

中国之所以实现了经济增长奇迹，经济增长质量不断提高，离不开有效市场与有为政府的有机结合，两者相伴共生、缺一不可。有效市场的无形之手与有为政府的有形之手相互补充、相互促进，不仅经济增长路径合理，而且在制度安排上具有中国特色。

理论和实践都证明，市场经济本质上是市场决定资源配置的经济，有效市场使得市场配置资源成为最有效率的形式，价格能够及时有效地反映出市场中的信息，构建高水平社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。林毅夫（2017）认为有效市场可以引导各个企业按照要素禀赋结构所决定的比较优势进行最优选择，最终使得整个国家具有竞争优势。但同时需要认识到，市场在资源配置中起决定性作用而不是起全部作用，更不能理解为忽视甚至否认政府的作用，市场和政府的作用是有機统一的。随着中国进入新的发展阶段，应始终坚持发挥社会主义制度的优越性，更好地发挥有为政府的作用，有所为有所不为，要善作为，不缺位，不越位，不错位。陈云贤（2019）认为有为政府有三个标准，分别是尊重市场规律，遵循市场规则、维护经济秩序，稳定经济发展以及有效调配资源，参与区域竞争。林毅夫提出的新结构经济学理论认为中国经济发展与转型成功的关键在于发挥了有效市场与有为政府的作用（林毅夫，2017）。斯蒂格利茨（1998）也认为“既要有发达的市场，也要有强大的政府”。成功从中等收入国家成长为高收入国家的政府都善于引导市场建立经济制度，以市场为基础积极发挥政府的宏观调控作用（张来明，2021）。同时，中国的市场体系建设还不健全、政府和市场的关系还没有完全理顺，推动经济增长、提高经济增长质量仍存在不少障碍。因此，仍需在有效市场和有为政府能够更好结合上下功夫，加深对市场和政府关系的认识并在实践中更好地处理二者之间的关系。

纵观现有文献，已有不少学者探讨有效市场与有为政府的关系，例如陈云贤（2019）以深圳为例，从资源稀缺和资源生成的角度阐释了中国特色社会主义市场经济是有为政府与有效市场相结合的经济。王勇（2017）从产业政策的视角解读有效市场和有为政府。但是大部分研究有效市场与有为政府关系的文献或者从宏观视角出发，或者从经济体制的角度出发，本文将经济增长质量和政府行为这两个视角结合起来，从政府主导市场化改革的角度解读有效市场，从中央政府宏观治理与地方政府竞争的角度解读有为政府，侧重于研究中国经济增长质量与有效市场和有为政府的关系。在梳理了有效市场与有为政府提高中国经济增长质量的典型事实之后，指出目前有效市场和有为政府面临的现实困境，最终提出相应的改革路径。

二、市场与政府关系演变的历史溯源

新中国成立70多年以来，政府与市场的关系沿着社会主义市场经济体制的改革路径也在不断演变。经过建党100周年的时间洗礼，高度集中的计划经济体制已经转变为中国特色的社会主义市场经济体制。但是，改革不是一蹴而就的，而是一个循序渐进的过程，中国市场与政府的关系也经历了一个转变的过程。为了适应不同的发展阶段，市场与政府的关系具有不同的特点。建国初期，中国实施高度集中的计划经济体制，政府包揽一切，物资统一购买销售，人力统一分配。此时政府占经济发展的主导地位，市场的作用没有得到有效发挥，即使如此，经过长期努力，1978年中国的GDP占世界经济的比重居世界第11位。1978年的改革开放开启了建立社会主义市场经济体制的道路，开启了不断探索市场与政府关系的道路。

改革开放以来，中国的经济规模不断扩大（见图1），GDP增长率一直保持在正值（见图2），不仅高于同期世界平均水平（见图5），而且经济波动与改革开放之前相比明显平缓许多，在高速增长的同时维持了稳定性，世界地位不断提高（见图3、图5），人民的生活福祉得到显著改善（见图4）。中国经济增长质量的变化得益于市场与政府关系的不断改善。1982年中共十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”，虽然此时政府仍占主导地位，但是市场的作用开始得到重视，此时的GDP与中华人民共和国成立初期相比已经有了数十倍的增长，1982年的GDP值为5373.4亿元，远超1952年的679.1亿元。1987年中共十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”，1989年十三届三中全会提出“计划经济与市场调节相结合”，党中央进一步调节市场与政府的关系，不断提高市场的地位，尤其是1992年邓小平同志进行南方谈话，指出政府和市场作为经济手段都可以促进经济增长，与姓资姓社无关，稳定了市场的地位。党的十四大确立建设社会主义市场经济体制的目标，随后多年GDP增长率均高达10%以上，远超世界平均水平，人民收入水平的增长速度也在不断提升。1993年十四届三中全会提出“确立市场对资源配置的基础性作用”，明确了市场的基础性作用，尊重市场规律，重视市场调节经济的作用。中国的经济体量占世界的比重也开始逐年上升，2006年超过5%，2011年超过10%。2013年十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，将“基础性作用”更换为“决定性作用”。可以看出党中央对市场作用的高度重视，将市场的地位提升到前所未有的高度，明确市场经济促进经济增长的重要作用无法被政府替代，中国特色的社会主义市场经济体制需要在市场的基础上发挥政府因势利导的作用。此时中国的经济体量占世界的比重为12%，综合国力有了显著提高，GDP体量不断创新高，人民收入水平有了显著提升，实现了总体小康。2020年十九届五中全会提出“推动有效市场和有为政府更好结合”，是党中央关于市场与政府关系的最新认识，为今后深化市场经济体制改革提出了明确的目标和要求，对激发市场活力和制度活力，尽快形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局具有重要的指导意义。

三、中国的“有效市场与有为政府”

中國有效市场的形成与完善主要得益于渐进式市场化改革，而市场化改革的顺利进行离不开政府的主导与规划。有为政府包括中央政府和地方政府，中央政府具有强大的宏观治理能力，地方政府在竞争中弥补了市场缺陷，稳定了市场秩序，中央政府的高度集权与地方政府的高度自由裁量权形成了控而不死、活而有序的局面，最终成为推动中国经济增长、提高经济增长质量的重要力量。

（一）有效市场：政府主导的渐进式市场化改革

市场化改革在中国的经济增长奇迹中起到了重要的作用，已有大量文献证实市场化改革对中国经济增长的重要作用（吕朝凤和朱丹丹，2016;樊纲等，2011;Naughton，2006），正是政府主导的渐进式市场化改革造就了中国的有效市场。有效市场是指经过市场化改革，要素获得合理配置，最终使得国家具有经济增长活力的市场。社会主义市场经济体制的建设和完善是有效市场形成的前提，价格改革是有效市场建设的基础，非公有制经济的发展是有效市场建设的重要环节，对外开放是完善有效市场的必要条件。

在1978年改革开放以前，高度集中的计划经济体制导致了无效市场，并不利于经济的增长与发展。改革开放以来中国政府秉承“摸着石头过河”的原则，开始进行渐进式市场化改革。改革从农村开始，家庭联产承包责任制的实行极大地调动了人民的生产积极性，显著提高了人民的生活水平。1980年初实行家庭承包责任制的只占全国的1%，经过一年的增长，年底已经达到20%，经过4年的推广，全国农户已经全部实行家庭联产责任制（沈坤荣和赵倩，2019a），至此开启了全国经济快速增长和人民生活水平显著提高的道路。1984年十二届三中全会的召开标志着改革从农村走向城市和整个经济领域，会议上通过的《关于经济体制改革的决定》明确指出，“我国的社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”，突破了把商品经济与计划经济对立起来的观点，为后来社会主义市场经济体制的提出奠定了基础。1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，中国至此走上了建设和完善社会主义市场经济体制的道路，也为有效市场的形成奠定了制度基础。由于地方政府之间的激烈竞争，有益于提高辖区经济增长绩效的国有企业改革迅速展开（张维迎和栗树和，1998;金刚和沈坤荣，2019）。总体来看，国有企业的改革在政府的引导下走过了一条从扩权让利试点、经济责任制、利改税、承包经营责任制、租赁制、股份制试点到现代企业制度建设与新型国有企业构造的历程，这些改革大大提升了国有企业的效率（黄速建等，2019;金刚和沈坤荣，2019）。高效率的国有企业也带动了市场运行效率的提高。事实证明，社会主义市场经济体制是最符合中国国情的体制，社会主义市场经济体制的建设和完善是有效市场形成的前提，成为推动中国经济增长、提高经济增长质量的重要力量。

中国有效市场的建设与完善离不开价格改革。价格双轨制是计划经济转向市场经济的一项重要过渡制度。价格双轨制重点是消费品价格的放开，从1982年开始陆续放开小商品价格，1984年放开了大部分小商品价格和工业生产资料价格，1986年放开了全部小商品价格。同时，1985年中央一号文件的下达取消了农产品的统购统销制度，改为合同订购和市场收购，即国家定价与市场定价并存。【其实早在1978年广东省广州市已经尝试取消蔬菜的统购统销制度，提出价格由购销双方共同议价得出。之后又逐渐放开猪肉价格、水产品价格，激发了市场的活力，解决了经济短缺的问题，大大提高了人民的福祉。】1988年由《人民日报》刊登的《关于价格、工资改革的初步方案》公报表示，价格改革的总方向是“少数重要商品和劳务价格由国家进行管理， 其余绝大多数商品价格由市场进行调节”，逐步实现中共十三大提出的“国家调节市场，市场引导企业”的目标，完成“逐步建立起有计划商品经济新体制的基本框架”的任务。到1990年，市场调节价格的商品总额比重已经占全社会商品零售总额的一半以上，生产资料价格双轨制逐渐过渡为市场价格单轨制（张卓元，2008）。价格改革建立起了市场价格的反馈机制和引导机制，使得要素可以在市场中自由流动和有效配置，物质资本和人力资本可以实现跨地区的自由流动，大大提高了市场运行的效率，各地区市场通过自身比较优势的发挥，以低消耗获得了地区经济的增长。价格双轨制是历史的产物，具有时代特征，符合当时中国特殊历史时期的发展要求，有效刺激了计划体制之外市场经济的萌芽与发展，为中国后续的市场化改革奠定了基础，为有效市场的形成与完善做出了有意义的尝试。

有效市场的完善离不开非公有制经济的发展，非公有制经济的发展在政府的引导下经历了“利用论”、“补充论”、“重要组成论”、“同等待遇论”、“同等地位论”的演化过程（白永秀和王泽润，2018）。非公有制经济从十一届三中全会后开始恢复，起初只是为了恢复生产、解决就业难题。1981年党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，决议报告提出：“一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要的补充”，确立了非公有制经济的补充地位。1987年党的十三大明确提出鼓励发展个体经济、私营经济等非公有制经济，1988年《宪法修正案》明确了私营经济受到法律保护，非公有制经济发展面临新发展格局，市场环境得到改善。1997年党的十五大确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，非公有制經济是中国社会主义市场经济的重要组成部分”，非公有制经济进入全面发展阶段，成为提高经济增长质量的重要力量。2002年党的十六大提出：“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，非公有制经济的地位进一步提升，在资源配置中的基础性地位进一步加强，现代市场体系初现雏形，有效市场环境不断完善。党的十八大报告提出“各种所有制经济依法平等使用生产要素、平等参与市场竞争、同等受到法律保护”，产权制度不断完善，营商环境得到大幅改善，非公有制经济主体受到法律保护，在良好的市场环境下迅猛发展，为经济增长提供了有力支持。随着非公有制经济主体变得活跃，市场竞争环境也逐渐完善，激烈的市场竞争压力促使公有制经济进行自我改革，提高自身效率。因此，非公有制经济与公有制经济共同激发了市场主体的活力，促进了市场环境的改善。

在中国政府的不懈努力之下，经过长时间的谈判，中国在2001年正式加入WTO，从有限的对外开放转为全方面多层次的对外开放。一方面，大量外国资本进入中国市场，丰富了国内的资本市场，同时，大量先进技术和经验伴随着外资一同进入中国市场，不仅可以帮助中国企业提升自身的管理水平和产能，而且加强了国内市场的竞争性，倒逼了市场化改革的进程。如粮食国内国外价差过大倒逼国内粮食收储制度改革，从国家“托市”向“市场化收购”加“定向补贴”机制转变（沈坤荣和赵倩，2019a）。另一方面，中国的资本和产品也有了更广阔的市场空间，中国经济增长动力的三驾马车之一——出口开始持续发力，出口成为促进中国经济增长的强大动力。而且，入世之后，中国有效市场建设的重要环节之一——法制建设有了突飞猛进的发展，政府制定和修订了多项法律法规，市场环境和市场秩序得到大幅度改善。总的来说，入世带来的全方位的国外市场冲击倒逼了国内市场化改革的进程，推动了市场环境和秩序的进一步完善。全方面多层次的开放市场不仅增加了市场的竞争性，而且扩大了市场交易的范围，提高了市场运行效率，有利于经济增长质量的提高。

（二）有为政府：中央政府+地方政府

市场经济本身具有不可避免的缺陷，因此需要有为政府弥补不足。斯蒂格利茨提出的非分散化基本定理认为没有政府干预，市场就无法有效运行。保罗·克鲁格曼认为20 世纪30 年代大萧条的惨痛经历已经证明了国家干预市场经济的必要性。政府支出占GDP的比重是衡量政府干预经济的重要指标，图6表明，高收入国家的政府在经济活动中的参与度总体上呈上升趋势，且远远高于中低收入国家，也高于世界平均水平，这足以说明有为政府的重要性。

中国经济发展至今，市场体系仍有不完善之处，市场体制发育不够成熟，资源配置效率还有较大提升空间，经济主体活力仍有较大激发空间。中国作为后发国家，想要跨越中等收入陷阱，更加需要政府在经济发展中发挥重要作用。原因在于一方面后发国家的市场失灵问题更加明显;另一方面在要素结构扭曲的情况下，需要政府更好地调动资源（张来明，2021）。中国的有为政府包括中央政府和地方政府。中央政府有绝对的政治权威，在经济衰退时期，中央政府的作用显得极其重要;而地方政府有足够的自主权，在经济平稳运行时期，地方政府的作用显得更为重要。这种具有中国特色的政府体系符合中国经济增长的路径演化，成为促进中国经济增长、提高经济增长质量的重要动力。

1.中央政府

中国经济的增长离不开中央政府强大的宏观治理能力。无论是平抑经济周期还是抵御外来风险，都离不开中央政府的干预与指导。市场经济本身具有顺周期性，处于经济繁荣阶段时，各类市场主体活跃，经济快速增长的同时也累积了大量风险，处于经济衰退阶段时，累积的大量风险爆发，市场秩序崩坏，经济快速下滑，容易造成严重的经济损失和社会影响。中央政府的适时干预对抑制经济衰退趋势、降低经济损失具有非常重要的作用。2008年的金融危机对全世界的经济产生了非常严重的负面影响，世界经济增长速度明显下滑，经济衰退趋势。2009年世界平均GDP增长速度仅为-1.67%，与之形成鲜明对比的是中国仍然保持9.4%的高速增长，这是因为，面对金融危机，中央政府发挥自身的制度优势，实施“四万亿”救助计划。因此中国成为最先从金融危机中得以恢复的国家，而这也充分体现出中央政府在经济衰退时期的有为作用。中央政府面对经济周期起到的宏观调控作用还可以体现在中国经济增长的平稳性中。从图4可以看出，改革开放以后，中国的经济增长率波动明显平滑许多，逐渐与世界水平同步，经济增长速度也普遍高于世界平均水平。这是因为中央政府进行合理的顶层设计，以国家发展规划为战略导向，以货币政策和财政政策为主要手段，做好跨周期的政策设计，进行科学的预期宏观管理，及时进行宏观调控，合理地引导市场，防止短期冲击变成趋势化冲击，使得中国经济增长的波动率保持在较低水平，经济波动一直处于合理区间，高速增长的稳定性不断提高。中央政府在改革开放中建立起来的宏观调控机制帮助中国经济避免经历发达国家因经济周期带来的大幅度波动，有效防范系统性金融风险和稳定经济增长。

新冠肺炎疫情的冲击让各国政府意识到面对突发公共事件，政府抵御外来风险的能力对于防止本国经济过大波动、保持本国经济稳定增长极其重要。2020年，面对突如其来的疫情冲击，中国政府反应迅速，不仅在最短的时间内控制住了疫情的传播，保障了全国人民的健康，维护了社会的稳定，而且在保证安全的前提下尽早复工复产，恢复经济。为了缓解疫情冲击带来的经济下行压力，中央政府对企业实施各类资金支持政策，推动财政资金直达基层和减税降费精准投放，发行抗疫特别国债，直达市县基层，直接惠企利民，既保障了民生，也保持了经济正增长，体现出社会主义制度的优越性和中央政府对于平抑经济增长波动的强大宏观治理能力。

中国的市场经济具有其特殊性。中国的市场经济由计划经济转变而来，一方面，在市场经济缺失和不完善的年代，是中央政府和地方政府一起承担起市场的作用，承担起推动经济增长的责任，避免像某些发展中国家一样因市场秩序的缺失造成经济的停滞和倒退;另一方面，市场经济的形成与发展离不开中央政府的规划和指导，市场经济的从无到有都是在政府的推动下完成的，在市场化改革的过程中中央政府通过制度安排补偿了改革过程中潜在的利益受损群体，降低了改革成本，凝聚了改革共识。例如在农业生产组织改革的过程中，中央政府通过补贴平抑粮食销售价格波动，使得城镇居民仍然享受“平价粮”福利，避免触及到城镇居民的既得利益（沈坤荣和赵倩，2019a）。可以说，正是由于中央政府的有效干预和及时干预，市场化改革才得以顺利纾困，有效市场才能在提升经济增长质量的道路上取得如此辉煌的成就。

2.地方政府

与中央政府相比，地方政府在推进中国经济增长、提高经济增长质量的过程中同样起到了重要作用。地方政府为了地方经济建设而展开的竞争在无形之中弥补了市场经济的缺陷，使得市场秩序井然，为经济增长提供了有力支撑。那么，地方政府为什么可以围绕地区经济增长展开激烈竞争？又为什么愿意通过竞争促进经济增长？这是解释地方政府竞争弥补市场不足、促进经济增长需要回答的两个重要问题。

地方政府之所以可以围绕地区经济增长展开激烈竞争，主要原因在于中央政府下放事权，给予地方政府极大的自由裁量权。在制度上可以追溯到1980年推行的“分灶吃饭”财政包干制度，将定额收入上缴中央，剩余财政收入由地方政府自主支配。1989 年的“划分税种，核定收支，分级包干”是对中央与地方财权与事权划分的进一步改革。但是，财政包干制度使得中央政府的税收收入大幅度降低。1994年的分税制改革，将税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税，成为中国历史上对央地关系产生重大影响的里程碑事件，实现了中央与地方财权与事权的分离，结束了当时“两个比重”【指国家财政收入占国内生产总值的比重和中央政府财政收入比。】持续下滑的局面。分税制改革使得地方政府对于本地的经济建设有了更大的自主权，有了更大自主权的地方政府为了推进当地经济的高速发展，大力进行基础设施建设，改善营商环境，制定优惠的产业政策，用各种方式招商引资并吸引人才，进行开发区建设，提高行政能力，多管齐下进行经济建设，促进了有效市场的建设，使得地方经济又好又快发展。

地方政府之所以愿意通过激烈竞争促进地区经济增长，主要原因在于中国特殊的官员竞争制度和中央-省-市-县-乡镇的五级政府体系。一方面，地方政府官员面临着“晋升锦标赛”（周黎安，2007）。这是一种对地方官员进行地方经济建设具有强激励的模式，地方官员的晋升机会与本地的经济建设指标密切相关，其中最重要的是GDP增长速度。各地的地方官员为了在GDP锦标赛中胜出，争取名额有限的晋升机会，必须全力以赴进行地区经济建设。各个地方的经济发展你追我赶，又反过来加大了地方官员的经济建设压力，更加致力于加快本地的经济增长速度，最终带来全国的经济高速增长。另一方面，中国严格的上下分级政府体系，导致上级政府对下级政府具有绝对的话语权，而在GDP锦标赛中胜出的官员会更加维护该晋升机制，导致GDP锦标赛的晋升传统不断持续下去（金刚和沈坤荣，2019），GDP锦标赛导致的经济建设激励机制也会持续下去。同时，中国的五级政府体系具有灵活性，上级政府对下级政府的监管面临严重的信息不对称问题，有效监管需要付出巨大的信息成本，导致中央政府无法对地方政府的政策执行进行有效监管，这反而给了地方政府制度创新的空间。地方政府对于本地的经济状况最了解，因此最了解中央政府的政策是否适合当地的经济发展要求，地方政府针对中央政府的政策进行适当创新，反而有利于当地经济的发展。江苏大力发展以苏南模式为特征的乡镇企业、浙江发展以温州模式为特征的家庭企业、广东大力发展外商直接投资都是地方政府进行制度创新最终取得成功、促进当地经济增长的例子，都是在国家计划之外找到了自己的经济生长点（洪银兴，1997）。

如果说经济衰退时期，中央政府的作用最重要，那么在经济平稳运行时期，则是地方政府发挥自身热量的时候。为了维持地方经济的平稳高速发展，地方政府主要围绕税收竞争和土地竞争这两个方面进行激烈的经济建设竞争（金刚和沈坤荣，2019）。在税收竞争方面，一方面，地方政府为了招商引资，通过各种手段竞相降低实际税率，以牺牲短期税率的方式获得长期税基的增长，最终获得经济的长期增长。另一方面，地方政府竞相争取中央政府的税收优惠，不同程度的税收优惠对当地的宏观税负造成显著的差异。在土地竞争方面，土地存在大量的增值空间，土地出让金是地方政府收入的重要来源。土地对于制造业企业来说是很重要的生产要素，地方政府为了吸引国内外企业入驻，获得经济增长的基本动力，竞相降低工业土地出让价格，同时又通过吸引劳动力流入为本地的房地产市场提供住房需求，促进房地产价格的上涨，这样既可以弥补工业土地低价出让的损失，又可以促进当地的经济增长。

具体而言，政企合作是一条能体现有效市场与有为政府良性互动的中国特色道路。市场由大量的企业组成，企业是决定市场能否繁荣的微观主体。地方政府为了达到本地的经济发展指标，通过补贴、降低税收、降低市场准入门槛等方式吸引企业落户本地，给予企业大量的优惠政策。大量企业在本地茁壮成长不仅可以提高地方政府的税收收入，而且可以为当地经济增长注入新鲜的血液。20世纪90年代的乡镇企业就是政企合作有利于地方经济增长的历史证明。21世纪也有不少成功的政企合作案例，如北京中关村科技园、义乌小商品市场、福建沙县小吃等。周黎安（2018）认为政企合作不仅有利于克服市場失灵和政府失灵，而且政企双方利用市场机制学习、试错，可以推动地区产业政策的动态演化，实现其多样性，提高经济增长质量。

同时，必须意识到中国的市场化改革离不开地方政府的参与和配合（洪银兴，1997）。在市场化改革的过程中，市场机制存在不少缺陷，正是地方政府在相互之间的不断竞争中，弥补了市场的缺陷，替代了一部分市场机制，使得市场有序且有效，最终形成了控而不死、活而有序的局面。有为政府对于有效市场的形成与完善起到了非常重要的作用，有效市场与有为政府的关系随着改革的步伐和经济增长动力的转变也处于不断演进的过程中，正是有效市场与有为政府默契配合，才能不断提升中国经济增长质量。

四、有效市场和有为政府的现实困境

面对新形势，为了进一步提升经济增长质量，首先要明确有效市场和有为政府目前面临的现实困境，这不仅体现在持续恶化的市场环境上，而且体现在地方政府与中央政府异样的博弈以及地方政府之间非理性的博弈上。

（一）市场环境持续恶化

首先，新冠肺炎疫情的冲击导致国内外市场环境恶化。虽然中国政府及时反应，有效遏制住了疫情对国内经济的冲击，稳定住了经济下滑趋势，但是一方面，持续反复的疫情不可避免地对国内经济的恢复和增长造成了不小的压力，影响了国内市场的效率，损害了经济增长的活力。另一方面，国外防控疫情不力，严重影响了国外市场对经济增长的贡献度，导致国内外市场环境均有不同程度的恶化趋势。

其次，经济不确定性不断加强。一方面，国际环境错综复杂，中美贸易冲突不断，美国为了遏制中国，不断向中国的外贸市场施加压力，导致中国的国际市场严重受损。2020年中国的进出口总额增速仅为1.88%，出口作为中国经济增长的三架马车之一，必然会对经济增长造成严重影响。另一方面，经过长达30多年的高速增长，中国面临结构性减速风险，有效市场和有为政府也必须根据经济发展阶段的变化做出相应的转变。

（二）地方政府与中央政府之间异样的博弈

中央政府与地方政府之间由于存在信息不对称的情况，中央政府无法对地方政府的行为进行完全的监管，而地方政府为了自身的利益，存在隐瞒甚至扭曲信息的行为，甚至存在违背中央政府目标的行为，通过上报虚假信息获取中央政府的优惠政策，进行地方保护。这些行为虽然可以获得短期的经济增长，但是严重损害了地方经济增长的可持续性。究其原因，在于中央政府和地方政府特殊的分权关系，集权的政治体制和分权的经济体制，以及垂直化的行政管理体制和资源流动性的限制（周业安，2003）。中央政府与地方政府之间的异样博弈还体现在中央政府的政策失效上。面对经济过热现象，中央政府采取温和的微调政策，意图实现经济的软着陆，但是地方政府面对中央政府的微调政策，反而出现了白天贯彻学习中央文件，晚上加班加点进行冲刺的行为，以期望在下一轮经济增长中抢占先机，沈坤荣和孙文杰（2004）将这种行为称为“黄灯效应”。

（三）地方政府之间的非理性博弈

地方政府之间的博弈在实现地区经济增长的同时，也造成许多负面后果，严重影响到经济增长质量的提升，这里择要叙之。第一，地方政府在竞相进行地方经济建设的过程中形成了地方政府隐性债务问题【根据《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文件）的界定，地方政府隐性债务是指地方政府在法律规定的政府债务限额之外直接或者间接承诺以财政资金偿还的债务以及违法提供担保等方式举借的债务。】。1994年的分税制改革导致中央政府与地方政府进行了财权与事权的划分，地方政府的事权负担加重而对应的财权范围却被缩小，因此地方政府为了获得足够的资金进行地方经济建设，开始走上了违规举借债务的道路。2008年金融危机爆发后，国家推出的“四万亿”援助计划需要地方政府支出大量资金进行地方经济救助，由此开启了地方政府通过融资平台进行大规模举债的道路，地方政府隐性债务规模开始大幅度增加。2014年《预算法》出台，针对地方政府的隐性债务问题中央做出了“开正门、堵偏门”的安排，明確剥夺了地方融资平台的融资职能，开启了限额管理下的地方政府合法举债渠道，并且提出通过债务置换的方式缓步释放地方政府的隐性债务风险，地方政府的隐性债务风险有所缓解，但是一直没有得到彻底解决。近年来地方政府的隐性债务风险再度凸显，PPP、政府购买服务和政府投资基金成为地方政府隐性债务的新型方式，地方政府的隐性债务风险不容小觑。根据图7显示，2009年至2020年城投债的发行规模在波动中不断增加，2020年城投债的发行规模达到新高，达到47406.34亿元，从城投债发行规模的变化可以看出地方融资平台的债务规模已经给地方政府造成了极大的偿债压力。图8显示了IMF测算的2015-2026年中国的地方政府隐性债务规模，债务处于逐年增长的态势。IMF预测2021年中国的地方政府隐性债务规模为55.765万亿元，占GDP的比重为49.1%，隐性债务与显性债务之和占GDP的比重是80.1%。虽然没有超过国际上90%～100%的政府负债率警戒线，但是已经超过了欧盟设定的60%的政府债务警戒线，必须引起各地政府的高度重视。地方政府的隐性债务具有举债方式多样、隐蔽性强、规模大、增长快的特点，债务风险不容小觑，已经成为中国经济的“灰犀牛”，严重威胁到防范化解重大风险攻坚战的顺利实施和中国经济的发展进程。

第二，地方政府的非理性博弈造成了土地功能异化。土地财政一直是地方政府的重要收入来源，但是地方政府对于土地收入的过度依赖造成了土地财政的不可持续性，产生了一系列的负面影响。地方政府在经济建设的过程中为了获得更多的融资，一方面会将土地资产纳入融资平台，扩大融资平台的资产规模，提高融资能力。另一方面将土地进行抵押获得融资，而通过土地抵押获得的贷款被用于基础设施建设，基础设施的完善又会反过来提高周边的土地价格，土地溢价进一步提高了融资平台的融资能力，这种“以地生债，以债养地”模式使得地方政府通过加杠杆的方式获得了更多融资（马万里，2019），也在无形之中累积了金融风险。同时，地方政府为了获得更多的土地收入，会有意抬高住宅用地价格，土地寻租行为不断，尤其是一二线城市的房价居高不下，房价收入比已经严重超过世界银行的标准【正常房价收入比是1.8～5.5。】。房地产泡沫严重，房企杠杆率处于高位，蕴含着严重的金融风险，一旦出现房地产泡沫破灭的情况，引发系统性金融风险，则会对整个国家的经济增长和社会稳定造成不可估计的负面影响。

第三，地方政府间的竞争引起了环境规制的逐底竞争。在以经济指标为主的官员晋升锦标赛中，地方政府为了争夺流动性资源以发展经济，有足够的动机选择放松环境规制强度，通过降低本地企业的合规成本来招商引资，以达到促进本地经济增长的目的。再加上环境规制具有较大的外部溢出性，即使当地政府实行严格的环境规制，但临近地区放松环境规制，也难以实现环境改善，反之亦然，因此地方政府更加没有动力进行严格的环境规制。同时，各地区之间环境规制的差异性导致污染企业的跨界转移，污染避难所的存在使得部分企业选择跨地迁移而非就地创新（金刚和沈坤荣，2018），上下游政府间的竞争还会导致污染回流（沈坤荣和周力，2020），降低了污染治理的规模性，增加了污染治理的难度，导致中国的环境污染问题愈发严重，环境治理任重而道远。以高污染为代价的经济增长是不可取的，严重影响到经济增长的可持续性，损害经济增长的质量。

五、持续提高经济增长质量的改革路径

党的十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”，为解决有效市场与有为政府的现实困境提出了改革的方向。必须引导政府扮演好服务经济增长的角色，推动政府让位于市场，在有效市场和有为政府更好结合上下功夫，为中国的经济增长保驾护航。

第一，处理好政府与市场的关系。一方面，用好“看不见的手”，充分激发市场活力，进一步推进市场化改革，确立以市场为中心的市场经济制度，深化要素市场化配置改革，保障市场的公平竞争，实现资源配置的最优化，进一步提高市场的对外开放程度，加快建设高标准的市场体系，构建具有国际影响力的市场体系。另一方面，加快转变政府职能，做到该管的事情要管到位，该放的权要放到位，克服错位、越位、缺位现象，尊重市场规律，减少政府对市场经济的直接干预和不当干预，提升政府效率和管理能力，在有效市场的基础上发挥政府的因势利导作用，推动有效市场和有为政府更好地结合。

第二，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局稳增长。面对外部环境不确定性不断增加的背景下，必须加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局来稳定经济增长。第一，面对全球价值链冲击，重点防控产业链断裂风险，确保产业链的稳定性，大力鼓励技术创新，提高科技水平，实现产业链的转型升级，进一步提升国内产业链的现代化水平。第二，扩大内需，促消费，建立并完善促进居民消费的配套政策;扩投资，重点促进制造业投资和新型基础设施投资，建立促进消费和投资的长效机制。第三，发展多层次的资本市场，重点发展本地资本市场，形成稳定而多元化的本地投资群体。

第三，控制增量风险与化解存量风险并行化解地方政府隐性债务。控制增量风险可以从地方政府和资本市场两方面管住風险源头，关键在于解决地方政府的财政实力难以满足基础设施建设和地方经济发展需求的矛盾，因此要重点提高地方政府的财政收入和推进基础设施投融资的市场化改革，一边扩大地方政府的财政收入，提高地方政府的财政实力，一边增加基础设施建设的融资途径，加快基础设施REITs建设，调整地方基础设施建设过度依赖当地政府的局面，从而达到严格控制增量风险的目的。

化解存量风险是长期目标，需逐步缓释地方政府隐性债务风险，稳中推进。一是加快融资平台的转型升级，对违规融资的平台进行清理和整理，进行市场化改革，实现规范融资。二是强化问责，完善地方官员的考核机制，加大对地方政府违规举债的问责力度，建立举债的无期限责任追踪制度。三是明确隐性债务的范围，进行分类管理。根据地方政府举债的工具、来源和主体，分类逐项追踪地方政府的隐性债务来源，建立宽口径的地方债务风险信息披露机制和问责机制。

第四，矫正土地功能异化的现象。一是进行土地财政改革。一方面坚持市场化改革方向，规范土地出让金的收支管理【2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行四部门联合印发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》财综[2021]19号文（简称19号文），将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入统一划转税务部门征收。】，整治土地出让金乱象，压缩土地寻租空间，严格打击不正当的土地买卖行为，加强对土地财政的监管，降低地方经济发展对土地的依赖度。另一方面，成立国有土地经营公司，发行土地专项债，告别“以地谋发展”的经济发展模式。二是深化土地要素市场化改革，推动城乡土地市场一体化（沈坤荣和赵倩，2019b），加快集体经营性建设用地入市流通，打破土地一级市场卖方垄断，完善征地制度，完善耕地总量动态平衡制度，优化土地利用结构，抑制房地产泡沫，加快建立租购并举的住房制度。

第五，加快进行环境污染治理的步伐，以绿色全要素生产率推动经济增长。一是更好地发挥政府在治理环境方面的有为作用，协调地方政府在环境污染治理方面的步伐，达成联防联控的共识。二是完善环境污染治理体系的建设，进一步加强环境保护法方面的建设，加大执法力度，重点进行水污染和大气污染的治理，以河长制、湖长制，而非以省长制、市长制来治理水污染（沈坤荣和周力，2020）。三是发展绿色低碳经济，进行清洁生产，呼吁能源的合理利用，进行回收循环利用，对各类废弃物进行分类回收处理，尽快实现碳中和碳达峰，实现“既要绿水青山，又要金山银山”的绿色经济发展模式。

六、结论与展望

经过时间的洗礼和历史的验证，中国从高度集权的计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，市场与政府的关系也经历了完全由政府主导到市场调节为辅，再到政府与市场相互兼容，市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，最终推动有效市场和有为政府更好结合。“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”党的十九届五中全会对科学把握市场与政府关系这一重大的理论和实践命题进行了深刻总结，为今后的发展指明了方向。有效市场在政府主导的市场化改革的过程中逐渐形成与完善，通过资源的有效配置实现经济增长。有为政府不仅包括中央政府的宏观治理，而且包括地方政府在相互竞争中对市场缺陷的弥补使得市场机制有序、有效起来。这充分说明，有效市场的建设离不开有为政府的作用，有为政府也只有在有效市场中才能发挥更大的作用。面对新形势，如何进一步提升经济增长质量？首先，要明确有效市场和有为政府目前面临的现实困境，包括市场环境持续恶化，地方政府与中央政府之间存在异样博弈以及地方政府之间存在非理性博弈。其次，需要全面深化改革，不断调整市场与政府的关系，促进有效市场和有为政府相互协调、共同作用，推动中国经济增长。

最后，需要意识到没有完美的市场体系，也没有完美的国家制度，改革永远在路上。对于政府和市场关系的研究需要回归理性，只有适合本国国情的市场建设才是有效的，只有尊重客观规律的政府作为才是有为的。政府与市场的关系仍有调节的空间。因此，需要进一步完善有效市场和有为政府建设，使之继续为中国下一个百年经济增长保驾护航。

参考文献：

[1]白永秀、王泽润，2018：《非公有制经济思想演进的基本轨迹、历史逻辑和理论逻辑》，《经济学家》第11期。[Bai Yongxiu and Wang Zerun，2018，The Basic Track， Historical Logic and Theoretical Logic of the Evolution of Non-Public Ownership Economic Thoughts，Economist，11.]

[2]陈云贤，2019：《中国特色社会主义市场经济：有为政府+有效市场》，《经济研究》第1期。[Chen Yunxian，2019，Market Economy with Chinese Socialist Characteristics： Combination of Effective Government and Efficient Market， Economic Research Journal，1.]

[3]樊纲、王小鲁、马光荣，2011：《中国市场化进程对经济增长的贡献》，《经济研究》第9期。[Fan Gang， Wang Xiaolu and Ma Guangrong， 2011， Contribution of Marketization to Chinas Economic Growth， Economic Research Journal，9.]

[4]洪银兴，1997：《地方政府行为和中国市场经济的发展》，《经济学家》第1期。[Hong Yinxing， 1997， Role of Local Governments and Development of Chinas Market Economy， Economist，1.]

[5]黄速建、肖红军、王欣，2019：《竞争中性视域下的国有企业改革》，《中国工业经济》第6期。[Huang Sujian， Xiao Hongjun and Wang Xin， 2019， SOE Reform in the View of Competitive Neutrality， China Industrial Economics， 6.]

[6]吕朝凤、朱丹丹，2016：《市场化改革如何影响长期经济增长？——基于市场潜力视角的分析》，《管理世界》第2期。[Lu Chaofeng and Zhu Dandan， 2016， How Does Market-oriented Reform Affect Long-term Economic Growth？ — Analysis From the Perspective of Market Potential， Management World， 2.]

[7]林毅夫，2017：《中国经验：经济发展和转型中有效市场与有为政府缺一不可》，《行政管理改革》第10期。[Lin Yifu， 2017， Chinese Experience： Effective Government and Efficient Market are Indispensable in Economic Development and Transformation， Administration Reform， 10.]

[8]馬万里，2019：《中国地方政府隐性债务扩张的行为逻辑——兼论规范地方政府举债行为的路径转换与对策建议》，《财政研究》第8期。[Ma Wanli， Behavioral Logic of Chinas Local Governments Implicit Debt Expansion—Also on the Conversion of Regulating Local Governments Borrowing Behavior and Suggestions， Public Finance Research，8.]

[9]沈坤荣、赵倩，2019a：《改革开放四十年的重大制度创新与阶段性发展》，《学习与探索》第1期。[Shen Kunrong and Zhao Qian， 2019， Major Institutional Innovation and Stage Development in the Past 40 Years of Reform and Opening-up， Study & Exploration， 1.]

[10]沈坤荣、赵倩，2019b：《土地功能异化与我国经济增长的可持续性》，《经济学家》第5期。[Shen Kunrong and Zhao Qian， 2019， Land Function Alienation and Sustainability of Chinas Economic Growth， Economist， 5.]

[11]沈坤荣、孙文杰，2004：《投资效率、资本形成与宏观经济波动——基于金融发展视角的实证研究》，《中国社会科学》第6期。[Shen Kunrong and Sun Wenjie， 2004， Investment Efficiency， Capital Formation and Macroeconomic Fluctuation： An Empirical Study from the Perspective of Financial Development， Social Sciences in China， 6.]

[12]沈坤荣、周力，2020：《地方政府竞争、垂直型环境规制与污染回流效应》，《经济研究》第3期。[Shen Kunrong and Zhou Li， 2020， Local Government Competition，Vertical Environmental Regulation and the Pollution Backflow Effect， Economic Research Journal， 3.]

[13]〔美〕斯蒂格利茨，1998：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社。[Stiglitz， 1998，Why Does the government Intervene Economy， China Logistics Publishing House.]

[14]金刚、沈坤荣，2019：《新中国70年经济发展：政府行为演变与增长动力转换》，《宏观质量研究》第3期。[Jin Gang and Shen Kunrong， 2019， Economic Development of New China in the Past 70 Years： Evolution of Government Behavior and Change of Growth Momentum， Journal of Macro-quality Research， 3.]

[15]金剛、沈坤荣，2018：《以邻为壑还是以邻为伴？——环境规制执行互动与城市生产率增长》，《管理世界》第12期。[Jin Gang and Shen Kunrong， 2018， Polluting Thy Neighbor or Benefiting Thy Neighbor： Enforcement Interaction of Environmental Regulation and Productivity Growth of Chinese Cities， Management World， 12.]

[16]王勇，2017：《论有效市场与有为政府：新结构经济学视角下的产业政策》，《学习与探索》第4期。[Wang Yong， 2017， On Efficient Market and Facilitating State： Industrial Policies from New Structural Economics Perspective， Study & Exploration，4.]

[17]周黎安，2007：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》第7期。[Zhou Lian， 2007， Governing Chinas Local Officials： An Analysis of Promotion Tournament Model， Economic Research Journal， 7.]

[18]周黎安，2018：《“官场+市场”与中国增长故事》，《社会》第2期。[Zhou Lian， 2018， “Bureaucratic & Economic Markets” and Chinas Growth Story， Chinese Journal of Sociology， 2.]

[19]周飞舟，2019：《政府行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变》，《中国社会科学》第3期。[Zhou Feizhou， Government Behavior and the Development of Chinese Society-Sociological Research Findings and Paradigm Shifts， Social Sciences in China， 3.]

[20]周业安，2003：《地方政府竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》第1期。[Zhou Ye-an， 2003， Local Government Competition and Economic Growth， Journal of Renmin University of China， 1.]

[21]张卓元，2008：《中国价格改革三十年：成效、历程与展望》，《经济纵横》第12期。[Zhang Zhuoyuan， 2008， Thirty Years of Chinas Price Reform： Effectiveness， Course and Prospect， Economic Review Journal， 12.]

[22]张维迎、栗树和，1998：《地区间竞争与中国国有企业的民营化》，《经济研究》第12期。[Zhang Weiyin and Li Shuhe， 1998， Inter-regional Competition and Privatization of Chinas State-owned Enterprises， Economic Research Journal， 12.]

[23]张来明，2021：《中等收入国家成长为高收入国家的基本做法与思考》，《管理世界》第2期。[Zhang Laiming， 2021， The Basic Experience and Enlightenment of the Transition from Middleincome Countries to High-income Countries， Management World， 2.]

[24]张雷声，2020：《新时代中国经济发展的理论创新——学习习近平关于经济高质量发展的重要论述》，《理论与改革》第5期。[Zhang Leisheng， 2020，Theoretical Innovation of China's Economic Development in the New Era： Studying Xi Jinping's Discourses on High-Quality Economic Development， Theory and Reform， 5.]

[25]International Monetary Fund，2020，“Peoples Republic of China：Staff Report for the 2020 Article IV Consultation”.

[26]Naughton，B. J.，2006，“The Chinese Economy： Transitions and Growth”，The MIT Press.

Chinas Effective Government with Efficient Market and  Economic Growth Quality

Shen Kunrong and Shi Yu

（School of Business， Nanjing University）

Abstract：Facing the new situation， effective government and efficient market are strong motivation of further improving economic growth in China. The paper sorts out the change of the economic growth quality and explains effective government and efficient market. The efficient market benefits by progressive marketization reform which is guided by government. Resources are effectively allocated through efficient market which can improve economic growth quality. Effective government benefits by central government macroeconomic regulatory and local government competition. Local government competition makes up markets defections. Central government is highly centralized. Local government is highly free. However， in the process of reform of effective government and efficient market， there are some realistic difficulties. The market environment is worsening. The local government and central government are playing strange games and different local governments are playing irrational games. We need to deepen reform in all areas， adjust relationship of government and market， create a new development pattern of dual cycle where domestic and foreign markets can boost each other with domestic market as the mainstay， deal with local governments implicit liabilities， correct land function alienation and accelerate environment governance which can guard Chinas next hundred years economic growth.

Key Words：Effective Government; Efficient Market; Economic Growth Quality; Reform

責任编辑 邓 悦