论国家权力的选择性“回归”与乡村治理结构现代化转型

姚佳逸

摘   要：国家权力与乡土社会的力量博弈是研究中国乡村基层治理的有效视角。在中国社会从传统到现代的转型进程中，国家权力与乡土社会的博弈呈现出动态均衡的特点。全面取消农业税后，国家权力开始向乡土社会“选择性回归”，这种回归寓于乡村治理结构的现代化转型当中。然而，乡村治理结构的现代化转型仍然面临着民主形式化等诸多现实梗阻。为此，必须通过建设服务型政府、建构双向权力运行制度以及激活乡村内生性活力等方式促进国家权力与乡土社会内生性权力的良性互动，助推乡村治理结构现代化转型。

关键词：国家权力;选择性回归;乡村治理结构;乡土社会

二十世纪以来，随着传统中国被迫卷入世界体系当中，建构现代国家的尝试在中国广泛展开，而面对内忧外患的传统中国，现代国家政权的建设者们面临着如何有效组织中国“一盘散沙”状的乡土社会和有效动员农民的尖锐问题。现代国家政权建设是国家权力对乡土社会进行渗透与整合并汲取更多资源来抵御侵扰并开展国家建设的过程。国家权力通过现代国家政权建设不断向乡土社会渗透，打破了传统中国“皇权不下县”的社会治理传统，乡村社会治理结构发生重大转型。“县官治县、乡绅治乡”的治理方式逐渐被国家行政权力支配所取代，并于人民公社时期达到峰值，国家权力全面支配乡村，并以一种“全能主义”的样态对中国乡土社会进行全方位的控制。二十世纪八十年代以来，随着中国经济体制改革与市场化的兴起，社会充斥着对国家权力撤出乡村的呼吁。为适应经济体制改革，国家顺势推行农村基层群众自治，通过撤社改乡的方式将国家权力上收至乡镇一级政权，乡以下农村地区则实行基层民主自治，由此形成“乡政村治”的乡村治理格局。进入新世纪之后，从全面取消农业税减轻农民负担到新农村建设再到新时代的乡村振兴战略，党和国家的战略中心逐步向乡土社会转移。在此过程中，国家权力逐渐实现向乡土社会“回归”，并开始通过项目制、专项财政转移支付等方式对乡村进行重新整合。本文拟从“国家—社会”研究视角出发，通过梳理中国传统至现代的乡村治理方式，并将新时代国家权力的“回归”作为切入点，探究乡村治理结构现代化转型的逻辑理路，并针对当前乡村治理结构现代化转型存在的梗阻提出相应的路径选择。

一、问题提出与文献回顾

传统中国向现代中国的转型是一个被动的过程。当西方世界使用武力强行打开中国国门时，中国被迫走上现代化转型之路。作为典型的后发现代化国家，中国的现代国家政权建设并不是一帆风顺的。由于缺乏内生性动力的有效驱动，现代政权建设初期的中国并不能有效整合乡土社会，也无法有效地进行组织动员和资源汲取。清末民初时期，现代国家建构要求国家政权组织机构向乡土社会延伸并完成行政权力向乡土社会的有效渗透。然而，传统中国“皇权不下县”的思想根深蒂固，乡土社会对于国家权力的“下乡”持强烈的抵触情绪，国家政权对乡土社会的整合成本高于国家从乡土社会中所汲取的资源利益。由此出现杜赞奇所说的“国家政权内卷化”[1]现象。

中华人民共和国成立后，中国共产党具备的“草根性”特征使其对中国乡土社会的整合程度远高于中国传统社会和近代社会。中国共产党早在革命时期就通过土地改革实现了对乡土社会的有效整合，并在中华人民共和国成立之后通过政党组织的方式在乡土社会的扩张与延伸中逐步实现“将一个传统的乡绅社会改造为现代政党领导和组织下的政治社会”[2]13。国家政权建设的本质是国家权力由乡土社会自下而上集中以及国家意志自上而下渗透的双向互动过程。因此，在现代政权建设的历史大背景下，国家权力与乡土社会的博弈结构是后发现代化国家成功完成现代化转型所需关注的重大理论视角。如何在国家政权建设推动社会变迁的过程中找到国家权力与乡土社会的均衡互动机制，并通过制度供给与创新实现中国乡土社会的“善治”是一个亟待研究的课题。

学术界针对国家权力在乡土社会的运转机制基于不同的研究旨趣可以分为三个研究视角：其一，学术界对于国家政权建设过程中乡村治理结构变化的研究大多局限于探讨国家与社会的内在关系。费孝通提出的“双轨政治”[3]模型是理解传统中国国家与社会关系的重要理论模型。“双轨政治”的模式高度概括了传统中国中央集权制与乡土社会“乡绅治乡”的基层治理模式之间的关系。黄宗智认为，中国传统的乡村治理模式可以概括为“集权的简约治理”[4]10，这不同于简单的“儒法合一的治理”，也不同于马克斯·韦伯“世袭主义的官僚制”。而徐勇则将传统中国国家政权视为：“无根的统治”[5]。国家悬浮于社会之上，两者无法直接进行互动交流是传统中国国家与社会关系的典型特征。中华人民共和国成立之后，国家通过“政党下乡”[2]13、“行政下乡”[6]等方式促成国家对社会的逐步控制，并于人民公社时期建立了“政社合一”体制，出现了国家对社会的“全能主义”控制，社会自治空间被压缩。以家庭联产承包责任制为主要形式的经济体制改革之后，我国的国家社会关系体现为国家权力从乡土社会的“撤出”，国家权力上收至乡镇一级政府，并随着村民自治的推行“乡政村治”[7]的治理模式得以确立。更有學者敏锐地指出，在“乡政村治”的模式下，强调基层政府与乡土社会的“行政耦合”[8]是实现乡村治理转型的关键。也有学者从社区社会组织建设的角度出发，指出国家基础权力建设，不应只满足于国家意志单向度自上而下对社会的支配，还要重视基层社区社会组织和自治能力的提升[9]116。其二，部分学者通过研究地方基层政权建设与社会自治的关系，借此切入研究基层乡村治理结构的转型变迁。周飞舟认为，基层政府的行为模式以税费改革为时间节点发生改变，从“汲取型”转向“悬浮型”[10]1。这一转变导致乡村治理结构发生深刻转型。也有学者将税费改革后的基层政权称为“维控型” 政权[11]42和“ 依附型”政权[12]。基层政权的解释角度大都以税费改革为时间节点，探讨国家政权角色与行为的变化对乡村治理结构产生的影响。其三，也有学者从政府与农村精英、普通农民的关系以及村民自治组织的视角讨论国家权力在乡土社会的作用机制。例如卢福营指出，我国村民自治在推行过程中出现了制度偏离现象[13]，村民自治民主程序的虚置导致村民自治的异化，村民委员会的村民代表性正在减弱。陈新也认为，乡土社会存在着基层民主形式化与公共权力的腐败问题[14]16。这些问题使得农民的合法权益得不到保障，不仅不利于国家权力在乡土社会的有效运转并推动社会现代化转型变迁，也不利于缓解政府与农民之间的紧张关系。总之，理顺国家与社会关系、基层政府与社会自治组织之间的关系、政府与农民之间的关系，实际上都是现代国家在建设过程当中国家权力推动社会变迁所必须面对的问题，提供行之有效的制度创新并促使国家权力在乡土社会有效运转，由此推动乡村权力结构现代化转型是我国现代化建设的重要任务。

二、中国国家权力与乡土社会互动关系的变迁与演进

中国国家权力与乡土社会的互动关系回应的是不同历史时期的不同问题。针对不同时期的不同社会经济基础，中国国家权力与乡土社会的关系呈现出动态变化而相对均衡的特征。国家权力与乡土社会的互动博弈主要集中于乡村治理场域，尤其是乡村治理结构的变迁系统反映了国家权力与乡土社会的双向互动过程。许远旺、陆继锋通过比较传统与现代乡村治理结构将国家权力与乡土社会的互动关系归纳为：传统国家的“官督绅办、乡绅治乡”、清末民初的经纪模式、人民公社时期的全能主义模式以及后人民公社时期的“乡政村治”[15]。本文在此基础上根据国家权力对乡土社会整合能力与程度的不同，将两者的互动关系根据时间维度划分为四个时期，分别概括为简约支配时期、全面支配时期、部分“撤出”时期以及“选择性”回归时期。

（一）简约支配：传统中国社会至中华人民共和国成立前夕

传统中国社会当中存在着自上而下的国家权力与自下而上的乡土权力双向互动的动态均衡现象，国家权力对乡土社会的影响可以概括为“简约支配”。自秦始皇统一中国以后，出于“家天下”的政体思想观念，国家权力即皇权开始逐渐向中国乡土社会渗透，中央实行皇权的高度集权，地方则通过设置郡、县，任命郡守、县官以传达中央意志，推行中央政令。此后，历朝历代沿用或在此基礎上革新地方行政管理制度，但是无论地方行政制度如何变化，自上而下的国家权力由于统治者的权力与能力的条件限制，形成了“皇权不下县”的地方行政惯例，“皇权止于县”。而在中国这样一个地域辽阔、人口众多的国家，国家权力无法直接渗透到乡土社会，县令管辖的地域范围广袤，国家政令无法通过县令直接向农民传达。基于此，统治者为实现对广袤国土的掌控，只能寄希望于国家与社会之间的中间阶层——乡绅。传统宗法社会中，血缘亲缘关系是村落共同体形成的前提条件。乡土社会分散的村落共同体的聚集是自下而上的内生性乡土权力形成的基础，而乡绅则是内生性乡土权力的核心。由于乡绅阶层掌握“学位”、财富以及在地方共同体当中的公共身份[16]2， 其身份的多重属性决定着乡绅阶层是联结国家与农民的关键中间层。国家无须取得对地方社会的直接控制，而只需通过给予一定的功名与社会认同即可取得对乡绅阶层的控制进而实现对乡土社会的控制与支配。“国家总是通过地方权威而不是企图取代他们治理地方社会。”[16]2黄宗智也持类似的观点，他提出“集权的简约治理”概念和“以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”[4]10以概括传统中国的治理模式。

（二）全面支配：中华人民共和国成立后至人民公社体制解体

中华人民共和国成立以后，中国共产党依靠其自身出色的动员和组织能力成功实现了对乡土社会的整合。随着农村合作社的兴起，传统社会中原子化的农民第一次实现了组织化、集体化，散落于乡土农村的社会权力（包括农民经济权力、文化权力等）逐步集中于国家政权。政社合一的人民公社体制的确立更是将国家权力与社会权力高度统一，通过科层官僚体制的权力组织架构，国家的政策意志得到充分贯彻执行，国家实现了对社会的全面支配与控制。人民公社基层政权体制的确立同时伴随着党的组织体系从乡镇（公社）一级向行政村（生产大队）以及村民小组（生产小队）延伸，形成了党委—党支部—党小组的党组织结构体系。农村党组织的建设巩固了党的领导地位，通过党政一体的权力结构实现了国家权力对乡土社会的全面支配。在中华人民共和国刚刚成立的这样一个特殊历史时期，人民公社体制有其合理性和必然性，国家权力通过支配乡村社会以汲取资源促进工业发展。通过动员、行政任务以及行政命令等管理方式，乡村党务、政务、村务高度融合，“命令—服从”式的公社管理体制是实现权力高度集中的制度基础，国家政令通过高度组织化的权力结构向下传达。有学者通过微观的视角观察，以乡村关系透视国家与社会关系，将其总结概括为“乡村之间的行政指令关系”[17]。

（三）部分“撤出”：人民公社体制的解体至税费改革及取消农业税

二十世纪八十年代以来，中国经济体制改革逐步展开，以家庭联产承包责任制为主要形式的一系列经济改革推动中国政治制度做出相应的变革以适应新兴的市场经济环境。人民公社体制的解体与村民自治的兴起是国家在地方基层政治制度方面做出的适时调整。在这一过程中，由于人民公社制的解体，严密的国家权力体系逐渐松弛，国家权力部分“撤出”乡村，农民重新掌握了一部分经济权力和社会权力，农民的自主权得到加强。但该“撤出”并不意味着国家权力全面撤出乡土社会。国家通过撤公社、设立乡镇一级政权将国家权力上收至乡镇一级政府，国家对乡村的控制开始依靠乡镇政权来运作。乡镇政府承担着向农民收税、推行计划生育政策、普及义务教育、民兵训练等一系列国家分派的任务，农民虽然获得了较大的经济自主权和社会自主权，但是依然无法脱离国家权力的宏观支配与控制。

人民公社体制的解体到税费改革及取消农业税这一历史时期的国家与社会关系，可以从乡镇与村庄的关系切入来分析。随着村民自治在全国范围内的推行，乡镇政权与村民委员会组织之间形成了“指导—协助”的关系，这一关系后来得到了《中华人民共和国村民委员会组织法》的认可。乡镇政府与乡村社会的关系不再是人民公社时期“命令—服从”的上下级关系，而是“指导—协助”的协商关系。国家权力不再全面控制乡土社会，而是依赖乡镇政府进行宏观指导，乡以下行政村则推行村民自治。但是，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会依然要接受乡镇政府的领导，其工作也包括了乡镇政府下达的种种“政务”而不只包括村务。由此看来，国家权力仅仅是部分撤出乡土社会，其对农民生产生活的影响依然很大。

（四）选择性回归：后农业税费时期至今

2001年，为减轻农民负担，国家开始推进农村税费改革;并于2006年全部取消农业税。沿袭两千多年之久的传统农业税制的取消意味着中国进入了后农业税费时期。学术界针对这一历史时期国家权力对乡土社会支配的讨论主要围绕乡镇政府的角色和行为展开。“维控型政权”“悬浮型政权”“政权依附者”都是税费改革背景下学术界对乡镇政府行为角色的分析所产生的定位。国家权力在税费改革初期出现了短暂的权力“断层现象”，由于乡镇政府财权、事权的调整，其作为一级政府的社会整合能力被大大削弱。国家开始通过财政转移支付来保证乡镇政府的日常运行，由于不再需要向农民收取税费，乡镇政府与农村社会的联系不再紧密，乡镇政府的工作重心开始放在完成上级政府安排的工作任务以及“应付”上级政府的考察抽查上，“权力断层”现象开始出现，“国家和农民中间造成一种‘真空状态”[10]36，乡镇政府开始“悬浮”于农村社会之上。针对此种情形，国家通过配套的财政转移支付等手段试图重构乡镇政府的组织架构，推动乡镇政府机构改革，加快政府职能转变。通过财政转移支付、政府机构改革以及惠农支农政策的推行，国家权力实现了对乡土社会的“选择性回归”。同时，国家战略重心在全面取消农业税之后正在逐步发生变化，开始由城市转向农村。社会主义新农村建设、城乡统筹发展、农业农村现代化、农业供给侧改革以及乡村振兴战略的推行，证明国家发展重心逐步向农业农村转移。相应地，行政带动是发展重心调整的重要手段，国家权力开始重新“回归”乡村。景跃进曾对“选择性行政化”中的特定类型——“村干部行政化”做过深入研究，他认为新时期“村干部行政化”一方面有利于治理乡村的诸种目标，另一方面又不至于引起结构性的震荡[18]。

三、权力耦合：乡村治理结构现代化转型的三重逻辑理路

迈克尔·曼的国家基础性权力概念能够准确地概括现代国家构建中国家权力深入乡村社会发生作用的运转机制。国家通过制度性的执行政策机制对社会进行整合的能力被称为国家基础性权力。从某种意义上讲，中国近代以来的国家基础性权力建设从未停歇。迫于国家现代化转型的压力，国家一直在寻找一种国家权力与乡土社会的内生性权力实现耦合的制度创新机制，两者的高质量耦合是乡村治理结构现代化转型的重要驱动力，也是新时代乡村振兴的内在要求。

（一）以人为本：國家权力与乡土社会的价值性耦合

国家权力的有效渗透取决于国家制度的有效供给，而不同的国家制度供给蕴含着不同的价值导向。无论是传统中国还是现代中国，农村人口一直占着社会总人口的绝大部分，国家通过各种制度供给整合乡土社会，但是不同时期的制度价值取向并不相同。在传统中国，国家权力通过制度供给实现对农民的有效控制，国家的制度以“维稳”“防止农民造反”“维护皇权利益”为基本价值取向。维护政权稳定是国家制度供给的根本目标，虽然在制度供给过程中会适当给予农民一部分好处，但其政策出发点和落脚点从来都是维护封建统治、保持“家天下”的政治格局。中华人民共和国成立以来，国家权力深入乡村的制度供给虽然也经历了人民公社、乡政村治等不同时期的不同变化，但是由于中国共产党自身的性质未变，党始终代表着中国最广大人民群众的根本利益，所以国家权力向乡土社会渗透的制度供给始终以人民的根本利益为价值导向。以人为本是中华人民共和国成立以后国家权力渗透的目标价值导向，这与乡土社会的内生性权力实现了价值性耦合。自上而下的国家权力渗透机制与自下而上的乡土内生性权力机制在价值层面实现良性互动，塑造了农民的家国情怀以及培养了农民对党和国家的政治认同，也为党和国家的农村政策落地畅通了渠道。

（二）乡政村治：国家权力与乡土社会的制度性耦合

国家制度的供给需要面对与乡土社会内生性权力之间的张力困境，国家制度越向下纵深推进，其遇到的乡土社会阻力便会愈加强大。国家权力与乡土社会的制度性耦合也可称为技术性耦合，即国家通过设计制度体制，延长国家权力链条，并通过一定的联结机制或者“中间层”将国家权力链条与乡土社会中内生性的权力链条互构相连。传统中国国家权力与乡土社会之间依靠乡绅阶层达到两种权力交汇互动，并实现双向权力体系的制度性均衡。改革开放以来，经济大环境的变化推动国家权力与乡土社会的互动关系逐渐解构。而随着村民自治制度的兴起与完善，乡政村治的基层政治格局得到确立，同时国家、社会间的权力互动关系得以重构。乡政村治格局意味着国家权力延伸到乡镇一级政府为止，而乡以下村庄则实行村民自治。这样的制度设计既不会造成国家权力的过度干预和全能主义控制，也不会导致乡村社会因为缺少国家权力的管控而进入无序状态。乡镇政府与村民委员会之间的“指导—协助”关系重新整合了散落于乡土社会的农民权力，并以自治权的表现形式与国家权力进行互动。国家行政权与乡土社会自治权的良性互动是检验两种权力耦合程度的关键指标，而两者的良性互动则体现在乡村治理的实际绩效上。徐勇也认为，应在坚持“乡政村治”的制度框架下，努力寻求乡政管理与村民自治的有机衔接[19]。从当前的乡村治理效果来看，乡政村治的制度供给能有效实现国家权力与社会权力的高质量耦合，乡镇政府与代表农村农民利益的村民委员会直接互动，既有利于国家政令能够直接落户于每户村民家中，也有利于农民群众广泛参与村民自治，提高政治参与能力与国家认同感。

（三）服务导向：国家权力与乡土社会的功能性耦合

全面取消农业税以后，国家与农民的关系从汲取—控制型向反哺—服务型转变，迈向服务型政府也成为乡镇政权改革的基本方向[20]。随着服务型政府建设向纵深推进，国家权力与乡土社会内生性权力的耦合还体现在两种不同权力的服务导向方面。从国家宏观层面来讲，全面取消农业税以后，中央政府通过财政资金转移支付对农业农村进行补贴，专项性的惠农、支农资金投向农村。在这一过程中，国家权力与乡土自治权力趋于有机衔接。一方面，惠农政策通过压力型的政权体制向下传递，最终由乡镇政府执行实施。乡镇政府的政策实施落实情况受到压力型体制的监督和制约，上级政府通过考核检查等方式促使乡镇政府由行政型导向向服务型导向转变;另一方面，随着农村经济社会的快速发展，农民生产生活水平不断提高，作为共同体的农民群体开始出现利益分化，农民对乡村环境、医疗卫生、教育水平等方面提出了新要求。面对农民群体利益的多元化，国家权力必须以服务为导向，以农民对美好生活的向往为奋斗目标，通过整合农民的多元化利益诉求，激活村民自治组织的内生活力，实现政府惠农政策与村民自治的有效对接，完成从汲取型管控到服务型治理的转变，这是国家权力与社会内生性权力功能性耦合的体现。

四、乡村治理结构现代化转型的现实梗阻

虽然国家权力与乡土社会在乡村治理权力结构的场域能达到战略意义上的耦合，但是在实际的乡政村治运行过程中，乡村治理结构的现代化转型依然面临着诸多现实梗阻，具体表现为国家行政权力与村民自治权力之间的断裂、村民委员会权力的异化以及村民自治角色的虚化。

（一）压力型体制的弊端：行政权与自治权之间的断裂

乡村治理结构的现代化转型面临着国家行政权力与村民自治权力之间的断裂困境。国家基础性权力的建构伴随着国家政策通过官僚体制向乡土社会的体制性传递。在我国乡政村治的治理格局之下，国家政策通常是由乡镇一级政府负责落实执行。农村税费改革之后，乡镇政府的日常运作不再依靠向农民征税收费，而改由上级（主要是县级）政府的财政转移支付来保障其正常运转。乡镇政府通常的做法是将上级下派的工作任务分派给各个行政村的村民委员会，由村民委员会负责政策的落实工作。然而，由于村民委员会的角色、财力等因素，村民委员会往往无法顺利完成乡镇政府分派的各项“政务工作”，行政权力与自治权力之间开始出现断裂。由于压力型体制下的乡镇政府处于国家政权体系的末端，其所承担的工作可以用“上面千条线，下面一根针”来形容。面对治理资源匮乏的窘境，乡镇政府开始疲于“借债”和“跑钱”，逐渐显现出“悬浮型政府”的特征，“不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系”[10]36。

乡镇政府的行政权力与村民的自治权几乎完全“脱钩”，乡镇政府内生性权威的丧失导致无法对村民自治组织起到有效的指导作用，乡镇政府与村民自治组织的关系从“指导——协助”关系嬗变为简单的“命令——服从”关系。村民自治组织无法完成乡镇政府下派的各项“政务”，而乡镇政府又面临来自“上面”政策落实的压力，由于缺乏相应的治理资源和激励机制，乡镇政府的政策落实状况往往很不理想，以至于国家政策无法有效落地。出于对基层治理效果不明显的考察，上级政府会根据不同情况出台更多不同的农村公共政策，以此向乡镇政权施加更大的压力。这种压力不仅体现在乡镇官员待遇与升迁方面，也体现在其所面临的行政问责方面。这就造成农村政策供给与执行的脱节，形成内卷化困境。基层的治理困境不在于政策的缺失，而在于政策无法得到贯彻执行。村民自治权与乡镇行政权的断裂是导致这一内卷化困境的深层次原因。“乡镇政权缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力，只能援引各类权力技术，来完成自上而下的压力性任务。”[11]61国家政策输入与社会自治之间存在张力，且乡镇政府具有强大的“控制—维稳”治理导向。“非必要，不治理”成为了乡镇政权的治理常态，这与农村基层民主自治的理念相悖，不利于国家权力与社会自治权力的有效衔接。

（二）“村干部治理”：权力的异化与自治的嬗变

乡村治理结构的现代化转型在于激活国家行政权力与乡土社会自治权力的内在关联性和强耦合性。一般来说，国家权力止于乡镇政府，乡镇以下由村民以各种形式开展自治活动。村民委员会作为基层群众性自治组织，发挥着村民自我管理、自我教育、自我服务的组织作用。但是在实际运行情况中，村民委员会对处理本村村务的积极程度远不及对完成乡镇政府分派政务的积极程度。这是因为，一方面，在税费改革之前村干部的工资构成主要由本村的村级提留以误工补贴的形式发放，政府财政并不提供村干部的工资收入;而税费改革之后，村干部的工资收入开始由国家财政负担，村干部的角色发生重大转变。村干部作为自治主体逐渐出现行政化趋向，村民自治权力出现异化，自治开始嬗变为“村干部治理”，村干部的“农民代表”身份也开始被其“行政身份”所替代。所以，从某种意义上说，当前的村民自治并不是群众性村民自治，其仍然处于“村干部支配型”或“能人主导型”阶段[21]。另一方面，村民委员会的多重属性也是阻碍国家权力与乡土社会有效耦合的关键因素，除了村干部角色的异化以外，村民委员会的角色定位也开始出现转变。作为群众性自治组织的村民委员会开始承担大量乡镇政府的政务工作而无暇顾及村务。村民委员会承担过多的政务使得其组织架构出现官僚化特性，与其自治性质不相符。欧阳静指出，村级组织官僚化的逻辑在于村庄权威与乡镇权威的双重衰变[22]。村民委员会的角色定位开始从群众性自治组织向乡镇政府的派出机构转变。更有学者将乡镇政府与村民委员会之间的关系概括为“制度性支配”[23]69，即乡镇政府通过制度化的方式促使村民委员会逐渐成为其下属机构，并通过制度性支配使村民委员会作为群众自治性组织的属性被其行政属性所取代，村民委员会与乡镇政府关系的密切程度要远远大于与农民关系的密切程度。这就导致乡土社会自治权力的异化与公共权力的滥用，过度的行政干预使得村民自治的空间被压缩，乡镇与村社无法形成治理合力，乡村社会的治理结构转型缓慢。单一的权力运行机制造成国家权力对村民自治权力侵蚀，致使国家权力（乡镇政府）与社会权力（村委会）间权责不明，在实践中可能表现为：“悬浮式治理”“形式化治理”“非自治性治理”[23]71，从而不利于国家权力与乡土社会的耦合。

（三）民主形式化：村民自治角色虚化与法律保障缺失

乡村治理结构的现代化转型面临的微观困境在于乡村社会自治权力的虚置与基层民主的形式化。首先，自二十世纪八十年代改革开放以来，我国经济快速发展，乡村社会的基础与结构随之发生快速变化，农民群体开始出现阶层分化，农村社会基础发生重组，乡村社会的关联性逐渐减弱。以消费主义为导向的市场经济体制不断改造着农民的政治价值观，农民的注意力开始从村庄公共事务转向个人事务，农民利益开始分化，利己主义快速膨胀。这一现象最直接的后果即是农民政治性的流失，农民开始漠视公共事务，转而将生活的重心放在如何提高自身的收入水平。其次，当前的村民自治是在行政村地域范围内实行的，行政村的面积较大，有的行政村的地域面积甚至相当于其他地区的乡镇面积。行政村内成员以村民小组（自然村）为单位进行生产生活，与其他小组（自然村）的联系并不紧密，而设置在行政村层面的村民委员会无法有效整合整个行政村地域范围的自然村与各村村民，致使乡村社会结构碎片化。原子化的农民与碎片化的乡村社会结构导致村民自治逐渐丧失社会基础，村民无心顾及村庄公共事务，村民自治角色开始虚化、自治权力开始萎缩，由此给村干部行政化预留了空间，造成国家行政权力与乡土社会的非均衡配置。

村民自治是中国基层民主实践的一项制度创新，旨在保障村民的民主自治权力。然而在村民自治的实际运行过程中，村民的民主权力并不能得到有效保障。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督都无法得到保证，民主决策、民主管理、民主监督等环节在权力运行过程中被掌权者虚化[14]16。法律法规的缺失也是乡镇政府对村庄事务过度干涉的原因之一，乡镇行政权力与乡村自治权力之间的界限不明确，而法律也没有对政务和村务做出清晰明确的划分。乡镇政府与村民委员会两个权力主体之间存在职能交叉，乡镇政府对村民委员会事务的干预也缺乏相应的法律依据，这也是乡镇政府将大量政务和责任推向乡村的重要原因，甚至出现“乡村财权和事权倒挂现象”[24]。总而言之，村民的原子化、治理的碎片化以及法律制度的缺失导致村民民主自治形式化，不利于国家权力与乡土社会的高质量耦合。

五、双向权力向度：乡村治理结构现代化转型的路径选择

自农村税费改革及取消农业税以来，国家权力以项目制等形式通过国家财政转移支付对乡土社会实现了“选择性回归”。国家权力与乡土社会内生性权力的双向度运作是国家权力重新回归乡土社会的权力运行基础，双向互动的权力运行机制不仅有助于现代国家建构背景下国家对乡土社会的高质量整合，而且有助于鄉土社会治理结构实现现代化转型。具体而言，双向权力向度的乡村治理结构现代化转型要求包括服务型政府建设与共建共治共享社会治理制度的确立、政府行政权力与乡土内生性权力网络结构的联动以及乡土社会公共性的再造与农民主体性的重塑。

（一）服务型政府建设：政府职能转变与共建共治共享治理理念的确立

单向度的权力渗透模式不利于乡土治理结构的现代化转型。行政命令式治理模式的破除关键在于政府职能转变以及服務型政府建设。由于我国压力型科层体制的弊端，乡村治理结构的单向度特征显著，而要彻底破解治理权力单向延伸的结构性弊端，必须以共建共治共享为治理目标进行相应的权力结构调整。

具体来说，以提供农村公共服务为改革导向，建设以满足农民多样性需求为目标的服务型政府是克服单向度权力运作模式弊端的关键措施。在党委的统一领导协调下，通过培育社会组织来构建社会协同治理的新模式，在乡村地区建立乡贤理事会、村民议事会等社会组织并通过政府购买公共服务等方式实现农村公共服务的有效供给，不断满足农民日益多样化的生产生活需求。共建共治共享的社会治理制度要求国家行政权力、市场资本力量、社会组织力量以及乡土自治权力有机融合，形成党委领导下的多中心治理格局。这不仅是破解单一行政权力向度的政府过度干预导致的乡土社会内生活力不足的重要举措，也是提高农村公共服务供给效率的关键途径。政府与农村基层自治组织的关系应该是协同合作而不是行政命令，简政放权应当是政府改革的基本方向。对于乡镇基层政府来说，应当以“权、责、财”三者的匹配一致为改革目标，通过权力下沉和对乡镇政府的财政支持保证乡镇政府作为一级政府实体所需的“权”与“财”与其工作责任相配套，即“费随事转，权随责走”，为服务型政府建设提供组织和制度保障。乡镇政府的工作不应简单地由上级政府进行评判检验，而应当通过上级考核、群众满意度调查、专家评估等多种方式进行综合评价。“在对乡镇基层政府的政绩评价方式上，应从根本上改变由上级定指标、下任务、最终检查验收的方式，将政绩评判及对基层干部的监督权交给农民群众，由群众提出乡镇政府的工作任务和职责，由群众来考核干部的履职情况。”[25]只有将评判的权力交给群众，自上而下的压力型体制才可能松动并得到破除，服务型政府建设才可能得到发展。

（二）双向权力向度制度性建构：乡镇政府与乡土社会的权力结构网络的联动

国家权力与乡土社会内生性权力的双向互动是乡村治理权力结构现代化转型的逻辑起点。双向权力向度的制度性建构是保障国家权力与乡村社会内生性权力有效衔接的规范性保障，这不仅有助于畅通国家权力运行渠道、有效推行国家政令，而且有助于提升乡土社会对国家权力的承接能力。乡村社会双向权力的制度性建构首先必须确定乡镇政府行政权力与乡土社会自治权力的合理界限。当前中国对乡镇政府与村民自治组织关系的法律规范不足，《中华人民共和国村民委员会组织法》仅仅将乡镇政府与村民自治组织的关系笼统地概括为“指导—协作”关系，而未做具体的权力范围划分。针对乡镇政府与村民组织间关系权责不明的情况，国家应当通过出台相关的法律法规进行调整和完善，以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国村民委员会组织法》为文本基础，专门制定乡镇政府与村民自治组织关系的法律法规，系统地梳理和规定乡镇负责的“政务”、村民自治组织负责的“村务”以及两者的重合部分。通过出台村民自治组织协助乡镇政府办理政务的相关条例来改变乡镇政府下派任务导致村民自治组织行政化的现象，防止村民自治组织嬗变为乡镇政府的派出机构，“行政与自治还要有一定的边界”[9]116。梳理乡镇政府与村民自治组织各自的权力清单，厘清两者的职责权限范围，并以法律制度的形式加以确立是保障乡土社会权力责任体系构建、乡镇政府与乡土社会的权力结构网络上下联动的重要制度手段。

其次，随着新兴技术的兴起，互联网等技术逐渐成为国家整合乡土社会的重要工具。大数据、互联网、区块链等新兴数字化技术为联动国家权力与乡土社会的权力结构网络奠定了技术性基础。以互联网为例，国家行政权力与乡土社会内生权力在互联网这一虚拟的场域中实现直接互动。政府可以通过互联网发布政策信息，使农民了解国家的政策与法律规定，推动国家政令在乡土社会的贯彻实施，并以互联网为媒介，鼓励农民参政议政，促进政府决策的民主化与科学化;农民则通过这一技术平台了解国家的政策方向，并以此合理追求个人利益，维护自身合法权益，亦可通过互联网对政府行为进行监督，促使政府规范自身行为，推动基层政府法治化行政改革。“国家政权整合乡土社会的数字化策略是已有整合路径的必要补充”[26]，也为国家行政权力与乡土社会耦合提供了技术工具，扩展了国家权力与乡土社会内生权力双向互动的制度性建构维度，加深了乡镇政府与乡土社会的权力结构网络的联动程度。

（三）乡村内生性活力激活：乡土社会公共性的再造与农民主体性的重塑

当前，乡土社会国家权力与乡土内生性权力的不均衡互动是导致乡村治理结构转型最主要的梗阻，也是阻碍国家治理体系建成的重要原因之一，其主要表现为村级组织的官僚化、乡镇行政权力的过度干预以及村民自治的权力异化。因此，要实现乡土社会双向权力向度的互动机制，促进乡土内生性活力的培养与激活，必须再造乡土社会的公共性和重塑农民的主体性。首先，乡土社会的公共性再造是乡村内生性活力的基础性来源，乡土社会的结构变迁与社会分层导致农民群体出现分化，农民对农村社区的认同感和归属感正在逐步下降。“农村精英纷纷离开乡土社会到城市定居工作，他们的生活重心已经转移到城市社会，他们对农村社区的认同越来越淡漠。”[27]针对这样的局面，国家必须在乡村振兴战略的大背景下，整合农民多元化利益需求，以农民的现实利益为基本导向，大力推进乡土社会的公共基础设施建设，提高乡村公共服务水平。2021年中央一号文件——《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，要通过建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。通过高质量的农村基础设施建设使农村“留得住人”，并以公共利益为导向，将农民的个人利益糅合至乡村公共利益当中，组织农民参与到乡村建设中来。在这一过程当中，农民参与公共事务的积极性得到提升，从而也使得乡土社会的公共性得到再造。

乡村内生性活力的激活还需要重塑农民的主体性地位。村民委员会作为农民自治组织，不应完全沦为乡镇政府的派出机构，而应当强化其自治组织的本质属性。农民的民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督的权力不应该只停留在制度文本层面，而应当落实执行，比如通过细化法律条文，对农民的权利义务做出更加明确的规定，鼓励农民参与村庄公共事务。此外，也可通过丰富村民自治的内涵和形式增强农民参与村庄公共事务的兴趣和热情，例如“村民小组长会议”就能大大减少村民参加村民大会和村民代表会议的议事成本。总体来说，通过合理的制度安排再造乡土社会公共性和重塑农民的主体性地位，对于乡土社会内生性权力的激活意义重大。乡土社会内生性权力的重新激活使得其与国家行政权力在“博弈”过程中地位相当，达到了一种动态均衡样态，这是国家权力与乡土社会耦合的标志，也是乡村权力结构现代化转型的重要动力。

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